CC BY
52
Е. В. Дженакова
Уральский государственный юридический университет (Екатеринбург)
ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ПРАВООТНОШЕНИЯ ПО РАСПРОСТРАНЕНИЮ ИНФОРМАЦИИ
Кардинальные изменения структуры и содержания общественных отношений, вызванные использованием информационно-телекоммуникационных технологий во всех сферах жизнедеятельности, потребовали изменения российского законодательства. Система норм, регулирующих информационные отношения, обновилась, увеличилась в объеме. Однако внесенные изменения не сделали правовое регулирование общественных отношений в информационной сфере эффективным.
На основе анализа норм, регламентирующих правоотношения по распространению информации, выявлена их дефектность. Приводятся примеры дефектов: противоречий, пробелов, логического несовершенства, нерационального расположения норм, несогласованности с ранее установленными правовыми положениями, дублирования, декларативности. Отмечается, что дефектность норм влечет проблемы в их применении судебными органами. Подчеркивается недостаточная разработанность научной доктриной базовых положений правового регулирования информационных правоотношений. Обосновывается предложение о создании специального нормативного правового акта, регулирующего правоотношения по распространению информации.
Ключевые слова: правовое регулирование отношений по распространению информации, система законодательства о распространении информации, дефекты норм, пробелы, противоречия, дублирование
DOI: 10.34076/2410-2709-2020-2-18-23
Правовое регулирование общественных отношений по распространению информации осуществляется множеством нормативных правовых актов разного уровня. Систему законодательства о распространении информации составляют Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные акты федерального уровня, законы и подзаконные акты субъектов РФ. Однако действующие нормативные правовые акты не обеспечивают в полной мере эффективное правовое регулирование правоотношений по распространению информации. Отдельные авторы данное обстоятельство связывают с отсутствием федеральных законов об информации отдельных видов, о процедурах реализации функций и полномочий органов государственной власти в информационной сфере, а также обращают внимание на необходимость корректировки и гармонизации информационных свобод и ответственности в информационно-технологической среде [Бачило 2009; Кузнецов 2012].
В юридической литературе подчеркивается, что несовершенство информационного законодательства и отсутствие строгой непротиворечивой системы источников нормативного обеспечения права на информацию связано с наличием дефектов права [Баранов 2009; Жильцов 2011].
Выделяются следующие виды дефектов права: противоречия, пробелы, логическое несовершенство, излишнее дублирование, нерациональное расположение норм, их несогласованность с ранее установленными нормативными положениями [Концепция развития российского законодательства 2004; Головина 2008; Жильцов 2011].
Один из недостатков законодательства о распространении информации - наличие в нем пробелов.
В федеральном законодательстве приводятся определения понятий субъектов правоотношений по распространению информации: обладатель информации; провайдер хостинга; оператор информационной системы;
организатор распространения информации в сети Интернет; организатор сервиса обмена мгновенными сообщениями (мессендже-ра); владелец сайта в сети Интернет; оператор поисковой системы; владелец аудиовизуального сервиса; владелец новостного агрегатора (Федеральный закон от 27 июля
2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», далее - Закон об информации); оператор связи; оператор связи, оказывающий услуги по предоставлению доступа к сети Интернет; абонент; пользователь услугами связи (Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи», далее - Закон о связи). Определения понятий субъектов даются и в иных федеральных законах (см. например: Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» и др.).
Однако не все участники правоотношений по распространению информации определены на законодательном уровне. В частности, законодатель упоминает пользователя информацией и получателя информации, но не дает их определений и не фиксирует их правовой статус. В отдельных случаях в целях регулирования общественных отношений, возникающих по поводу информации некоторых видов, законодатель включает в нормативный правовой акт дефиниции отдельных таких субъектов.
Например, в Федеральном законе от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» дается определение пользователя информацией и устанавливается его правовой статус, но только применительно к информации о деятельности судов.
Федеральным законом от 29 ноября
2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» закреплена дефиниция понятия «пользователь официальной статистической информацией».
Суть понятия «пользователь информацией» также раскрывается в Регламенте подготовки и размещения на официальном сайте Федерального казначейства в сети Интернет информации о деятельности Федерального казначейства (утв. приказом Казначейства России от 12 мая 2014 г. № 96).
Следует отметить, что в утратившем силу Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» приводилось определение пользователя (потребителя) информации, устанавливались его права, гарантии предоставления пользователям информации, механизм защиты прав пользователей на получение и использование информации.
Однако в действующем законодательстве общей дефиниции понятия «пользователь информацией» не содержится и его правовой статус не прописан. Также отсутствует легальное определение понятия «получатель информации».
Вместе с тем российское законодательство признает пользователей и получателей информации участниками информационных правоотношений, в том числе правоотношений по распространению информации.
