CC BY
68
И.И. Брянцев
ХОЛДИНГИ В СИСТЕМЕ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
В статье анализируется практика реализации инвестиционных проектов с участием государства и частного сектора на основе механизма государственно-частного партнерства (ГЧП). Рассматриваются масштабные инфраструктурные проекты, реализуемые в Приволжском федеральном округе, в которых в качестве партнера выступают крупные холдинговые компании. Обосновывается необходимость совершенствования законодательства о холдингах и системе государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: холдинги, системный анализ, государственно-частное партнерство.
I.I. Bryantsev
HOLDINGS IN THE STATE-BUSINESS PARTNERSHIP
The practice of implementation of investment projects with participation of the state and the business through state-business partnerships (SBP). The author considers major infrastructure projects in the Volga Federal district in which a partner are the large holding companies. The article presents the findings about the factors that constrain the development of the SBP system and the necessity of improving the legislation on holding companies and public-private partnerships.
Keywords: holdings, system analysis, state-business partnership.
Возникновение и развитие различных интеграционных образований — неотъемлемый фактор развития экономики как в локальном, так и глобальном измерении. В результате интеграции и взаимосвязанности хозяйственных субъектов с
т
холдинговые компании, формирующиеся на таких принципах, объединяют | усилия для увеличения доходности своего бизнеса. р
а
Формирование крупномасштабных производственно-хозяйственных объеди- в
п
нений становится средством увеличения их эффективности, в т.ч. и за счет полу- й
чения дополнительных конкурентных преференций, возникающих в результате у
такого объединения1. Происходящие в России рыночные преобразования также с
характеризуются масштабными интеграционными процессами среди субъектов Н
бизнеса. Образование холдинговых структур происходит как в частном секторе, й
так и в государственном, при этом крупные государственные компании (холдин- |
ги) объединяют активы государства по целым отраслям экономики. ч
е
Масштаб этих процессов и степень их влияния как на экономическую, так и §
социально-политическую сферу, обусловливает необходимость создания всесто- а
ронней законодательной регламентации взаимоотношений государства и бизнес- М
структур с целью повышения их эффективности. Мировой практикой накоплен и
большой опыт и сформированы различные формы подобного сотрудничества. |
Так, хорошо зарекомендовала себя система государственно-частного партнерства 77
(ГЧП). Государственно-частное партнерство — сотрудничество, юридически 2
о
оформленное на определенный срок, основанное на объединении ресурсов и рас- 5 пределении рисков, публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера,
© Брянцев Иван Иванович, 2015
Аспирант кафедры экономики и таможенного дела (Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС), Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина), e-mail: [email protected] 115
с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве в целях привлечения в экономику частных инвестиций, гарантии доступности и повышения качества товаров, работ, услуг. Обеспечение ими потребителей обусловлено полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления2. Следует отметить, что механизмам управления развитием ГЧП во многом обусловлен существующими закономерностями. В первую очередь необходимо обозначить ту систему отношений, которая формируется между участниками государственно-частного партнерства в вопросах их прав (владение, пользование, распоряжение) на совместные ресурсы, а также то, что само государственно-частное партнерство получает правосубъектность в системе экономических отношений в государстве3.
Характерной особенностью этой системы является высокая степень ее саморегуляции. Эта форма способна эффективно развиваться, если выстраиваемые партнерские взаимоотношения будут выгодны ее участникам, а также отвечать потребностям внешней среды. В качестве характеристики этой системы может выступать такой параметр, как надежность правовых гарантий на права собственности. Этот фактор становится определяющим для бизнеса при принятии решений об инвестировании своих средств. И в этом плане механизм ГЧП формирует и закрепляет такие гарантии, т.к. государство также вкладывает капитал и тем самым берет на себя в т.ч. и материально-финансовую ответственность. При этом у него появляется возможность влиять на направления инвестирования бизнеса на основе рыночных механизмов в рамках важных для государства приоритетов.
а В настоящее время в основе регулирования ГЧП в России лежит Федераль-
? ный закон от 21 июля 2005 г. № 115 «О концессионных соглашениях» (в ред. от з 29 декабря 2014 г.)4, который говорит в пользу целесообразности применения | концессионного соглашения в силу ряда его достоинств. Концессия рассматрива-I ется как форма аренды, которая накладывает на бизнес-партнера обязательства | по несению затрат на модернизацию принятого в рамках этого соглашения объ-! екта. В результате с государства снимается значительная финансовая нагрузка § и повышается эффективность использования государственной собственности. | При этом обязательно сохраняется профильная направленность передаваемого | в концессию объекта и права собственности на него со стороны государства. В российском законодательстве определены следующие формы государственно-| частного партнерства на основе контрактов: контракт на управление и арендные | договоры; контракт на эксплуатацию и обслуживание; концессия.
