CC BY
0
ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ В «ЗАСТОЙНЫЕ» ГОДЫ
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2411-0450-2024-8-219-224
Аннотация. Период так называемого «застоя» в истории советского государства охватывает 1970-е - первую половину 1980-х гг., когда руководителем СССР являлся Генеральный секретарь Л.И. Брежнев. С экономической точки зрения этот период характеризуется определенной стагнацией в развитии советской экономики, основанной на принципах плановости, централизованности, отсутствии частной собственности на средства производства. При этом на местах деятельность хозяйствующих субъектов (предприятий, организаций, объединений, трестов и т.д.) координировалась местными Советами народных депутатов. В статье рассматриваются особенности полномочий местных Советов народных депутатов в экономической сфере в период «застоя». Анализируются соответствующие нормативно-правовые акты, регулировавшие статус местных Советов народных депутатов по вопросам экономики, научные труды по данной проблематике. Отмечается, в частности, что роль местных органов власти формально была существенной с точки зрения принятия правовых решений по разным аспектам экономических отношений. Вместе с тем в реальности местные Советы народных депутатов далеко не всегда могли осуществлять свои полномочия, и их отношения с субъектами экономической деятельности как источников местных бюджетов, складывались непросто. Делается сопоставление роли местных органов власти периода застоя и современной России.
Ключевые слова: полномочия местных Советов, застойный период, экономика, хозяйствующие субъекты, власть, закон, государство.
Период советской истории, именуемый «застоем», имел наиболее характерные признаки в 1970-е - первой половине 1980-х гг. В то время в СССР среди многочисленных государственных звеньев управления народным хозяйством особое место занимали Советы депутатов трудящихся (после 1977 г. - Советы народных депутатов). Это связано с тем, что любая конкретная территория, подведомственная Советам, представляла собой природную, экономическую, политическую, социальную, историческую и культурную целостность. Являясь территориальными органами, Советы по характеру выполняемых функций являлись своеобразными центрами комплексного развития подведомственной территории, поскольку были «тесно связаны с населением как территориально, так и по своей компетенции, ибо призваны удовлетворять повседневные нужды и запросы населения» [1, с. 3].
С принятием новой Конституции СССР 1977 г. [2], а затем конституций союзных и автономных республик начался новый этап в работе Советов народных депутатов, в частности, были осуществлены крупные меры, направленные на расширение и активное использование хозяйственно-организаторских функций Советов всех ступеней, в том числе и местных Советов, которые мы, собственно, и рассматриваем. Это нашло законодательное закрепление в советских конституциях (как союзной, так и в республиканских), где были выделены следующие основные направления деятельности местных Советов, позволявших им быть хозяевами на соответствующей территории в сфере экономики: руководство государственным, хозяйственным, социально-культурным строительством; утверждение планов развития местного бюджета и отчетов об их исполнении; осуществление руководства подчиненны-
ми им органами, предприятиями, учреждениями и организациями. Так, в ст. 93 союзной Конституции указывалось, что «Советы народных депутатов непосредственно и через создаваемые ими органы руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь» [2].
Для решений этих задач местные Советы народных депутатов наделялись комплексом полномочий, находивших отражении в правовом статусе местных Советов народных депутатов. В этой связи следует отметить, что в начале 1980-х гг. было фактически закончено длившееся более десяти лет формирование законодательства о местных Советах народных депутатов. В частности, во исполнение конституционных предписаний Верховный Совет СССР 25 июня 1980 г. на третьей сессии десятого созыва принял Закон СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» [3] (в то время органы государственной власти указанных уровней относились к местным органам власти и управления). Следует заметить, что в практике правового регулирования организации и деятельности местных Советов народных депутатов основы правового статуса применительно к краевым, областным Советам народных депутатов были урегулированы в Законе Союза ССР впервые, что значительно повышало авторитет и значение органов власти данной ступени.