Так, Законом об информации установлена обязанность лица, распространяющего информацию, обеспечить возможность получателя отказаться от распространяемой информации. Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 436-Ф3 «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» устанавливаются организационно-правовые механизмы защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию, в частности от распространения информации, представленной в любых форме и видах, пропагандирующей насилие, жестокость, антиобщественное поведение и пр. Федеральным законом от 13 марта 2006 г. № 38-Ф3 «О рекламе» прямо закрепляется цель - обеспечение в Российской Федерации прав потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы, устанавливается механизм защиты прав и интересов потребителей рекламы. В соответствии с Законом об информации, определяющим информацию как сведения, сообщения, данные независимо от формы их представления, реклама является особым видом информации, а потребитель рекламы - потребителем информации (или ее пользователем).
Необходимо заметить, что в судебной практике обнаруживаются другие субъекты информационных правоотношений: администратор доменного имени, регистратор доменного имени, владелец файлообменного сервиса, владелец торрент-трекера (см., на-
пример: постановление Верховного Суда РФ от 3 сентября 2018 г. № 305-ЭС18-9074 по делу № А40-138721/2017 и др.), в то время как в законодательстве указанные понятия отсутствуют.
Наряду со сказанным следует обратить внимание на увеличение количества отдельных участников правоотношения по распространению информации.
Например, в российское информационное законодательство введен такой субъект, как организатор распространения информации в сети Интернет. Однако по правовому статусу его можно соотнести с уже существующими субъектами правоотношения по распространению информации.
Так, отдельные обязанности организатора распространения информации совпадают с требованиями, предъявляемыми законодателем к операторам связи. В частности, согласно п. 3 ст. 10.1 Закона об информации организатор распространения информации в сети Интернет обязан хранить на территории Российской Федерации информацию о фактах приема, передачи, доставки или обработки голосовой информации, письменного текста, изображений, звуков или иных электронных сообщений пользователей сети Интернет. Аналогичная норма содержится в п. 1 ст. 64 Закона о связи, в соответствии с которым оператор связи обязан хранить на территории Российской Федерации информацию о фактах приема, передачи, доставки или обработки голосовой информации, текстовых сообщений, изображений, звуков, видео- или иных сообщений пользователей услугами связи. О соотношении статусов этих субъектов говорится в письме Минкомсвязи РФ от 17 июня 2014 г. № П17-11798-ОГ.
В литературе также указывается на совпадение функций организатора распространения информации и провайдера [Ка-нашевский 2017], который, в свою очередь, рассматривается как разновидность информационного посредника [Савельев 2015].
При этом необходимо охарактеризовать позицию законодателя относительно информационного посредника.
Будучи по существу субъектом информационных правоотношений, информационный посредник не получил терминологического закрепления в базовом информационном законодательстве, но при этом включен в гражданское законодательство.
С внесением в 2013 г. изменений в Гражданский кодекс РФ в ст. 1253.1 были определены группы лиц, по функциональным признакам относящихся к информационным посредникам, однако общей дефиниции понятия «информационный посредник» и его правового статуса в гражданском законодательстве закреплено не было. На момент введения термина «информационный посредник» законодателем уже были определены субъекты информационных правоотношений, реализующие функции информационных посредников (в частности, провайдер хостинга, оператор связи, владелец сайта). Однако включение рассматриваемого понятия в текст нормативного правового акта не согласуется с присутствием в нем данных субъектов. Более того, сам термин «информационный посредник» и его определение в формулировках ст. 1253.1 ГК РФ не встречаются ни в одном другом законодательном акте.
Вместе с тем хотя информационное законодательство также не содержит ни понятия «информационный посредник», ни его определения, в Законе об информации уже в первоначальной редакции были определены лица, освобождающиеся от гражданско-правовой ответственности за распространение запрещенной или ограниченной к распространению информации (п. 3 ст. 17), и условия освобождения от ответственности. Согласно данным условиям и п. 2 ст. 1253.1 ГК РФ эти лица относятся к информационным посредникам.
Также обратим внимание на то, что формулировки определений лиц, данные в п. 3 ст. 17 Закона об информации, равным образом не встречаются ни в самом Законе об информации, в первую очередь в определениях субъектов информационных отношений, ни в каком-либо другом нормативном правовом акте.
В итоге в российском законодательстве существует две классификации информационных посредников. При этом одна приведена в базовом информационном законе, вторая закреплена в Гражданском кодексе РФ. В связи с этим возникают вопросы. Во-первых, какую классификацию и соответственно какое определение следует использовать при отнесении субъекта к информационным посредникам? Во-вторых, какие участники информационных правоотноше-
ний в соответствии с приведенными в законодательстве дефинициями являются информационными посредниками?
