CC BY
299
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
48 (141) - 2011
УДК 332.1
характерные особенности
региональной политики
в развитых странах
Р. А. МУсАЕВ,
доктор экономических наук, профессор МГУ имени М. В. Ломоносова, заместитель заведующего кафедрой макроэкономического регулирования и планирования E-mail: rasmous@mail. ru с. с. РЕШИЕВ,
кандидат экономических наук, доцент Чеченского государственного университета, начальник отдела экономического и бюджетного планирования департамента отраслевой политики
Администрации Главы и Правительства Чеченской Республики E-mail: budgetdepchech@mail. ru
В статье исследуются факторы, обусловливающие важность региональной экономической политики в развитых странах мира. Определены составляющие региональной политики в развитых странах. Анализируются основные особенности региональной политики в развитых странах. Выявлены основные этапы развития региональной политики в европейских странах. Дается авторский вариант классификации инструментов региональной политики.
Ключевые слова: региональная экономическая политика, диагностика экономических регионов, классификация инструментов, проблемные регионы, выбор регионов, территориальное развитие.
Региональная экономическая политика подразумевает дифференцированную диагностику экономических регионов страны с целью выработки направлений их развития. Помимо чисто экономических задач можно отметить такие факторы, как
социальные, политические, а также охрану окружающей среды. Экономические мотивы обычно рассматриваются как наиболее важные, однако их значение неодинаково в зависимости от страны.
Так, важным экономическим фактором формирования эффективной региональной политики выступают отношения, которые могут существовать между региональным неравенством и ростом инфляции. Британские ученые, такие как Недлеман (Needleman, 1965), Крон (McCrone, 1966), Томас и Стори (Thomas и Storey, 1971), Браун (Brown,
1972), Садлер, Арчер, Оуэн (Sadler, Archer, Owen,
1973) были первыми, которые привлекли внимание к данной проблеме [13, с. 47].
Другой фактор, обусловливающий важность региональной экономической политики, — это общая озабоченность состоянием окружающей среды. В конце 1960-х гг. региональная экономическая поли-
тика во многих европейских странах была увязана с решением целого ряда экономических проблем.
Еще один фактор — социальная составляющая региональной экономической политики, первоначальная цель которой в большей степени мотивировалась в европейских странах именно социальной направленностью. Только в конце 1950-х и в начале 1960-х гг. экономические проблемы стали доминирующими. В настоящее время социальные факторы занимают важное место и проявляются в следующем:
• стремлении к полной занятости;
• распределении регионального дохода;
• проблеме благосостояния.
Наконец, необходимо отметить такой фактор, как политические проблемы. Шнейдер (Schneider, 1968), Тейлор и Врен (Taylor, Wren, 1997) — авторы, которые подчеркивают политическое значение региональной экономической политики на национальном уровне. Согласно Шнейдеру, неоправданно большие различия в среднем реальном доходе на душу населения по регионам имеют важные политические последствия. Результаты национальных выборов во многих европейских странах в 1960-е гг. и позже доказали, что население в менее развитых регионах скорее склонно к протестному голосованию, чем люди в более благополучных регионах.
Региональная экономическая политика, или региональное планирование включает все формы общественного вмешательства, направленные на улучшение географического распределения экономической деятельности [17, p. 57].
Общая цель любой национальной региональной политики — достижение более эффективного и равноправного межрегионального распределения экономического развития (активности) и благосостояния [16].
Региональная экономическая политика имеет четыре составляющих: цели, стратегии, инструменты и оценку. Конечно, в реальной действительности цели региональной политики в значительной степени заданы наиболее важными проблемами. Так, в слаборазвитых регионах главная цель состоит в том, чтобы создать индустриальную структуру или сферу услуг в преобладающей сельскохозяйственной среде. В депрессивных регионах, где главная проблема заключается в отсталой структуре отраслей промышленности, цель такой политики может быть определена как адаптация или конверсия экономи-
ки региона, чтобы снизить уровень безработицы и увеличить доходы на душу населения.