Модели взаимодействия характеризуются широким спектром различных | форм и методов кооперации партнерских ресурсов на разных стадиях реализации § бизнес-процесса, направленного на получение новой потребительской стоимости § и общественного блага. Такое сотрудничество обусловливает необходимость | создания сложно-структурированных интеграционных образований, которые | будут отвечать за отдельные стадии реализации проекта (строительство, эксплуатацию, обслуживание и т.д.).
Специфика участия холдинга в качестве субъекта ГЧП определяется самой природой его существования. Холдинговая компания как конгломерат юридически обособленных бизнес-единиц характеризуется наличием у них отношений экономической взаимозависимости. Экономическая эффективность и целе-116 сообразность такого объединения, в частности, диктуется тем, что происходит
снижение хозяйственных рисков при управлении объединенным бизнесом. При этом формируются механизмы единого контроля капитала всего холдинга, создаются как вертикально, так и горизонтально, интегрированные бизнес-единицы. Появляется возможность оптимизации ценовой и налоговой политики посредствам консолидации финансовой отчетности, проведения оптимизации производственных и финансовых затрат и еще ряд дополнительных возможностей, которые только усиливаются от появления новых форм кооперации и партнерского взаимодействия.
В результате участие холдинга в качестве партнера государства в рамках ГЧП позволяет получить синергетический эффект, выраженный как в виде дополнительных гарантий, так и в дополнительно привлекаемых ресурсах. Более детальное и количественное выражение синергетического эффекта может быть получено, если рассматривать холдинг как экономический объект и систему объектного типа, деятельность которого проявляется в сфере производства, потребления, распределения и обмена в конкретных пространственных границах5. Его объектная сущность будет регистрироваться через параметры, обеспечивающие устойчивое и стабильное функционирование в границах его деятельности. Применение данной методологии для анализа системных возможностей ГЧП позволяет рассматривать его как систему с набором некоторых параметров. Эти параметры будут отвечать как за локальные изменения и инновации в рамках экономической среды, в которой оно действует, так и за способность реали-зовывать задачи, связанные с распределением потоков благ при реализации конкретных проектов с участием государства и частных компаний на объектах федеральной, региональной и муниципальной собственности6. ш
Рассматривая опыт работы органов исполнительной власти Саратовской и области по привлечению инвесторов для реализации крупных инфраструктур- а ных проектов, следует отметить, что эта работа начинала строиться на основе о подготовленных региональным министерством инвестиционной политики К нормативно-правовых актов, создающих режим наибольшего благоприятство- о
с
вания для инвесторов и предоставляющих им ряд налоговых льгот. Эти же под- а ходы реализуются и в более широких масштабах регионального экономического в пространства. о
Региональная практика развития взаимодействия власти и бизнеса в рамках ю
_ Т5
ПФО показала, что привлечение бизнеса в качестве инвестора для развития той |
или иной территории на основе предоставления только налоговых льгот не всегда К
является решающим фактором для прихода инвестора. Отсутствие подготовлен- а
ных площадок с водопроводом, газораспределительной станцией, электрически- |
ми подстанциями, всеми коммуникациями накладывают немалые издержки ии
на приходящий бизнес, который не готов их нести. Решение этих проблем во №
многом связывается со строительством специализированных индустриальных 1
о
парков. А такого рода проекты невозможны были бы без государственно-частного ) партнерства. Главной задачей органов исполнительной власти по внедрению си- | стемы ГЧП стало формирование его фундамента на основе инфраструктурного обеспечения инвестиционной деятельности — в первую очередь инженерного, транспортного, логистического. Что касается решения этой задачи для Саратовской области, то наиболее показательным будет пример с приходом в область крупного инвестора в лице международного промышленного холдинга компании «Северсталь». Инвестиционная деятельность этого холдинга позволила создать 117
на территории области новый для региона промышленный кластер — металлургии, который создал дополнительную мотивацию для привлечения инвестиций и организации новых предприятий7.
Основу законодательной базы для развития системы ГЧП в Саратовской области составляют областные законы «О режиме наибольшего благоприятствования для инвесторов в Саратовской области»8, «О Залоговом фонде»9, «Об участии Саратовской области в государственно-частном партнерстве»10.