Наблюдаются логическое несовершенство определения понятия «информационный посредник», коллизионность дефинитивных норм, а также нарушение их отраслевой принадлежности.
Несовершенство системы норм о распространении информации проявляется в излишнем их дублировании.
Так, ч. 1 ст. 17 Закона об информации предусматривает дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность за нарушение требований настоящего Закона. Вместе с тем в ч. 1.1 ст. 17 тоже содержится норма об ответственности, но уточняется, что административной, гражданской и уголовной ответственности подлежат лица, виновные в нарушении требований ст. 14.1 Закона об информации в части обработки персональных данных. Между тем в ст. 24 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» также предусмотрено привлечение лиц, виновных в нарушении требований обработки персональных данных, к гражданско-правовой, дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. Условия освобождения информационного посредника от гражданско-правовой ответственности закреплены в пп. 2 и 3 ст. 1253.1 ГК РФ. Аналогичная норма содержится в ч. 3 ст. 17 Закона об информации.
Терминологическая неопределенность в законодательстве способствует формированию противоречивой судебной практики, вынуждает суды самостоятельно определять того или иного субъекта как информационного посредника с целью привлечения его к гражданско-правовой ответственности или освобождения от нее (см., например: постановление Суда по интеллектуальным правам от 24 июля 2018 г. по делу № А40-18827/2017 и пр.). Представляется закономерным включить дефиницию информационного посредника в Закон об информации, законодательно закрепить круг лиц, являющихся информационными посредниками, привести их к соответствию с существующими субъектами, установить их права, обязанности, все виды ответственности.
Кроме того, к дефектам законодательства о распространении информации можно отнести декларативность отдельных нормативных положений. В качестве иллюстрации рассмотрим закрепленный в Законе об информации общий принцип достоверности информации.
В силу Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» журналист обязан соблюдать принцип достоверности распространяемой информации (п. 2 ст. 49), но в то же время он освобождается от ответственности за распространение недостоверных сведений, если они содержатся, например, в материалах пресс-служб государственных органов (п. 3 ст. 57). Возникает неопределенность в реализации принципа достоверности ин-
Несовершенство системы норм о распространении информации проявляется в излишнем их дублировании
формации: с одной стороны, закон требует обязательности проверки журналистом достоверности всех сведений без исключения, с другой - журналист освобождается от ответственности, если он распространил недостоверные сведения, полученные им от государственного органа.
В свою очередь, государственные органы, обеспечивая доступ к информации, обязаны соблюдать требование о ее достоверности согласно Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». И вновь возникает противоречие: закон требует от органов государственной власти соблюдать принцип достоверности информации, но допускает возможность предоставления ими не соответствующих действительности сведений.
Основная причина дефектности системы норм, регулирующих правоотношения по распространению информации, видится в недостаточной разработанности научной доктриной базовых положений правового регулирования информационных правоотношений. Е. С. Устинович пишет, что недостаток соответствующих правовых исследований обусловливает возникновение в зако-
нодательстве отдельных методологических ошибок [Устинович 2010].
А. Ф. Шебанов справедливо отмечал, что система правовых актов, составляющих определенную отрасль законодательства, должна соответствовать требованиям иерархичности, согласованности, взаимодополняемости. Кроме того, каждая отрасль должна иметь основной закон (один или несколько), содержащий важнейшие нормы отрасли, и дополняющие его акты разных уровней [Шебанов 1971: 34]. Поэтому представля-
ется обоснованным с целью совершенствования информационного законодательства и преодоления его дефектов создание специального нормативного акта, регулирующего правоотношения по распространению информации, содержащего согласованную систему понятий, их определений; совокупность принципов распространения информации; субъектный состав, правовой статус субъектов распространения информации, их классификацию, общие условия наступления ответственности.
Список литературы
Баранов В. М. Признаки ошибочности концепции законопроекта // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Междунар. науч.-практ. круглого стола (29-30 мая 2008 г.). М.: Проспект, 2009. С. 91-115.
Бачило И. Л. Информационное право: учеб. для вузов. М.: Высш. образование; Юрайт-Издат, 2009.
Головина С. Ю. Дефекты Трудового кодекса РФ и способы их устранения // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 8: в 3 т. М.: Издат. группа «Юрист», 2008. Т. 2. С. 778-783.
Жильцов М. А. Дефекты трудового права и способы их преодоления: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2011. 459 с.
Канашевский В. А. Об обязательном хранении информации на территории России (требование локализации) // Международное публичное и частное право. 2017. № 6. С. 15-19.
Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М.: Издат. дом «Городец», 2004. 848 с.
Кузнецов П. У. Проблемы формирования источников нормативного обеспечения информационной среды // Информационное общество: проблемы развития законодательства: сб. науч. работ. М.: ИГП РАН, ЮРКОМПАНИ, 2012. С. 29-42.