В 1960-е гг. минувшего столетия проблемы слаборазвитых или депрессивных регионов во многих странах рассматривались в контексте проводимой правительственной политики, нацеленной на достижение максимальных темпов роста национального продукта в сочетании с ценовой стабильностью и равновесием платежного баланса.
Явная несбалансированность в социально-экономическом развитии между массой развитых регионов и менее развитыми регионами заставила некоторые страны предпринять меры, дополняющие материальные стимулы развития. Речь идет, в частности, об ограничительных мерах. Так, целая система средств контроля направлена на ограничение инвестиций в регионы, которые уже достаточно развиты или даже «чрезмерно» развиты. Ее реализация знаменует дальнейшее соединение целей общенационального планирования и региональной экономической политики [12, 14, 15].
Меры ограничения применялись в четырех странах ЕС и были в числе главных инструментов региональной политики в Великобритании и Франции. Великобритания вообще стала первой страной, которая еще с 1948 г. применяла меры ограничения регионального развития. В 1970-е гг. парламентами Италии и Нидерландов были приняты законы, ограничивающие рост в некоторых областях, но и эти законы полностью не были реализованы. Примерно в те же годы потребность в специальных мерах была объектом общественного обсуждения в Германии и Дании.
Проблема, в частности, видится в том, что столичные регионы сосредоточили непропорционально высокую долю не только правительственных, но и в целом государственных учреждений. Для этих регионов административная функция начинает играть роль, подобную функционированию частного сектора. Централизация государственных учреждений — главная причина скопления административных функций в отдельных областях, и их децентрализация способна помочь создать более равномерные экономические условия развития в других регионах.
Большинство инструментов макрополитики изначально не задумывалось специально как региональные инструменты, однако они могут иметь важное значение именно в региональном развитии. Среди них: правительственные схемы предпочтения
при передаче контракта на тендерах помогающим конкретному региону фирмам, дифференцированная по регионам схема налоговых льгот, направленная кредитная политика, региональные трансферты. Армстронг и Тейлор (Armstrong, Taylor, 1993) также упоминают региональный внешнеторговый тариф и другие специальные меры [10].
Главный инструмент макрополитики, который также не был задуман как региональный, но имеет все же региональную направленность, — это фискальная политика, включающая расходы на социальные нужды. Инструменты фискальной политики включают две формы: автоматические стабилизаторы и контролируемые действия. Лучшие примеры в налогообложении — прогрессивные ставки подоходного налога и пособия по безработице. Доход от подоходного налога может быть изменен посредством регулирования налоговых ставок или базы налогообложения дохода работников.
Еще один элемент макрополитики, применяемый в региональной политике, — политика в области труда и занятости. Имеются два различных подхода к сокращению безработицы в слаборазвитых регионах. Первый подход предполагает сосредоточение усилий на увеличении гибкости рынков труда. Второй — направлен на увеличение производственного потенциала менее развитых регионов.
В некоторых странах развита система льготного кредита, которая имеет одно важное преимущество: проекты с финансовой точки зрения оценены учреждением государственного кредита, которое дает общественному агентству большую степень гарантии эффективного использования денежных средств государства. Другое преимущество состоит в том, что эта система помогает мобилизовать значительные средства в начальной стадии осуществления проектов.
Существует специальная транспортная финансовая субсидия — инструмент типично регионального применения, предназначенный для компенсации транспортных затрат по достижению отдаленных мест. Транспортная финансовая субсидия наиболее характерна для Финляндии и Швеции.
Помимо макрооценки существует также микрооценка региональной политики.
Экономический кризис середины 1970-х гг. усилил проблему некоторых недостаточно развитых регионов стран ЕЭС. В период экономического кризиса национальные правительства обладают
меньшими возможностями в области региональной политики и ограничивают свои приоритеты проблемами занятости, инфляции и платежного баланса. Второй негативный момент касался сбоев в самом функционировании системы Общего рынка. Поэтому начиная с 1986 г. с принятием Единого Европейского акта, позже с заключением Маастрихтского, Амстердамского и Лиссабонского договоров, проблему стали решать следующим способом: «экономическое и социальное единство» стало главной целью региональной политики ЕЭС/ЕС.
