CC BY
43
ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
Матюшева Татьяна Николаевна
кандидат юридических наук,
заведующая кафедрой теории права и конституционного права Институт экономики и права, г. Краснодар
ГУМАННАЯ МИССИЯ ПРОКУРАТУРЫ РФ -ЗАЩИТА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ДЕТЕЙ-СИРОТ НА ОБРАЗОВАНИЕ
ЕЛЬ модернизации
Ш образования России состоит в создании - : механизма устойчива вого развития систе-мы образования, в обеспечений ее соответствия требованиям XXI века и потребностям развития страны,'запросам личности, общества, государства.
Исследование вопросов обеспечения реализации права на образование затрагивает в первую очередь рассмотрение прав наиболее уязвимых субъектов сферы образования - детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Российская Конституция закрепляет право на образование как одно из важнейших социально-культурных прав, способствующих удовлетворению духовных потребностей граждан. В РФ гарантируется общедоступность и бесплатность получения дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях (далее - ОУ) и на предприятиях (п. 2 ст. 43 Конституции).
Здесь накопилась масса нерешенных проблем, которые можно решить только посредством совместных усилий гражданского общества и государства. Поэтому в русле сложной и многоаспектной проблемы соотношения и взаимосвязи понятий «государство - общество - человек», наиболее часто в последнее десятилетие внимание ученых привлекает проблема защиты права на образова-
ние в правовом государстве - особенно получения его детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей.
Гуманной миссией и профессиональным долгом всех работников прокуратуры является охрана детства, забота о наиболее полной реализации прав детей-сирот, поэтому главные усилия работников прокуратуры предполагалось сосредоточить на защите прав несовершеннолетних, провозглашенных Конституцией Российской Федерации, Конвенцией ООН о правах ребенка, прежде всего, права на образование.
В Указании Генпрокуратуры1, подписанном заместителем Генерального прокурора Российской Федерации В.И. Давыдовым, приведены факты, ставящие под вопрос позитивность политики в отношении детей-сирот. Правдиво отмечены случаи голодных обмороков в школах, краж хлеба и других продуктов питания, резкий рост на почве недоедания заболеваний органов пищеварения у детей, повышение их частоты именно у школьников первых классов - в 20 раз за последние 5 лет; превращение попрошайничества и нищенства в позорную социальную проблему.
В глобальном масштабе прогрессирует воровство: даже та скромная социальная помощь, которая предусмотрена государством2, далеко не всегда доходит до адресата; пособия выплачиваются нерегулярно, несвоевременно и не в полном объеме; выделенные средства используются не по назначению; принимаются нормативные акты, ущемляющие права семьи на социальную помощь, устанавливающие заниженные размеры пособий.
' Указание Генпрокуратуры от 27 февраля 1996 г. N512/21 Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите материнства и детства // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999. 2 Размер пособий компенсировал лишь 15,6% прожиточного минимума. дошкольника и 8,3% - школьника.
125
В Указании Генпрокуратуры было отмечено, что, особенно, неблагополучно положение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, так как Постановление Правительства Российской Федерации «О неотложных мерах по социальной за-щите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 20.06.92 №409 выполняется крайне неудовлетворительно: «Прокурорские проверки показывают, что расхлябанность, равнодушие, безответственность стали стилем работы многих социальных служб. В ряде регионов сложилась практика нормотворчества, направленная на ущемление прав детей, нарушение федерального законодательства. Распространенными продолжают оставаться факты нецелевого использования средств, предназначенных для материальной поддержки материнства и детбтва»1.
Десяткам тысяч детей в результате прокурорского реагирования установлены положенные по закону пенсии, возвращены пособия, взыскана задолженность по их выплатам на многие миллиарды рублей, но положение продолжает оставаться крайне тревожным, и, по мнению Генпрокуратуры, имеет явную тенденцию к ухудшению.
Поэтому были определены задачи органов прокуратуры по повышению эффективности надзора за исполнением законов о детях-сиротах: принять меры к повышению уровня и результативности надзора за исполнением законов о детях-сиротах; усилению профилактического начала во. всей этой деятельности, реализации принципов эффективного, справедливого и гуманного обращения с подростком, находящимся в конфликте с законом, с сиротами - особенно.
