CC BY
21
А. И. Новиков
Ивановский государственный университет
С. С. Ревенко
Ивановская государственная сельскохозяйственная академия
им. акад. Д. К. Беляева
ЭВОЛЮЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
Земельный вопрос является одним из главных в истории России. Эволюционный подход к формированию частной собственности на землю предполагает выделение следующих этапов:
I этап связан с реформой 1861 г. и с отменой крепостного права;
II этап получил название Столыпинской реформы;
III этап - коллективизация (1929-1933 гг.) и последующий период перехода сельского хозяйства на социалистические рельсы;
IV этап связан с реформированием агарного сектора в 90-х годах прошлого столетия.
1. Аграрная реформа 1861 г. одна из наиболее значимых для крестьянства. Манифест 19 февраля 1861 г. предоставил крестьянам свободу от помещиков. Начиная с 1861 г., по законодательству крестьяне единолично или в рамках земельных общин выступали в качестве носителей прав на землю. Практика реализации земельной реформы привела к формированию общинного земледелия со своими плюсами и минусами. Крестьяне были привязаны к общинному землепользованию. Именно община являлась на тот момент основным субъектом земельных отношений. Акт 1861 г. содержал норму, согласно которой крестьянин в течение первых 9 лет после начала реформы не имел права выйти со своим наделом из общины.
18 мая 1882 г. был учрежден Крестьянский поземельный банк. Он способствовал упрощению получения (приобретения) земельных участков крестьянами на праве личной собственности. Тем не менее этот факт не сыграл существенной роли в расширении прав собственности на крестьянские земли. Кресть-
© Новиков А. И., Ревенко С. С., 2011
янский поземельный банк являлся наиболее выгодным для помещиков посредником при продаже земли крестьянам. Посредством него в течение 30 лет было продано 15,8 млн десятин бывших дворянских земель.
Несмотря на сложившиеся условия, постепенно набирала силу тенденция выхода крестьян из общины. Дабы переломить сложившуюся ситуацию в свою пользу, правительство продолжало разработку нормативно-правовой базы.
С введением нового земельного устройства крестьян, при котором многие селения стали иметь общие владения, земельные отношения стали запутываться еще больше. Общинное землепользование тормозило развитие капиталистических отношений на селе. По этой причине С. Ю. Витте направил на имя императора записку: «... недопустимо принудительное удержание отдельных крестьян в общине, и поэтому каждый из ее членов должен иметь право выделить свою часть в личное владение, независимо от согласия остальных». Он делает выводы о том, что: «община не предупреждает развитие пролетариата, но ведет к общей пролетаризации населения»; она не может рассматриваться как кооперативная форма, которая «возможна только на почве твердого личного права собственности и развитой гражданственности» [2].
Несмотря на то, что для крестьянства реформа все-таки не принесла желаемых результатов, был ряд положительных моментов, не отметить которые нельзя.
Во-первых, Россия сбросила оковы феодализма, сделав тем самым важный шаг в направлении капиталистического общества. За счет выкупных платежей и арендной платы крестьян, банковских ссуд под залог земли, роста внутренней и внешней торговли происходило накопление капитала.
Во-вторых, результаты проведенной реформы характеризовались ростом аграрного производства, увеличением емкости внутреннего рынка, возрастанием экспорта сельскохозяйственной продукции.
В результате расширения земельного рынка все больше дворянских имений переходило к новым собственникам (купцам, богатым крестьянам), которые более эффективно использовали землю. Они платили большие суммы Крестьянскому позе-
мельному банку, созданному в 1882 г., и Дворянскому поземельному банку (в 1885 г.) [1].
2. Столыпинская реформа. Концентрация земель происходила в частновладельческом секторе. По данным переписи 1877 г., до 75 % всей земли было сосредоточено у небольшого числа (около 15 тыс.) помещиков. Из них 924 владельца (с имениями свыше 10 тыс. десятин) обладали почти третью (29,7 %) всей земли. С другой стороны, 80 % всех владельцев распоряжались менее чем 5 % земли [1].
К началу ХХ в. стали появляться идеи о полной ликвидации общинного землепользования. Этому способствовало малоземелье крестьян, аграрный кризис, проблемы сохранения общин. В России возникала необходимость проведения новой аграрной реформы.
В январе 1906 г. на дворянском съезде помещики отвергли проект отчуждения за выкуп части их земель для предоставления крестьянам. Требовалась земля, и эту задачу было необходимо решить П. А. Столыпину.
Большое внимание в проведении аграрной реформы Столыпин уделил землеустроительным работам. Так, 29 мая 1911 г. был принят закон «О землеустройстве». Согласно данному закону, задача губернских и уездных комиссий по землеустройству сводилась к организации работ по выделению земель, разграничению земельных владений, оформлению прав собственности.