В целом, региональная политика ЕЭС/ЕС нацелена на улучшение экономических возможностей регионов и поэтому представляет собой экономическую политику, не ограничивающуюся лишь перераспределением доходов между регионами.
Ф. Дойл (F. Doyle, 1989) рассматривает устранение межрегиональных различий как одну из главных целей европейской интеграции [11, р. 70]. Рассматривая региональную политику развитых государств, необходимо иметь в виду, что она по-разному сочетается с элементами отраслевой (структурной) политики. В целом ряде стран, например в Финляндии, Швеции, Бельгии, Люксембурге, Великобритании, такой традиционный метод регулирования территориального развития, как создание инфраструктуры (транспорта, связи, образования и здравоохранения), официально региональной политикой не считается и относится скорее к общенациональной политике. На взгляд авторов, для более полного сравнения опыта разных стран необходимо по возможности учитывать сопоставимый набор мероприятий.
Цели, задачи и масштабы региональной политики отличаются как по странам, так и в зависимости от исторических периодов в одних и тех же странах, причем это зависит от ряда факторов [6, с. 42]:
• уровня социально-экономического развития общества (необходимым условием успешного регулирования территориального развития является наличие значительных финансовых ресурсов — чем благополучнее страна, тем больше средств она может выделить на проведение региональной политики);
• стадий циклов развития экономики (так, в годы благоприятной экономической конъюнктуры средства направляются главным образом на поддержку отсталых районов, в годы кризисов — на структурную перестройку в целях повышения конкурентоспособности эконо-
мики, при этом помощь отсталым районам сокращается в пользу старопромышленных и передовых территорий);
• взглядов правящих политических партий и господствующей экономической школы;
• в некоторых странах — от остроты этнических вопросов (когда на региональную политику возлагается решение национальных проблем). Необходимо напомнить, что отдельные мероприятия по государственному регулированию экономического развития территорий проводились в крупных странах еще в XIX — начале ХХ вв. Однако эти мероприятия носили эпизодический характер и преследовали ограниченный круг целей, основной из которых являлось укрепление оборонного потенциала государства в период назревания крупных войн. Эта цель достигалась в основном за счет правительственной поддержки строительства транспортной инфраструктуры (сети железных дорог, судоходных каналов) и заводов (главным образом военного машиностроения).
Наибольший размах государственное стимулирование промышленности получило в Японии. Для преодоления разрыва с мировыми индустриальными лидерами в 1863—1880 гг. на полученные от сбора налогов средства правительство строило новые фабрики и заводы, которые впоследствии за небольшую компенсацию передавались в частные руки. На базе этих предприятий в конце XIX в. при активном содействии государства развились крупные промышленные концерны («Мицуи», «Мицубиси» и др.). В основном, все подобные предприятия были сосредоточены в районе новой столицы Японии — Токио.
Усиление экономического потенциала отдельных территорий в ряде случаев было связано с достижением каких-либо внутриполитических целей. Так, например, после объединения Германии в 1871 г. под гегемонией Пруссии власти всячески стремились возвысить свою столицу — Берлин. Он должен был стать противовесом крупным городам Запада и Юга страны (Гамбургу, Франкфурту-на-Майне, Мюнхену). Не занимая особо выгодного экономико-географического положения, Берлин, тем не менее, стал одним из важнейших железнодорожных узлов Европы. Строительство каналов превратило город и в крупный порт. Стимулировалось также развитие промышленности в столице.
В США и России поддерживалась колонизация малоосвоенных территорий. В США, например,
колонисты получали землю к западу от Миссисипи бесплатно: им было роздано свыше 90 млн га земли, на которых было устроено свыше 1 млн новых ферм. Это стимулировало и приток европейских переселенцев в страну — за 1871—1910 гг. в США въехали 20,5 млн чел., что, в свою очередь, способствовало промышленному подъему не только на Западе страны, но и на Северо-Востоке [3].