Также была определена задача остро реагировать на каждый факт незаконной коммерциализации материальной базы образовательных учреждений, начавшейся с первым этапом приватизации и ограничивающей возможности образовательного процесса, следить за тем, чтобы платность образовательных услуг, набирающая темпы, не выходила за рамки, допустимые законодательством об образовании, постоянно осуществлять надзор за законностью в деятельности органов опеки, попечительства, социальной защиты, здравоохранения, милиции и других учреждений по контролю за семейным благополучием детей.
Особенно следовало систематически проверять соблюдение законности в деятельности детских домов, интернатных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, социальных приютов, приемников-распределителей для несовершеннолетних, других учреждений, осуществляющих уход за детьми, защищая права и законные интересы детей-сирот. Особое внимание планировалось обращать на обеспечение детей-сирот всеми видами пособий, льгот и социальных
услуг, а при осуществлении надзора за исполнением законодательства об охране здоровья детей -на соблюдение установленного Конституцией Российской Федерации принципа бесплатности оказания медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.
Проверки исполнения законодательства об охране здоровья детей, проведенные Генеральной прокуратурой в 20 регионах субъектов Российской Федерации, выявили грубые нарушения прав детей на образование.
В Письме Генеральной Прокуратуры РФ Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину .«О неудовлетворительном функционировании государственной системы профилактики правонарушений несовершеннолетних»2, подписанном Ю.И. Скуратовым, от 17 июня 1997 г. №1-ГП-79-97 обращалось внимание Президента на факты обострения криминальной ситуации в подростковой среде, в то время как число подростков в возрасте 14-15 лет, покинувших по разным причинам учреждения общего и профессионального образования и не начавших трудиться, составило к лету 1997 года 2 млн. человек.
Если в 1995 году прокуроры отмечали, что среди отчисленных из образовательных учреждений были дети 10-13 лет, то сейчас известны случаи отчислений 7-8-летних учащихся 1-го класса. Не случайно свыше 40% (в 1991 году - 23%) подростков, из числа совершивших преступления, - это те, которые не были заняты учебой или тру-дом3.
Генпрокуратурой было высказано мнение, что «в нарастающей волне детской безнадзорности крайне негативную роль сыграли некоторые положения Федерального закона «Об образовании», создавшие условия для чистки школ от так называемых «трудных» подростков (этому способствовало снятие вневедомственного государственного контроля за отчислением учащихся)»4.
В Письме Президенту отмечалось, что для пресечения нарушений законности в данной сфере прокурорами принимались различные меры, результатом которых явилось, что число выявленных ими нарушений закона (по сравнению с 1991 годом) возросло на 170%, внесенных протестов - на 154%, представлений - на 37%, привлеченных к ответственности - на 77%.
Однако отмечено, что в целом «усилия прокуроров неадекватны складывающейся обстановке», хотя вопрос был рассмотрен 29 апреля 1997 на заседании коллегии Генеральной прокуратуры. «Приняты меры по серьезному повышению эффективности надзорной работы. Вместе с тем обстановка требует активизации усилий всех структур законодательной и исполнительной власти»5.
Пункт 3 статьи 43 Конституции Российской Федерации гарантирует право каждого гражданина, на конкурсной основе бесплатно получить высшее об-
1 Указание Генпрокуратуры от 27 февраля 1996 г. №12/21 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите материнства и детства» // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999. Образование в документах. 1997. N219.
3 Письмо Генеральной Прокуратуры РФ от 17 июня 1997 г. №1-ГП-79-97 Президенту Российской Федерации Ельцину Б.Н. «О неудовлетворительном функционировании государственной системы профилактики правонарушений несовершеннолетних» // Образование в документах. 1997. №19.
4 Там же.
5 Там же.
_126
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2005 в №4(10)
разование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.