Согласно закону краевые, областные Советы народных депутатов выступали главным звеном в руководстве территорией, они несли основную ответственность за согласованное развитие всех отраслей народного хозяйства в интересах комплексного использования производительных сил. Новое законодательство о краевых, областных Советах народных депутатов устанавливало, что в подчинении названных органов находятся предприятия, учреждения и организации, обслужи-
вающие преимущественно население данной территории. Деятельность краевых, областных Советов народных депутатов должна была строиться на основе демократических принципов: коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов, гласности, регулярной отчетности органов Совета перед Советом народных депутатов и населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе, включая обращение к различным формам непосредственной демократии (например, вынесение наиболее важных вопросов на обсуждение граждан, развитие общественной самодеятельности населения и т. д.).
Важнейшее место в рассматриваемом законодательстве занимали вопросы компетенции Советов народных депутатов. В отличие от законодательства о местных Советах народных депутатов иных ступеней, новое законодательство о краевых, областных Советах народных депутатов более широко пользуется понятием «полномочия», а не «права и обязанности», хотя с точки зрения содержания они, как правило, были идентичны. Так, в ст. 10 указанные выше союзного закона указывалось, что краевой, областной Совет народных депутатов по вопросам бюджетно-финансовой работы и цен «утверждает бюджет края, области и организует его исполнение; учитывает при составлении бюджета наказы избирателей; перераспределяет в необходимых случаях в процессе исполнения бюджета средства краевого, областного бюджета между отраслями хозяйства, отделами и управлениями исполнительного комитета, а также ассигнования на заработную плату в пределах утвержденного фонда заработной платы; утверждает отчет об исполнении бюджета края, области» [3].
На основе союзных законов в союзных республиках с областным делением были приняты республиканские законы об областных Советах народных депутатов. Так, Закон РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» был принят на второй сессии Верховного Совета РСФСР десятого созыва 20 ноября 1980 г. [4]. Так, согласно ст. 6 этого закона
местные Советы краевого и областного уровня «обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории; осуществляет контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координирует и контролирует их деятельность» [4], причем в самых различных областях народного хозяйства (землепользование, строительство, использование трудовых ресурсов, производство товаров народного потребления и др.); местные Советы народных депутатов имели право заслушивать доклады руководителей предприятий, принимает по ним решения, при необходимых внося свои предложения в вышестоящие органы, и такого рода предложения подлежали обязательному рассмотрению, причем указывалось, что результаты рассмотрения должны быть сообщены Совету народных депутатов не позже, чем в один месяц.
В законах были определены основные направления дальнейшего совершенствования деятельности Советов народных депутатов. Ведущее среди них - усиление роли Советов народных депутатов в развитии экономики, в частности, важным моментом в урегулировании взаимоотношений Советов с неподчиненными им предприятиями являлось закрепление обязанности представлять последними контрольные цифры, основные показатели проектов планов и утвержденных планов в соответствующие Советы народных депутатов.
Однако здесь проявлялись одновременно и проблемы в реализации полномочий местными Советами народных депутатов, поскольку, например, законодательство не устанавливало, что входит в понятие «контрольные цифры» планов, во-вторых, не определялось, какие из них и в какие сроки должны представляться краевым, областным Советам народных депутатов.
Среди всех прочих обязанностей местных Советов народных депутатов особое место занимали полномочия в сфере социально-экономической деятельности. Главной функцией Совета народных депутатов как органа власти было финансово-бюджетное руководство. Содержание
бюджетно-финансовой работы достаточно полно определялось законодательством о местных Советах, а также общесоюзным республиканским законодательством. Среди этих актов Закон СССР «О бюджетных правах Союза СССР и союзных республик», Постановление СМ СССР от 26 июня 1980 г «О порядке заключения государственного бюджета СССР» и др. Однако, как справедливо отмечает В.А. Перт-цик, «новейшее конституционное законодательство не внесло существенных изменений в правовое регулирование бюджетных отношений, участниками которых выступают местные Советы народных депутатов» [5, с. 40]. И действительно, в течение периода «застоя» действовал закон, принятый еще в 1959 г.