В России столыпинская аграрная реформа 1906—1911 гг. также включала в себя поддерживаемое правительством переселение сельских жителей из густонаселенных центральных районов Российской империи в малонаселенные окраины — Сибирь и Дальний Восток. При этом преследовались такие цели, как ликвидация крестьянского малоземелья, интенсификация сельского хозяйства на основе частной собственности, увеличение товарности крестьянского хозяйства [2].
Однако целенаправленное воздействие на территориальное развитие в США все же началось лишь в период между двумя мировыми войнами, что в значительной степени было связано с необходимостью проведения специальных мероприятий в регионах, в наибольшей степени пострадавших в результате мирового экономического кризиса
1929—1932 гг. [5].
К числу наиболее известных проектов 1920—
1930-х гг. относятся программа развития региона долины реки Теннесси в США, образование единого органа для упорядочения индустриального развития всей Рурской области в Германии, создание польдеров на месте осушаемого залива Зейдерзе в Нидерландах. Первый специальный закон (Special Areas Development Act), регулирующий развитие территорий, был принят в 1934 г. в Великобритании. Будучи родиной первой промышленной революции, Великобритания раньше других столкнулась с проблемой структурно кризисных территорий. Уже в 1920-е гг. городам и ареалам с высоким уровнем безработицы выделялись единовременные дотации.
В послевоенный период подлинный размах получило регулирование территориального развития. Причем вполне правомерно говорить о том, что первоначальные мероприятия государственного регулирования территориального развития стали ответом на острые социально-политические проблемы. Лишь через какой-то период времени в различных странах стали пересматривать стратегии региональной политики в целях достижения ее большей экономической эффективности.
В 1960—1970-е гг. начинается следующий этап развития региональной политики, отмеченный, во-первых, сменой приоритетов государственного регулирования территориального развития в ключевых европейских странах: противоречивость результатов государственного регулирования территориального развития в 1950—1960-е гг. породила развитие теоретических исследований и корректировку действий государства.
Во-вторых, в 1960—1970-е гг. произошло увеличение числа стран, где стало проводиться значимое по своим масштабам государственное регулирование территориального развития.
В США, Канаде, Японии, развивающихся странах в 1950-е гг. интенсивное государственное регулирование территориального развития не проводилось. Появление интереса к нему в 1960—1970-е гг., как и в западноевропейских странах в 1940—1950-е гг., также было порождено обострением социально-политических и экономических проблем.
В 1980—1990-е гг. во многих странах происходили изменения в масштабах и инструментарии региональной политики, причем общей тенденцией является поиск ее оптимальной роли. В тех странах, где регулирование до 1980-х гг. было чрезмерным, оно подверглось сокращению; напротив, там, где изначально регулирования практически не было, оно появилось. Одним из наиболее важных событий в мировом опыте государственного регулирования экономического развития регионов стал переход бывших социалистических стран Европы к соответствующей рыночным отношениям региональной политике.
Необходимо отметить, что в 1980—1990-е гг. одновременно шел и поиск оптимальной степени децентрализации в принятии экономических решений. Особенностью государственного регулирования экономического развития регионов во многих развитых странах мира стало согласование региональной экономической политики с другими направлениями государственного вмешательства в экономику.
Прежнее регулирование регионального развития, имевшее своего рода автономный характер по отношению к общей экономической политике, порождало множество противоречий. В частности, преобладание социальных целей и компенсация регионального неравенства путем создания равноценных условий жизни населения в любой точке страны мешали эффективной пространственной организации
экономики, приводили к выделению огромного числа якобы «проблемных» районов. Другим мотивом согласования различных направлений экономической политики стала низкая результативность региональной политики, средства на проведение которой во всех странах ограничены [7].
В настоящее время государственное регулирование экономического развития регионов в разных странах имеет много общего; например, в странах — членах ЕС это в немалой степени связано с унифицирующим влиянием общеевропейской региональной политики, некоторые небольшие страны все чаще полностью подстраивают свою региональную политику под стандарты ЕС. При этом остается и национальная специфика, обусловленная различиями в уровнях экономического развития стран, наличием особых проблем регионального развития, а также некоторой инерционностью региональной политики.