Механизм реализации этого права закреплен в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ч. 1, Зет. 11), а также в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образо-вания(высшем учебном заведении) Российской Федерации (пп. 16-19)1. Согласно данным нормативным актам, прием в высшие учебные заведения производится по результатам вступительных испытаний, на которых высшие учебные заведения должны обеспечить объективность оценки способностей и склонностей поступающих, чтобы выявить наиболее способных к освоению программы высшей школы.
Всеобщей декларацией прав человека, статьей 43 Конституции Российской Федерации, федеральным законодательством провозглашена разная доступность получения высшего образования. Между тем, как свидетельствовали материалы прокурорских проверок, наблюдался процесс, обратный по всем направлениям.
Министерство образования России, издав Приказ № 500-98, по. мнению Генпрокуратуры, вышло за рамки закона (п. 7 ст. 5 Федерального закона «Об образовании», ч. 1, 3 ст. 11 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), предоставив п.19, указанного Приказа, право вузам расширять спектр льгот при поступлении в вузы определенной категории лиц: если предоставленная возможность вузам засчитывать в качестве вступительных испытаний результаты всероссийских олимпиад (для победителей) соотносится сп. 7 ст. 5 Федерального закона «Об образовании», то «возможность засчитывать в качестве вступительных испытаний результаты «иных мероприятий» или результаты региональных олимпиад предоставлена вузам, по мнению Генпрокуратуры, по существу, для решения местнических проблем, в том числе для удовлетворения потребностей детей высокорангированных чиновни-ков»2. Приводится пример, что в Орловский государственный университет зачислены вне конкурса 554 человека, из них всего 60 (10,8%) - на основании федерального законодательства, остальные 494 человека - на основании местных льгот.
Ограничения в доступности высшего образования нередко содержатся как в самих правилах приема, так и в локальных правовых актах, утверждаемых учеными советами вузов; например, по информации Генпрокуратуры РФ, в правилах приема в Вятский государственный технический университет на 1998 г. в качестве преимущества при зачислении включено наличие спортивного разряда.
Для приема вне конкурса инвалидов 1-й и 2-й
групп ученый совет, напротив, установил ограничения: принимать только лиц, которым не противопоказана работа по избранной специальности и которые при этом в состоянии посещать занятия. Федеральный закон устанавливает единственное условие: заключение врачебно-трудовой комиссии о непротивопоказании обучения в вузе.
Причины подобного - экономические: снижение жизненного уровня населения, хронический кризис с выплатой социальных пособий. Отмечалось, что «при этом недостает средств на заработную плату с начислениями, на оплату питания де-тей-сирот в ПТУ и индустриально-педагогических техникумах»3, что нашло отражение в информации о финансировании Президентской программы «Дети России» и входящих в нее федеральных целевых программ за период 1998-2000 годы4 (см.. табл. 1).
И это при том, что «почти каждый третий ребенок сегодня, рождается вне брака. Растет число одиноких матерей, вдов и детей-сирот»5.
Именно работники прокуратуры пришли к выводу, что Минобразование России неудовлетворительно выполняет возложенные на него функции6 по централизованному учету детей, оставшихся без попечения родителей, оказанию содействия в устройстве ребенка на воспитание в семье граждан Российской Федерации; учету иностранных граждан и лиц без гражданства, изъявивших желание усыновить детей, что подтверждалось следующими фактами: за весь период существования федерального банка данных (3,5 года) Минобразованием России было выдано потенциальным усыновителям всего 52 направления (т.е. примерно 12-15 в год), а с помощью федерального банка данных, таким образом, было усыновлено всего 19 детей.
Численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, продолжала увеличиваться (см. табл. 2).
К началу третьего тысячелетия среди обучающихся в системе специального образования 56,2 тыс. - это дети-инвалиды и 40,5 тыс. - дети-сироты.
Основными формами устройства детей-сирот являлись передача их в семью (опека и попечительство, усыновление, приемная семья) и в учреждения интернатного типа. 60% (74258) выявленных в 2000 г. детей были переданы на воспитание в семьи. Но если в 1999 году было передано под опеку (попечительство) 58, 5 тыс. детей, то в 2000 году -65, 9 тыс. человек.