Савельев А. И. Критерии наличия действительного и предполагаемого знания как условия привлечения к ответственности информационного посредника // Закон. 2015. № 11. С. 48-60.
Устинович Е. С. Вопросы методологии информационной деятельности в государственном управлении // Информационное право. 2010. № 3. С. 3-6.
Шебанов А. Ф. Система законодательства как научная основа кодификации // Советское государство и право. 1971. № 12. С. 30-38.
Екатерина Всеволодовна Дженакова - старший преподаватель кафедры информационного права Уральского государственного юридического университета. 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, Комсомольская, д. 21. E-mail: [email protected].
Characteristics of Legislation on Legal Relations of Information Dissemination
Information and telecommunication technologies have radically changed all social relations. This required corresponding changes in the information legislation. System of legal norms regulating information relations has been updated and increased. However, this changes did not improve legal regulation of information relations. Scientists emphasize that imperfection of information legislation depends on inadequacy of legal norms. Legal scholarship discover different defects of legal norms:
antilogy, deficiency of law, inadequacy in logic, duplications and declarativity of norms. Legislation on information dissemination is also characterized by these defects. They entailed problems of application by the courts. Scientific immaturity of legal regulation of information relations is noted. The necessity for creating special legal act, which will regulate relations on information dissemination, is justified.
Keywords: legal regulation of relations on information dissemination, legislative system of information dissemination, defects of norms, antilogy, deficiency of law, duplications
References
Bachilo I. L. Informatsionnoe pravo [Information Law], Moscow, Vyssh. obrazovanie, Yurajit-Izdat, 2009, 454 p.
Baranov V. M. Priznaki oshibochnosti zakonoproekta [Signs of Falsity of Concept Bill], Pra-votvorcheskie oshibki: poniyatie, vidy, praktika i tekhnika ustraneniya v postsovetskikh gosudarst-vakh [Lawmaking Mistakes: Conception, Kinds, Practice and Techniques for Avoiding in the Former Soviet Union]: conference papers, Moscow, Prospect, 2009, pp. 91-115.
Golovina S. Y. Defecty Trudovogo kodeksa RF i sposoby ikh ustraneniya [Defects of Labour Code and Methods for their Avoiding], Nauchnye trudy. Rossiiskaya akademiya yuridicheskikh nauk, iss. 8, in 3 vols., Moscow, Izdat. gruppa «Yurist», 2008, vol. 2, pp. 778-783.
Habrieva T. Ya., Tihomirov Yu. A., Orlovskij Yu. P. (eds.) Kontseptsiya razvitiya rossiiskogo zakonodatel'stva, Moscow, Izdat. dom «Gorodets», 2004, 848 p.
Kanashevskij V. A. Ob obyazatel'nom khranenii informatsii na territorii Rossii (trebovanie lokalizatsii) [On Mandatory Information Storage in the Russian Territory (Localization Requirement)], Mezhdunarodnoe publichnoe i chastnoe pravo, 2017, no. 6, pp. 15-19.
Kuznetsov P. U. Problemy formirovaniya istochnikov normativnogo obespecheniya informatsi-onnoi sredy [Problems of Shaping Sources of Legislative Environment of Information Sphere], Informatsionnoe obshchestvo: problemy razvitiya zakonodatel'stva [Information Society: Problems of Legislative Development], Moscow, IGP RAN, 2012, pp. 29-42.
Saveljev A. I. Kriterii nalichiya deistvitel'nogo i predpolagaemogo znaniya kak usloviya priv-lecheniya k otvetstvennosti informatsionnogo posrednika [Criteria of Actual and Constructive Knowledge as a Condition for Brining an Online Intermediary to Responsibility], Zakon, 2015, no. 11, pp. 48-60.
Shebanov A. F. Sistema zakonodatel'stva kak nauchnaya osnova kodifikatsii [Legislative System is Scientific Basis of Codification], Sovetskoe gosudarstvo i pravo, 1971, no. 12, pp. 30-38.
Ustinovich E. S. Voprosy metodologii informatsionnoi deyatel'nosti v gosudarstvennom up-ravlenii [Issues of Methodology of Informational Activity in State Government], Informatsionnoe pravo, 2010, no. 3, pp. 3-6.
Zhil'cov M. A. Defecty trudovogo prava i sposoby ikh preodoleniya [Defects of Labor Statutes and Methods to Overcome Them]: doct. jur. sc. thesis, Yekaterinburg, 2010, 459 p.
Ekaterina Dzhenakova - senior lecturer of the Department of information law, Ural State Law University. 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: [email protected].
Дата поступления в редакцию / Received: 22.01.2020
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 01.04.2020