В Швейцарии с 1978 г. главной целью региональной политики становятся создание и сохранение рабочих мест, следовательно, осуществляется содействие относительно отсталым регионам (горным аграрно-индустриальным, а также старопромышленным), в том числе за счет снижения налогового бремени.
Правда, уже в 1980 г., в условиях развития государственной политики содействия нововведениям (внедрению новых технологий и изобретений для повышения конкурентоспособности на мировых рынках) при достигнутом высоком уровне развития инфраструктуры по всей территории страны, для центрального правительства основной задачей становится создание крупных объектов в любом районе Швейцарии.
В США федеральное регулирование экономического развития регионов обретает «второе дыхание» с принятием закона о развитии территорий в 1961 г. Правительство расширило свою финансовую и техническую помощь отстающим районам, притом, что в 1960-е гг. происходило перенесение многих решений в области регулирования территориального развития с уровня штатов и местных органов власти на федеральный уровень [8].
Резкое сокращение финансирования мероприятий региональной политики произошло при президентстве Р. Рейгана. Из всех региональных программ сохранились лишь программы для Аппалачей и долины реки Теннесси. В то же время в 1980 гг. получили развитие и новые методы регулирования территори-
ального развития. Так, например, для улучшения ситуации с отрицательным платежным балансом были активизированы мероприятия по стимулированию экспортной деятельности штатов.
В Канаде низкую результативность бюджетного федерализма показал кризис конца 1950-х гг. Власти пришли к выводу, что экономически эффективнее создать условия для роста в отсталых районах, чем постоянно их поддерживать. Угроза целостности страны (власти других провинций были недовольны общеэкономической политикой, ведущей к развитию провинции Онтарио) вынудила активизировать регулирование территориального развития.
Одной из важнейших составляющих процесса разработки и реализации региональной политики является обоснованный выбор регионов, в которых будет стимулироваться или, наоборот, ограничиваться экономический рост. Процесс выбора регионов — объектов региональной политики состоит из нескольких этапов:
1) выбора сетки регионов, которые могут стать объектами региональной политики (такими регионами могут быть единицы одного из уровней административно-территориального деления или специально выделенные районы);
2) выбора показателей социально-экономического развития регионов, на основе анализа которых принимается решение об отнесении тех или иных территорий к объектам региональной политики;
3) типологии регионов, которая необходима для правильного выбора инструментов региональной политики;
4) выделения полюсов роста (в тех случаях, когда региональная политика основывается на концепции полюсов роста);
5) определения числа поддерживаемых регионов, точнее, оптимальной доли населения, проживающего в районах финансового стимулирования.
Перераспределение средств между регионами всегда вызывает недовольство: получающие финансовую поддержку территории считают ее размеры недостаточными, лишенные поддержки обычно полагают масштабы перераспределения чрезмерными. Поэтому процесс выбора районов финансового стимулирования стремятся сделать максимально объективным, что достигается в первую очередь за счет использования различных социально-экономических показателей. И хотя некоторые специалисты полагают, что по-настоящему открытый механизм выбора районов существует лишь в Великобрита-
нии, Дании, Португалии и частично в Германии, та или иная степень формализации этого процесса существует практически во всех странах [9].
Основным показателем, используемым для определения проблемных регионов, является уровень безработицы (см. таблицу). Помимо перечисленных в таблице стран, существенное внимание этому фактору уделяется в Нидерландах, Бельгии, Дании, Франции, а также в Венгрии. Если сравнить друг с другом страны ЕС, то окажется, что на показателе безработицы делается акцент в более развитых странах, на показателе ВВП на душу населения — в менее развитых (что объясняется, отчасти, недостаточной достоверностью данных по безработице, связанной с неполной занятостью и высоким уровнем миграции). В США с 1961 г. при выделении проблемных регионов учитывался не только общий уровень безработицы, но и доля долговременной безработицы.
