CC BY
0
Теленьга Марина Павловна Ткачёва Татьяна Олеговна
Гуманитарная дипломатия: теория и практика
Рассматриваются вопросы понимания и применения гуманитарной дипломатии. Авторы опираются как на отечественный, так и на зарубежный опыт исследования данной проблемы. Прослеживается история понятия, приводятся примеры оценки гуманитарной дипломатии международными организациями и государствами как акторами международных отношений.
Ключевые слова: гуманитарная дипломатия, гуманитарные дипломаты, ООН, Международный комитет Красного Креста, международное гуманитарное право.
Humanitarian diplomacy: theory and practice
The issues of understanding and applying humanitarian diplomacy are considered. The authors rely on both domestic and foreign experience in studying this problem. The history of the concept is traced, examples are given of the assessment of humanitarian diplomacy by international organizations and states as actors in international relations.
Keywords: humanitarian diplomacy, humanitarian diplomats, UN, International Committee of the Red Cross, international humanitarian law.
В традиционном понимании дипломатия представляет собой деятельность государства в соответствии с его национальными интересами, направленную на выстраивание отношений с другими акторами международной арены. Такая форма дипломатии реализуется государственными служащими. Однако подобное представление о дипломатии все чаще подвергается сомнению, поскольку прослеживается тенденция «миграции» дипломатии в другие, негосударственные сферы жизни.
Одной из таких сфер, находящихся за пределами государственной дипломатии, является гуманитарная дипломатия. Ее деятели принимают участие в дипломатической практике посредством диалога, переговоров, компромиссов, сбора информации, установления и поддержания партнерских отношений, помогая уязвимым группам населения, страдающим от конфликтов и стихийных бедствий. В частности, это позволяет распределить и доставить нуждающимся гуманитарную помощь: продукты питания, воду, лекарства и т.д. Тем не менее стоит отметить, что гуманитарные цели требуют обращения и к инструментарию традиционной дипломатии [1].
Несмотря на постоянно ведущиеся международные и внутригосударственные военные конфликты, гуманитарная дипломатия как предмет исследования привлекла академическое внимание - в особенности европейских ученых - только в 1990-е гг. и заняла особое
место в международной дискуссии в первом десятилетии XXI в. Осознание текущего состояния международных и национальных дел влечет за собой трактование процессов и явлений с помощью идентифицируемых и иллюстративных концепций, таких как гуманитарная дипломатия [2].
Иными словами, гуманитарная дипломатия как академический термин иллюстрирует знания о гуманитарном образе действий в таком ключе, который предполагает дальнейшее исследование и анализ уже существующих концепций и литературы в новом ракурсе.
Однако сама природа гуманитарной дипломатии, объединяя в себе два явления - гуманизм и дипломатию, ставит перед исследователями онтологическую проблему. Гуманитарная дипломатия предполагает приложение таких дипломатических усилий, в которые вовлечены государства, представители учреждений ООН, международных правительственных организаций, специализированных неправительственных организаций и институтов гражданского общества [3]. С одной стороны, ее деятели, которые воспринимаются больше не как активисты - защитники пострадавших, а как дипломаты, смещают внимание с самой гуманитарной деятельности на процесс проведения переговоров или иного вида дипломатической практики. С другой стороны, это же размывает смысл традиционной дипломатической профессии. Появляется плюралистическое видение развития международных отношений, в
137
особенности в условиях конфликта, поскольку такие отношения являются источниками большинства гуманитарных потребностей [4].
Безусловно, гуманитарная дипломатия не может быть практикой, полностью оторванной от государства. Однако сочетание гуманитарной дипломатии и гуманитарной деятельности с государственной дипломатией представляет собой сложную задачу [5]. Во-первых, это связано с тем, что гуманитарные вопросы не представляется возможным решать без внешнеполитических вопросов и вопросов безопасности. Во-вторых, для решения гуманитарных проблем государства формируют пространство, которое явно отличается от привычного гуманитарным субъектам и институтам: «Государство остается величайшим защитником и самой большой угрозой для международно признанных прав человека и гуманитарных принципов» [6]. Отметим, что изначально решение проблем гуманитарной дипломатии было задачей традиционной дипломатии: переговоры были направлены в числе прочего и на разрешение гуманитарных вопросов, касающихся согласования условий перемирия, защиты от войн, голода, болезней. Поэтому инструментарий субъектов гуманитарной дипломатии во многом остается традиционным: сбор информации, пропагандистская работа по достижению гуманитарных целей, в особенности защиты прав человека, диалоги с вовлеченными в процесс принятия решений лицами, взаимодействие со средствами массовой информации для повышения грамотности в отношении гуманитарной деятельности. Помимо этого, наряду с государственными дипломатами гуманитарные субъекты прибегают к использованию средств публичной и цифровой дипломатии. В связи с этим гуманитарным дипломатам необходимо, чтобы их деятельность по установлению гуманитарных коридоров, прекращению огня и соблюдению норм международного гуманитарного права воспринималась государственными акторами в качестве правомерной.