На основе сформированной нормативно-правовой базы в настоящее время на территории ПФО реализуется ряд масштабных, имеющих общероссийское и международное значение, инвестиционных проектов с использованием механизмов ГЧП с привлечением в качестве партнеров крупных российских и международных холдингов. Среди этих проектов в качестве наиболее капиталоемких можно обозначить следующие:
строительство в Татарстане платной автомагистрали Шали — Бавлы в рамках создания международного транспортного коридора Европа — Западный Китай. Общая сумма инвестиций составляет свыше 130 млрд руб. Строительство нового «Шелкового пути», проходящего по территории Татарстана, ведется с 2005 г. компанией «Автострада». Протяженность платной автомагистрали составит 296 км. Она будет состоять их трех четырехполосных участков: Шали — Сорочьи Горы, Алексеевское — Альметьевск, Альметьевск — Бавлы. Окупаемость дороги согласно проекту рассчитана на 30 лет;
второе место по сумме инвестиций занимает проект по развитию и эксплуатации особой экономической зоны (ОЭЗ) «Алабуга», которая начала функцио-а нировать с 2007 г. Сегодня на территории ОЭЗ находится свыше 40 компаний-
0
? резидентов и запускается строительство индустриального парка «Евразия-
s Алабуга»;
| следующий по масштабу проект — это строительство аэропортового комплекса
1 «Центральный» в с. Сабуровка Саратовской области. Инвестором здесь значится | «УК «Аэропорты регионов» (ГК «Ренова»). Сумма инвестиций — свыше 23 млрд i руб. Особо следует отметить, что этот холдинг является крупнейшим инвесто-
§ ром проектов ГЧП. В его активе строительство и эксплуатация аэропортовых
ф
| комплексов в Самарской и Ростовской областях;
| далее по масштабу строительства следует проект по разработке и сооружению
Ч энергоблока с реакторной установкой «СВБР-100» — это первый коммерческий | реактор средней мощности четвертого поколения с использованием теплоноси-| теля на тяжелых металлах. Первый проект в атомной энергетике на принципах & ГЧП реализует ОАО «АКМЭ-инжиниринг» — современное государственно-частное предприятие, созданное в равных долях госкорпорацией «Росатом» g и крупнейшей частной энергетической компанией России «Иркутскэнерго» § (En+Group). Проект стоимостью 20 млрд руб. реализуется в рамках федеральной | целевой программы «Ядерные энерготехнологии нового поколения на период J 2010-2015 гг. и перспективу до 2020 г.»;
пятым по масштабу проектом является строительство автомобильного моста через Каму в районе г. Камбарки Удмуртской Республики. Концессионное соглашение было заключено между Правительством Удмуртии и консорциумом инвесторов — «ООО «Региональная инвестиционная компания», ООО «Мосто-строй-12» и ООО «Тюмень-стальмост». Частный оператор будет эксплуатировать 118 мост в течение ближайших 49 лет. Планируется, что будут возведены 15 км
мостовых переходов и подъездных дорог, включая мост через Каму протяженностью 1081 м.11
В целом, анализируя имеющуюся в открытом доступе, в частности на ресурсе Федерального портала «Инфраструктура и государственно-частное партнерство в России», информацию о реализуемых в ПФО проектах на основе ГЧП, отметим следующее:
при осуществлении проекта используются такие формы государственно-частного партнерства, как концессионное соглашение, создание совместных предприятий с участием частного и государственного секторов, заключение инвестиционных договоров с распределением финансирования, рисков, имущественных прав на объекты;
проекты государственно-частного партнерства носят долгосрочный интерес, с точки зрения повышения экономического роста, уровня и качества жизни, развития территорий, а также в определенной доле внешнеэкономического потенциала ПФО;
плодотворно реализуются такие проекты, которые финансируются из средств федерального бюджета через Инвестиционный фонд России, привлекают заемные средства из Внешэкономбанка, получают финансовую поддержку от ОАО «Российская венчурная компания» и Государственной Корпорации «Роснанотех»13;
участие в проектах инфраструктурных компаний, которые входят в крупные компании как федерального, так и международного уровня, делает возможным реализацию проектов ГЧП в тех отраслях, в которых они работают: энергетика, ЖКХ, ВКХ, транспорт (автомобильные и железные дороги) аэропорты и морские порты, нефтегазовый сектор, оборонно-промышленный комплекс, социальная инфраструктура.