Наряду с уровнем безработицы во многих странах Европы (в соответствии со стандартами ЕС) в качестве показателя используется ВВП на душу населения. В целом ряде стран показатели ВВП заменяются или дополняются показателями доходов населения (в Германии с 1969 г. это заработная плата, в Чехии — наличный доход на душу населения).
Несмотря на простоту и прозрачность, определение регионов — объектов региональной политики на основе статистических показателей имеет свои недостатки: объективность формализованных подходов относительна, а сами показатели не всегда достоверны и зачастую не отражают реальных проблем.
Субъективным в формализованных методиках отбора регионов является, во-первых, выбор используемых социально-экономических показателей (в зависимости от того, каким показателям отдается предпочтение, выигрывают те или иные территории). Во-вторых, расчет комплексных (интегральных) показателей — ни использование способа трансформации единичных индикаторов для их сравнимости друг с другом, ни придание весов единичным индикаторам обычно никак не мотивируются. В Германии при составлении сетки районов финансового стимулирования интегральный показатель рассчитывается примерно по 20 вариантам (с включением или исключением частных индикаторов, их стандартизацией или нормированием, приданием им разных весов). И решение
Показатели, используемые для выделения регионов — объектов региональной политики
Страна Уровень безработицы Прогноз рынка труда Демографические показатели Низкая плотность населения ВВП на душу населения Структурные показатели Доходы населения Инфраструктурные показатели Прочие показатели
Европейский Союз + +
Великобритания с 1984 г. + + +
Ирландия с 1952 г. + + + +
Германия в 1960-е гг.
Германия с 1969 г. * + + + +
Франция в 1950-е гг +
Франция с 1964 г + + +
США с 1961 г. + + + + +
США с 1965 г. ** + + + + + +
Чехия с 1993 г. + + + + + + + + +
Источник: Кузнецова О. В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М.: Эдиториал УРСС, 2002.
* Показатели для «Совместной задачи совершенствования территориальной хозяйственной структуры» — основного инструмента региональной политики в Германии.
** Показатели для программ развития многоштатных регионов.
вопроса о том, какой вариант расчетов использовать, во многом носит политический характер.
Названные выше существенные недостатки формализованных методов выделения проблемных регионов означают необходимость использования не только количественных, но и качественных подходов.
В настоящее время выделяют две основные категории проблемных регионов — отсталые (слаборазвитые относительно других регионов) и депрессивные [1, 4].
Депрессивные районы некогда процветали и укрепляли экономику своих стран, входили в число лидирующих по уровню своего развития территорий, но потом стали кризисными. Как правило, депрессивные регионы характеризуются достаточно высоким уровнем накопленного производственно-технического потенциала, значительной долей промышленного производства в структуре экономики, квалифицированной рабочей силой. Слаборазвитые районы никогда не влияли на экономику страны. Они отличаются сырьевой специализацией, слабым развитием инфраструктуры, низким образовательным и профессиональным уровнем рабочей силы, социально-экономической, политической и культурной отсталостью. Часто такие районы расположены на периферии национальной территории.
С точки зрения стимулирования экономического развития регионов разделение их на просто отсталые и депрессивные имеет принципиальное
значение, поскольку по сравнению с аграрными и аграрно-индустриальными районами депрессивные представляют собой более благодатный объект региональной политики (ведь в них возможно использование агломерационного эффекта от де-факто существующей инфраструктуры и основных фондов). Как правило, необходимо не создавать производственные мощности, а лишь модернизировать их, не готовить новые кадры, а переподготавливать имеющиеся. В отсталых районах нет необходимых центров развития, которые способны благодаря небольшим краткосрочным вливаниям генерировать новое развитие. Еще одним отличием современных депрессивных регионов от слаборазвитых являются относительно небольшие размеры. Если прежде можно было говорить о таких крупных депрессивных районах, как Рурская область, Валлония или Шотландия, то теперь почти во всех из них есть ареалы подъема и депрессии. Слаборазвитые ареалы гораздо обширнее депрессивных [1].