Совет народных депутатов в данной сфере устанавливал и утверждал бюджет подведомственной территории, организовывал его исполнение, осуществлял контроль за ходом исполнения бюджетов нижестоящих Советов народных депутатов. Бюджетные права местных Советов народных депутатов включали в себя: право на получение бюджетных доходов; право распределять бюджетные средства по своему усмотрению путем самостоятельного составления и утверждения местного бюджета; право на самостоятельное исполнение утвержденного бюджета.
В целом наблюдалась тенденция расширения местных бюджетов. Так, в результате реализации своих прав с 1971 по 1977 гг. объем всех местных бюджетов возрос на 39,5%, а городских - на 45,3%. В конце 1960-х и начале 1970-х гг. наблюдалось укрепление доходной части бюджетов районных, городских, поселковых, сельских Советов РСФСР. Число дотационных бюджетов районов уменьшилось в 12 раз [6, с. 40].
Между тем решение проблем комплексного экономического и социального развития краев и областей в немалой степени определялось во многом концентрацией и освоением средств различных предприятий и объединений, в особенности средств на непроизводственное строительство. Вместе с тем здесь проявлялась еще одна проблема, связанная с полномо-
чиями местных Советов народных депутатов. Дело в том, что права, предоставленные местным Советам народных депутатов по концентрации финансовых ресурсов предприятий, расположенных на их территории, не могли быть полностью реализованы из-за недостаточной урегулирован-ности механизма передачи названных средств [5, с. 37].
Эта проблема так и не нашла достаточно эффективного решения в период «застоя», равно как, впрочем, и в период последовавшей «перестройки» (19851991 гг.), когда руководителем был М.С. Горбачев. Возникает вопрос: были ли в то перестроечное время местные Советы более эффективны в сфере экономики ли нет? На наш взгляд, ответ должен основываться на том, что, несмотря на смену общественно-экономической формации (переход экономики на рыночные отношения) и придание местному самоуправлению статуса самостоятельной властной структуры (на конституционном уровне это произошло несколько позднее, в Конституции России 1993 г., но все предпосылки уже имели место в конце 1980-х гг.), психология и в целом менталитет как руководителей разных уровней, так и основной части жителей России (РСФСР) в своей основе оставался и еще во многом остается прежним.
В этой связи нужно заметить, что в постсоветской России также перманентно наблюдаются немалые сложности в экономике, и даже дается оценка как «второй застой» [7] (во всяком случае это касается последних лет в связи с известными событиями военно-политического характера). В этом контексте большое значение имеет позиция властных структур. Так, в одной из работ, опубликованной в 2014 г., указывается, что «в создавшейся кризисной ситуации регионам и муниципальным образованиям следовало бы, в первую очередь, сокращать непроизводительные и социальные расходы, приводить расходные обязательства в соответствие с сокращающейся доходной частью. Однако ничего этого сделано не было. Региональное и муниципальное руководство не осознало тяжести наступившего кризиса, предпочтя
выдавать его за кратковременную рецессию» [8, с. 32]. В публикациях последних также выявляются проблемы в данной сфере [9; 10; 11; 12; 13 и др.].
Вместе с тем нужно иметь в виду, что органы местного самоуправления по действующему законодательству имеют сравнительно небольшой объем полномочий в сфере экономического развития своей территории (таковыми полномочиями право-регулирующего характера обладают прежде всего федеральные структуры, регионы - в гораздо меньшей степени, в основном организационного характера). Соответственно в муниципальных образованиях современной России по-прежнему, как и раньше, нет достаточных ресурсов самостоятельно решать назревшие проблемы местного значения без помощи вышестоящих органов публичной власти, и прежде всего без дополнительного финансирования из вышестоящих бюджетов. Разница в том, что в СССР законодательно было установлено, что местные Советы народных депутатов являлись нижним звеном единой государственной власти (властной вертикали), соответственно в условиях жесткого планирования и финансирования местным Советам было проще решать вопросы местного значения. Сейчас органы местного самоуправления формально более самостоятельны (не входят в систему органов государственной власти согласно ст. 12 Конституции России), но у абсолютного большинства муниципальных образований хронически дотационные бюджеты, в результате чего многие муниципальные образования не имеют достаточно развития в социально-экономической сфере, то есть, если предельно упростить, свобода есть, а денег нет. Вероятно, преодолевать нынешний экономический застой вряд ли будет возможно при сохраняющемся балансе полномочий местного самоуправления, региональных и федеральных властей, - потребуется, если называть вещи своими именами, сокращение полномочий местного самоуправления, и здесь, как ни парадоксально, как раз пригодится опыт деятельности местных Советов в годы советского «застоя».