В числе этих компаний следует назвать: ГК «Росводоканал», ОАО «РКС», ОАО «Скоростные магистрали», ГК «Ренова», ОАО «Стройтрансгаз» и др.
Краткий анализ осуществления ГЧП с участием холдинговых компаний позволяет сделать следующие выводы о факторах, которые сдерживают развитие системы ГЧП.
Во-первых, несмотря на предпринимаемые усилия и инициативы региональных властей по развитию системы ГЧП следует отметить, что этот процесс во многом сдерживается существующей федеральной законодательной базой. Нет ясного механизма правового регулирования отношений с участием холдингов. Существующее законодательство в области предпринимательских объединений, чтобы отвечать современным экономическим потребностям, нуждается в совершенствовании и модернизации.
Во-вторых, сформированная законодательная база ГЧП носит локально регламентированный характер для той или иной сферы деятельности без учета целостности системы. Фактически федеральная система ГЧП представляет собой «лоскутное одеяло» региональных законотворческих практик.
В-третьих, инициативы бизнеса во многом зависят от существующей в регионе социально-экономической и политической ситуации. Более уверенно себя чувствуют крупные холдинговые компании общероссийского или международного уровня14, а инициативы более мелких экономических субъектов остаются без
внимания власти15
В-четвертых, юридическое оформление партнерских отношений представляет собой сложную бюрократическую процедуру, требующую привлечения опытных юристов, имеющих соответствующий опыт работы с органами власти.
Все эти обстоятельства негативно сказываются на формировании управленческой стратегии холдинговых компаний при принятии решений об инвестировании крупных инфраструктурных проектов, инициируемых государством.
1 См.: Сулакшин С.С., Буянова Е.Э., Кулаков В.В., Михайлов Н.И., Сазонова Е.С. Правовая модель холдинга для России. М., 2012.
2 Государственно-частное партнерство. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpart-nerdev/index (дата обращения: 25.02.2015).
3 См.: Герасимова В.В., Майбородин В.А. Управление развитием частно-государственного партнерства на современном этапе. Саратов, 2009.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30, ч. II, ст. 3126; 2015. № 1, ч. I, ст. 11.
5 См.: Брянцев ИИ. Предпосылки создания холдинговых структур: анализ теоретико-методологических подходов // Вестник ПАГС. 2015. № 1 (46). С. 115-121.
6 См.: Клейнер Г.Б. Какая экономика нужна России и для чего? (опыт системного исследования) // Вопросы экономики. 2013. № 10.
7 «Северсталь» в Саратовской области признана «Инвестором года». URL: http://balakovo.severstal. com/rus/press_center/news/document868.phtml (дата обращения: 25.02.2015).
8 Закон Саратовской области от 28 июня 2007 г. № 116-ЗСО «О режиме наибольшего благоприятствования для инвесторов в Саратовской области» (в ред. от 30 мая 2014 г.) // Саратовская областная газета. 2007. 10 июля; Собр. законодательства Саратовской области. 2014. № 23.
9 Закон Саратовской области от 2 октября 2006 г. № 92-ЗСО «О залоговом фонде Саратовской области» // Саратовская областная газета. 2006. 6 окт.
10 Закон Саратовской области от 28 апреля 2010 г. № 62-ЗСО «Об участии Саратовской области в государственно-частном партнерстве» (в ред. от 24 сентября 2013 г.) // Собр. законодательства Саратовской области. 2010. № 12; 2013. № 38.
11 См.: Частные инвестиции на благо Поволжья // Вестник Поволжья. URL: http://www.vestnikpfo.ru/ articles/infrastructure/2014/#!/9685 (дата обращения: 25.02.2015).
12 См.: Федеральный портал «Инфраструктура и государственно-частное партнерство в России». URL: http://www.pppi.ru/regions/93 (дата обращения: 02.03.2015).
13 См.: «Инвестиционный климат в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа: проблемы и пути решения». URL: http://www.pfo.ru/?id=54885 (дата обращения: 02.03.2015).
14 См.: Губернатор Радаев рассказал Дмитрию Медведеву о новом аэропорте в Сабуровке. URL: http:// www.stroysar.ru/gubernator-radaev-rasskazal-dmitriju-medvedevu-o-novom-aeroporte-v-saburovke/ (дата обращения: 25.02.2015).
15 См.: Будет ли эффективно реализовано ГЧП в Саратовской области? URL: http://www.region64.ru/ yurcom/doping/2013/01/11811 (дата обращения: 25.02.2015).