Одним из важных направлений землеустройства было создание территориальных условий для переселения крестьян из центральных и западных губерний России в восточные районы.
Проводимая Столыпиным реформа усилила классовые противоречия в деревне. В стране появилось многообразие форм землевладения и землепользования, которые приводили к сумбуру в земельных отношениях. К 1917 г. реформа, начатая П. А. Столыпиным, не была завершена.
3. Коллективизация и перевод сельского хозяйства на социалистические рельсы. В середине 1929 г. начался процесс сплошной коллективизации.
В стране происходила индустриализация, с каждым годом возрастала потребность в земельных участках для новых предприятий, транспортных магистралей и других нужд. Остро возникла потребность в совершенствовании практики изъятия зе-
мель. В связи с этим в 1929 г. СНК СССР разработал «Положение об изъятии земель для государственных и общественных надобностей», на основании которого были установлены единые требования, порядок юридического оформления и проведения землеустроительных работ по изъятию и отводу земель.
5 января 1930 г. было принято постановление ЦК «О темпе коллективизации и мерах помощи государства колхозному строительству», на основании которого осуществлялась сплошная коллективизация.
Предполагалось, что сплошная коллективизация послужит переломным моментом в развитии сельского хозяйства, будет способствовать переходу трудового крестьянства к социализму, искоренит кулачество как класс. Коллективизация должна была сформировать необходимую сырьевую базу для перерабатывающей промышленности.
Ожидалось также, что повышение производительности труда и его эффективности высвободит дополнительные трудовые ресурсы для промышленности.
На деле же все оказалось не таким радужным, как представлялось ранее. Результаты «деятельности» Наркомзема СССР и долгосрочный эффект «левых загибов» первых месяцев коллективизации привели к кризису в сельском хозяйстве и значительно повлияли на ситуацию, повлекшую за собой голод 19321933 гг. Ломка сложившихся в деревне форм хозяйствования вызвала серьезные трудности в развитии аграрного сектора. Она привела не к подъему сельхозпроизводства, не к развитию производительных сил сельского хозяйства, а к их разрушению, не к улучшению благосостояния крестьян, а к нищете и разорению, не к «свободной колхозной жизни», а к очередному закрепощению крестьян.
4. Реформирование начала 90-х годов XX столетия. Одним из знаковых моментов в развитии земельных отношений стала реформа 90-х годов ХХ в. Указом Президента РФ №1767 от 27.10.1993 г. была предусмотрена выдача документов о праве собственности на землю. В Указе Президента РФ №337 от 07.03.1996 г. содержалось требование к пользователям сельскохозяйственных угодий заключить договоры с собственниками земельных долей.
В 1993-1994 гг. была разработана программа «Приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных предприятий».
В ходе реализации этой Программы 10,8 млн собственников получили свидетельства о праве собственности на землю, что составляло 92,5 % от общего количества собственников (данные Госкомзема РФ на 01.10.1997 г.).
Какое движение получила земля, находящаяся в общей долевой собственности, сколько такой земли? Бывшая Роснед-вижимость отчиталась о 21,7 млн га. Это лукавство: на
01.10.2010 г. в ЕГРП внесены права дольщиков на землю общей площадью 18 млн га. Официально зарегистрированы договоры аренды участков в общей долевой собственности площадью 14,3 млн га. Все остальные собственники земельных долей общей площадью не менее 75,6 млн га формально ими не распорядились и могут быть признаны невостребованными.
Попробуем найти элементы преемственности в реформировании земельных отношений в России или общие и отличительные черты процесса.
Во-первых, если подвергнуть анализу реформу 1861 г. и реформу 90-х годов ХХ в., то можно выявить некие логические последовательности в части целеполагания этих реформ. Дадим характеристику участников реформирования земельных отношений. Реформа 1861 г., основные участники - государство, община, помещик и крестьянин. Реформы 90-х годов ХХ в., участники - государство, крестьянин и сельскохозяйственные организации.
Роль участников реформирования аграрных отношений представим в виде геометрических фигур.
Так, участников реформы 1861 г., можно представить в виде вытянутого ромба, в вершинах которого находятся государство, община, помещик и крестьянин. Как мы видим, фигура вытянута в направлении государства, это связано с тем, что в проведении реформы государству отводилась первостепенная роль (рис. 1).
Участников реформы 90-х годов ХХ в. мы можем изобразить в виде треугольника, в вершинах которого стоят государство, крестьянин и сельскохозяйственная организация, выделить какое либо звено не представляется возможным, (рис. 2).
государство
помещик
община
крестьянин Рис. 1. Участники реформы 1861 г.
государство
крестьянин
сельхозорганизация
Рис. 2. Участники реформ 1990-х г.