Библиографический список
1. Основин В.С., Евсеев П.И. Организационно-правовые проблемы повышения эффективности работы местных Советов // Правоведение. - 1985. - №1. - С. 3-9.
2. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва Постановлением от 07.10. 1977.) // Ведомости ВС СССР 1977. № 41. Ст. 617.
3. Закон СССР от 25.06.1980 г. «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» // Ведомости ВС СССР. 1980. № 27.
4. Закон РСФСР от 20.11.1980 "О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР" // Ведомости ВС РСФСР. 1980. N 48. Ст. 1593.
5. Пертцик В.А. Реализация законодательства местными Советами. - М.: Юрид. лит., 1985.
6. Поляк Г.Б. О правовом регулировании финансовой деятельности местных Советов // Советское государство и право. - 1979. - № 2. - С. 52-59.
7. Шаблинский И.Г. Два застоя: политико-правовые аспекты // Труды по Россиеведению: сб. научн. тр. Вып. 6. - М.: ИНИОН, 2016. - С. 174-185.
8. Ханин Г.И., Фомин Д.А. Экономический кризис 2010-х годов в России: причины, последствия, пути выхода // Terra Economicus. - 2014. - № 4. - С. 15-33.
9. Ханин Г.И. Итоги экономического развития РФ в первом квартале 2019 года: экономический кризис усиливается // Journal of Economic Regulation (Вопросы регулирования экономики). - 2019. - № 2. - С. 65-73.
10. Садыков И.Р. Экономические и финансовые возможности местного самоуправления на примере Татарстана // Вестник науки. - 2024. - № 7. - С. 321-340.
11. Быстрянцев С.Б. Муниципальная политическая экономия // Теория и практика общественного развития. - 2023. - № 10. - С. 115-121.
12. Мхитарян Ю.И. Доктрина приоритетного развития системы саморегулируемых организаций в строительной отрасли в условиях экономического кризиса - стратегия роста // Электронный научный журнал «Век качества». - 2022. - №2. - С. 11-37.
13. Мещерякова А.Б., Мугаева Е.В. Концепция развития малого и среднего предпринимательства на муниципальном уровне // Вестник Академии знаний. - 2023. - № 2. -С. 149-155.
ECONOMIC POWERS OF LOCAL COUNCILS OF PEOPLE'S DEPUTIES IN THE "STAGNANT" YEARS
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. The period of the so-called "stagnation" in the history of the Soviet state covers the 1970s - the first half of the 1980s, when the leader of the USSR was General Secretary L.I. Brezhnev. From an economic point of view, this period is characterized by a certain stagnation in the development of the Soviet economy, based on the principles of planning, centralization, and the absence of private ownership of the means of production. At the same time, the activities of economic entities (enterprises, organizations, associations, trusts, etc.) were coordinated by local Councils of People's Deputies. The article examines the specifics of the powers of local Councils of People's Deputies in the economic sphere during the period of "stagnation". The relevant legal acts regulating the status of local Councils of People's Deputies on economic issues and scientific works on this issue are analyzed. It is noted, in particular, that the role of local authorities was formally significant in terms of making legal decisions on various aspects of economic relations. At the same time, in reality, local Councils of People's Deputies were far from always able to exercise their powers, and their relations with economic entities as sources of local budgets were quite complicated.
Keywords: powers of local Councils, stagnation period, economy, economic entities, power, law, state.