Одной из основных задач, решаемых при разработке региональной политики, является определение оптимального числа поддерживаемых территорий, точнее, оптимальной доли населения, проживающего в районах финансового стимулирования. Определяя эту долю, учитывают прежде всего тот объем средств, который государство может выделить на реализацию региональной политики. В странах—членах ЕС максимальная доля населения, проживающего в районах финансового стимулиро-
вания, ограничивается Европейской комиссией, так как по Договору о создании Европейского Союза помощь со стороны государства не может подрывать принцип свободной конкуренции или идти во вред производству определенных товаров, т. е. запрещается искусственное повышение конкурентоспособности товаров с использованием государственных средств [9].
Существуют различные классификации инструментов региональной политики. В отечественной литературе часто приводится классификация X. Армстронга и Д. Тейлора [10], в соответствии с которой в региональной политике выделяется макро- и микрополитика, а последняя, в свою очередь, делится на политику воздействия на труд и капитал. На взгляд авторов, эта классификация не очень удобна: во-первых, не всегда позволяет однозначно отнести различные меры к тому или иному их типу (например, налоговые преференции, льготные кредиты считаются и частью политики воздействия на капитал, и инструментом макрополитики, помощь мигрантам — политикой воздействия на труд и капитал.
Во-вторых, не всегда корректно разделение инструментов на группы. Так, например, единую группу образуют все административные меры, которые могут носить как ограничительный, так и стимулирующий характер. Как равнозначные рассматриваются налоговые льготы и субсидии, хотя с точки зрения государства последние означают необходимость выделения бюджетных средств на региональную политику, а налоговые льготы дополнительных расходов не требуют, с точки зрения предпринимателя субсидии означают получение от государства средств на создание предприятия, а налоги — сокращение текущих расходов после строительства предприятия.
В-третьих, при составлении классификации нарушен принцип единства основания деления: например, группами мер одного иерархического уровня являются «налоги и субсидии» и «улучшение эффективности управления фирмами», хотя последнее является скорее задачей региональной политики, реализуемой за счет тех же субсидий. Другие приводимые в специальной литературе классификации мер государственного регулирования экономического развития регионов не охватывают всего разнообразия существующих механизмов.
По мнению авторов, наиболее удобной в условиях современной России является классификация
инструментов региональной политики, представленная на рисунке.
Все меры региональной политики следует, по нашему мнению, разделить на ограничительные и поощрительные. Первые направлены в основном, на ограничение роста крупнейших городских агломераций. В мягком виде ограничительные меры представляют собой различные запреты на строительство, в жестком виде — взимание с предпринимателей дополнительных платежей (штрафов, налогов) при строительстве.
Все поощрительные меры, направленные на стимулирование экономического роста в отстающих по уровню своего экономического развития регионах, можно разделить на 4 неравнозначные группы:
1) финансирование выезда населения из проблемных районов, что способствует решению проблем безработицы, сокращению расходов региональных или местных бюджетов на социальные цели;
2) размещение государственных предприятий и учреждений;
3) улучшение свойств территории мерами региональной политики, направленными на повышение инвестиционной привлекательности территорий, но не подразумевающими поддержку конкретных предприятий;
4) оказание помощи отдельным предприятиям. Сочетание частных мер региональной политики дает возможность применения комплексных ее инструментов, таких, как:
• программы развития регионов (как правило, сочетание мер по улучшению свойств территории и размещению государственных предприятий);
• свободные (особые, специальные) экономические зоны (сочетание поощрительных административных мер, мер по улучшению свойств территории и оказание помощи конкретным предприятиям);
• поддержка Севера (в основном за счет финансирования выезда населения из проблемных районов, дополняемого улучшением свойств территории и/или поддержкой отдельных предприятий);
• поддержка приграничных районов (прежде всего за счет развития инфраструктуры и поощрительных административных мер — льготных визового и таможенного режимов).
Инструменты региональной политики
........