Если провести наложение этих фигур, то мы увидим, что роль государства в последней реформе будет несколько приниженной. Кроме того, нижняя часть ромба затемнена, это говорит о том, что выпала территориальная составляющая, (рис. 3).
В настоящее время общепризнанно, что реформа 90-х годов прошлого века оказалась неэффективной, по мнению отдельных специалистов - ошибочной. Одной из причин является игнорирование эволюционного подхода в проведении аграрных реформ.
Во-вторых, разберем реформы с точки зрения положительных аспектов. Специалисты высоко оценивают механизмы столыпинской реформы, в частности, план проведения аграрной реформы был хорошо продуман. К началу реформ был подготовлен резервный земельный фонд в 11 млн десятин, в том чис-
Рис. 3. Совмещение фигур
ле 2 млн у Крестьянского банка. С 1907 по 1915 годы Крестьянский банк выкупил 3257 помещичьих имений площадью 4,3 млн десятин земли, которые вошли под обеспечение аграрной реформы [3]. Цель реформы сводилась к тому, чтобы у земли появился хозяин - производитель. И хотя цель и не была достигнута, механизм был запущен. Так, 35 млн крестьян стали собственниками земли в пределах общинного землепользования. Таким образом, констатируем, что наследие аграрной реформы начала ХХ в. было слабо использовано в реформе 1990-х годов прошлого века.
В-третьих, неудовлетворительные результаты реформы 90-х годов ХХ в. объясняются институциональной «ловушкой», это во многом связано с институциональной несостоятельностью. Обозначив права собственности на землю, государство не дало соответствующих средств производства, тем самым не дав возможности в полной мере развернуться хозяйствующим субъектам.
При сложившемся уровне институциональной обеспеченности и механизмов, заявленных для реформирования, реформа 1990-х годов вряд ли могла иметь успех. Не была проведена научная экспертиза учеными специалистами. В проведении реформы преобладал политический подход. Как мы уже показали графически, из системы реформирования выпала система территориального устройства и хозяйственного ведения. Неправильно был выбран вектор структурного образования в части размеров сельскохозяйственных организаций: выбранное дробление сель-хозорганизаций не способствовало эффективному использованию техники и повышению конкурентоспособности.
По словам председателя комитета Госдумы по аграрным вопросам Валентина Денисова, в России в настоящее время обрабатывается 97 млн га сельскохозяйственных угодий, в том числе 18 млн га фермерскими хозяйствами. Основная проблема легитимности использования земли существует у сельскохозяйственных организаций. В собственности этих организаций оформлено 335 млн га (земельные доли выкуплены или внесены в уставной фонд). Остальные земельные доли используются на правах: аренды с госрегистрацией договоров аренды - 16 млн га и без госрегистрации - 52 млн га (легитимность этих договоров закончилась 27 января 2011 г.), а еще на правах представительства без оформления каких-либо документов на землю -21 млн га (фактически это самозахват невостребованных зе-
мельных долей). Не используется 20,5 млн га пашни, в том числе 7,7 млн га более 10 лет.
29 декабря 2010 г. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев подписал Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения», которым устанавливаются особенности возникновения и прекращения прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
В соответствии с этим законом центр регулирования земельными отношениями переносится на муниципальный уровень. У органов муниципальной власти появились права на инициирование проведения собраний участников общедолевой собственности, ведения реестра земельных участков и т. д. К проведению выделения земельных участков в натуре и постановки их на кадастровый учет привлекается служба кадастровых инженеров. По мнению экспертов, такая постановка вопроса не удешевит процедуру оформления земельных участков в собственность, а будет способствовать ее удорожанию. Следовательно, не приходится ждать изменения баланса в пользу частной в праве собственности на земли сельхозназначения.
Можно ожидать, что невостребованные земли перейдут в муниципальную собственность, а ее доля и так велика, однако разграниченной, у которой имеется конкретный хозяин, крайне мало. Таким образом, активизация действий государства в решении вопросов оформления земли в собственность крестьянам, которые работают на земле и не намерены с ней расставаться, с нашей точки зрения, по существу ничего не изменит. Хотелось бы напомнить, что без глубокого анализа прошлого, нельзя строить будущее.
Библиографический список
1. Варламов А. А. История земельных отношений и землеустройства в России. М. : Колос, 2000. 336 с.
2. Витте С. Ю. Записка по крестьянскому делу. СПб., 1905.
3. Плотников В. Аграрная проблема в России: столыпинский опыт и современные проблемы фермерства // АПК: Экономика, управление. 2010. № 12.
4. Реформирование сельскохозяйственных предприятий: организационно-экономический анализ (1994-1997 гг.). М. : Знак, 1998. 152 с.