В 2000 году Генеральной прокуратурой Российской Федерации также были организованы проверки в 30 субъектах Федерации, которые выявили массовые нарушения законности, ущемление прав граждан на получение начального и среднего професси-
1 Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.93 №597.
2 Представление Генеральной прокуратурой Российской Федерации от 6 января 1999 г. №21-7-99 «О нарушении ст. 43 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства об образовании» И Образование в документах. 1999. №2.
3 Совершенствование законодательной базы. О реализации права на образование в России II Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. №9(97). М.,1999.
* Здоровая семья - здоровое поколение II Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. №13(144). М„ 2001.
5 Здоровая семья - здоровое поколение // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. №13(144). М., 2001.
6 Постановление Правительства Российской Федерации от 03,08,96;№919й
онального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
Отмечено, что, вопреки требованиям ст. 16 Закона, в правилах приема образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования содержатся дискриминационные ограничения: установление возрастного ценза, определенного места жительства, ценза оседлости, преимущественное зачисление лиц, чьи родители внесли «добровольный» взнос, детей работников системы образования; внеконкурсное зачисление лиц, оплативших учебу на платных подготовительных курсах и т.д.
Также при проверке обнаружены факты, которые позволяют сделать вывод о крайне неблагоприятных условиях, в которые поставлены дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей. «Система начального профессионального образования в течение десятилетий являлась базой для их социализации, однако теперь социальные гарантии, предусмотренные для таких детей действующим законодательством, не выполняются, что фактичес-
ки ставит их на грань выживания, - говорится в Представлении. - Права детей-сирот нарушаются при приеме, обучении, отчислении и выпуске. Им отказывают в приеме по мотивам превышения предельной численности, установленной лицензией, как не прошедшим по конкурсу, из-за отсутствия мест в общежитиях, порой они зачисляются в учебные заведения на коммерческой основе»1.
Перспективным направлением государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, По-прежнему остается совершенствование законодательства по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей2.
Государственные и общественные институты РФ ориентированы на развитие образования как всеобщей формы человеческой жизни. Государственная политика в сфере образования в качестве механизма реализации определяет Программу развития образования, утверждаемую Федеральным собранием РФ.
Таблица 1.
Место программы «Дети-сироты» в программе «Дети России» (особенности финансирования)
Н а и м е н о- с а н и с про гра м - МЫ .. Объем финансирования (млн. рублей)
I 998 год 1999 год 2 000 год
•Закон о ,ф еде-р а л ь -• н О М" ' бюджете Профи -н а н -с и ро-в а н о' ' % ' и-с-п ол н е н и я Закон о ф еде-р ? ь-•ном ; б Ю Д -ж е т е П ро-ф и -. н ан -с и рола н о % исполнения Закон о ф еде-рал ь-н о м .6 ю д -. ж с т е П ро-ф и н а и -с и ро -в а н о % и с -п о л н е и и я-
« Д е т и сироты » всего: ВТОМ числе; 6 5.43 3 7,99 58,1 8Т.28 77.99 8 9.4 ] 74,24 1 57,70 9 0.6
текущие расходы 3 .4 3 3,4 3 1 00.0 4,78 4.7Б 1 00,0 1 3.4 4 1 3 .4 4 1 00.0
расходы НИ О К Р капитал ьн ые вложения 6 2,00 3 4,56 5 5,7 32.50 7 3 ,2 1 88.7 16 0.80 1 44.30 89.7
погаш ена
Таблица 2.
Численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (динамика по годам)
1992 1995 1998 2000
67286 113296 110930 123204
' Представление Генпрокуратуры РФ от 28 сентября 2000 г. №21-19-2000 «Об устранении нарушений федерального законодательства о начальном и среднем профессиональном образовании» // Официальные документы в образовании. 2001. № 1. 2 Российское образование к 2001 году. Аналитический обзор М , 2001. -
_12В
ОБЩЕСТВО И ПРАВО ^ 2005 Ф №4(10)