Инструменты огр аничения концентрации экономической активности в наиболее развитых регионах
Инструменты стимулирования развития регионов
Административные меры:
- ограничение на строительство;
- наложение специального транспортного налога;
- лицензионный контроль
Финансовые меры:
- инвестирование в развивающие регионы;
- предоставление грантов для рабочих, которые следуют за их компаниями за пределы регионов
Формирование инфраструктуры:
- транспорт;
- коммуникации;
- энергоснабжение;
- водоснабжение;
- локация;
- защита окружающей среды;
- образование;
- здравоохранение;
- особенности города;
- спорт и туристские услуги;
- социальные услуги;
- культурные услуги
«Мягкие» меры по стимулированию развития:
- образование и обучение;
- консультативные услу ги;
- управленческий конса тинг;
- поддержка исследовательского и технологи ческого развития;
- передача технологий;
- заключение субподряд ного договора;
- информация
Региональное распределение государственных инвестиций и правительственных заказов
Бюджетные расходы:
- все виды трансфертов;
- все виды субсидий;
- все виды субвенций;
- кредиты
Инвестиционные площадки и инновационные предприятия:
- участие государства в эффективных инвестиционных проектах;
- поддержка государством наукоемких производств и развития высоких технологий
_ж_
Программы развития регионов
Л
УС
.................................^
■и"" ■„■.....................
И_!_
Агентства
регионального
развития
Свободные (особые) экономические зоны и технополисы
Стимулирование
приграничного
сотрудничества
ТТ
Финансовые стимулы:
- все виды грантов;
- процентные скидки;
- льготные кредиты;
- налоговые льготы;
- помощь в привлечении новых проектов;
- стимулирование расширения существующих фирм;
- субсидирование транспортных расходов;
- содействие малому и среднему бизнесу;
- региональные премии занятости или пособия по безработице
Инструменты макрополитики:
- регионально дифференцированная схема налогового субсидирования;
- регионально дифференцированная кредитная политика;
- региональные трансферты
Содействие активизации международных экономических связей регионов
Источник: разработано авторами.
Классификация инструментов региональной политики
Список литературы
1. Артоболевский С. С. Государственное регулирование развития депрессивных районов в развитых странах (на примере Западной Европы)// Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Сборник научных трудов. Новосибирск, ЭКОР, 1996, выпуск 3.
2. Большой энциклопедический словарь. 2-е изд, перераб. и доп. М.: Большая Российская энциклопедия; СПб.: Норинт, 1997.
3. ВитверИ. А. Историко-географическое введение в экономическую и социальную географию зарубежного мира // Витвер И. А. Избранные сочинения. М.: Изд-во Московского ун-та, 1998.
4. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
5. Корсунский Б. П., Леонов С. Н. Депрессивный район в переходной экономике. Владивосток: Дальнаука, 1999.
6. Кузнецова О. В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М.: Эдиториал УРСС, 2002.
7. Леонов С. Н. Региональная экономическая политика в переходной экономике. Владивосток: Дальнаука, 1993.
8. Управление региональными программами в США и Канаде. М.: Наука, 1983.
9. Юилл Д. Основные характеристики региональной политики: опыт европейских стран// Регион: экономика и социология. 1999, специальный выпуск.
10. Armstrong H., Taylor J. Regional Economics and Policy. New York: Harvester Wheatsheaf, 1993.
11. Doyle F.(1989), Regional policy and European integration, op. cit.
12. Hansen N.(ed) (1978), Public Policy and Regional Economic Development, op. cit.
13. Needleman L., op. cit.
14. OCDE (1997), Les mesures restrictives de politique regionale, Paris.
15. Publications on discouragement measures are: Jarrett R.J. Disincentives, the other side of regional development policy // Journal of Common Market Studies, June 1975.
16. Temple M.(1994), Regional Economics, MacMillan Press, Basingstoke.
17. Vanhove N. Regional policy: A European approach. Aldershote etc.: Ashgate, 1999.
ИЗДАТЕЛЬСКИЕ УСЛУГИ
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
занимается выпуском специализированных финансово-экономических и бухгалтерских журналов, а также
монографий, деловой и учебной литературы Минимальный тираж - 500 экз.
По вопросам, связанным с изданием книг, обращайтесь в отдел монографий
(495) 721-85-75 [email protected]