Впервые термин «гуманитарная дипломатия» применил в 1912 г. американский дипломат Оскар Страус, отграничивший ее от традиционной деятельности дипломатических ведомств [3]. Английский исследователь К. Йонссон провел анализ дипломатических теорий с середины XX в. вплоть до демонтажа биполярной системы международных отношений и сделал вывод о том, что дипломатические процессы развиваются в новом контексте [7]. Его теория основывается на заключении
о концептуальном оформлении гуманитарной дипломатии, на которое повлияли характер военных столкновений этого времени и активное участие неправительственных акторов в процессе урегулирования конфликтов. Идеи британского ученого нашли свое подтверждение в работе сотрудников Красного Креста С. Гордона и А. Донини: классические принципы международного гуманитарного права -гуманность, нейтралитет, беспристрастность, независимость - дополняются идеями достижения безопасности, борьбы с терроризмом и массовыми нарушениями прав человека [8]. Российский исследователь О. Богатырева отмечает, что новая форма внутренних конфликтов конца XX - начала XXI в. выявила ограниченность традиционного дипломатического инструментария для решения гуманитарных проблем [3]. Военные столкновения этого периода характеризовались развалом экономик, массовым перемещением населения, гражданским противостоянием, эпидемиями, голодом и отсутствием качественной медицинской помощи. Подобные ситуации требуют от гуманитарной дипломатии более решительных действий вплоть до давления на правительство с целью разрешения кризисной ситуации при должном уважении международного права [9].
Т.В. Зонова одной из первых среди российских исследователей употребила концепт гуманитарной дипломатии в широком понимании. Ее идеи основывались на историческом контексте событий XX в. Исследователь делает вывод: гуманитарная дипломатия вышла за пределы правосубъектности государства в связи с тем, что возникла необходимость создания международных организаций для контроля за соблюдением прав человека [10]. Таким образом, цель гуманитарной дипломатии заключается в предотвращении или облегчении страданий, вызванных конфликтами или чрезвычайной ситуацией, предоставлении помощи пострадавшим и распространении норм международного гуманитарного права.
В 2016 г. в Стамбуле прошел Всемирный саммит по гуманитарным вопросам. Он явился кульминацией трехлетнего процесса дипломатической работы, став поворотным пунктом в реализации гуманитарной дипломатии, поскольку провозгласил необходимость предотвращения и облегчения страданий, защиты жизни, здоровья и обеспечения уважения человеческой личности [3].
Для этого, как отмечено в докладе Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна, потребуется существенное увеличение качественных
138
и количественных потенциалов министерств иностранных дел, вовлеченных в вопросы предотвращения конфликтов и урегулирования кризисов. Глобальные и региональные форумы как дипломатические инструменты обмена информацией должны осуществлять непрерывный мониторинг событий с привлечением контактных групп, инструментов публичной и иных видов дипломатии.
Безусловно, основным игроком на гуманитарной дипломатической арене является Международный комитет Красного Креста (далее - МККК). Согласно мандату государств -участников Женевских конвенций 1949 г. МККК обладает международной правосубъектностью, наделяющей его дипломатическим статусом, который проявляется в рамках реализации основных функций МККК по оказанию чрезвычайной помощи жертвам конфликтов и их защите посредством осторожных и конфиденциальных переговоров.
Другим надгосударственным актором, активно реализующим гуманитарную дипломатию, является ООН. Сотрудники Управления Верховного комиссара по делам беженцев ООН (далее - УВКБ ООН), Управления Верховного комиссара по правам человека (далее -УВКПЧ ООН), Детского фонда ООН (далее -ЮНИСЕФ), участники Программы развития ООН, Всемирной продовольственной программы, Всемирной организации здравоохранения (далее - ВОЗ) могут быть квалифицированы как «гуманитарные дипломаты», поскольку они имеют дипломатический иммунитет и могут принимать участие в переговорах.
По мнению российского ученого О. Богатыревой, за прошедшие два десятилетия XXI в. был организован целый международный гуманитарный кластер, который объединяет совокупность мер по оказанию помощи жертвам вооруженных конфликтов, стихийных бедствий или антропогенных катастроф [3].
Термин «гуманитарная дипломатия» используется государствами в том числе для идентификации своей практики. В настоящий момент больше всего этот вид дипломатии интегрирован в политику Турции. Турецкое правительство рассматривает гуманитарную дипломатию как определяющий подход к внешней политике республики [11]. Государство принимает самое большое количество беженцев во всем мире, поскольку находится в непосредственной близости от кризисов на Ближнем Востоке [12].
Государства, входящие в состав Европейского Союза (далее - ЕС), реализуют гуманитарную дипломатию как в рамках международной
организации, так и в качестве самостоятельных акторов международных отношений. Несмотря на то, что правовой порядок ЕС обладает характеристиками, схожими с государственными, для всего ЕС гуманитарная дипломатия не стала центральным концептом, поскольку выступает инструментом по укреплению международных позиций государств-участников. Под руководством Европейского комиссара по развитию и гуманитарной помощи ежегодно осуществляется гуманитарное планирование -составляются «Общие руководящие принципы по оперативным приоритетам гуманитарной помощи». В документе «Сирийский региональный кризис», выпущенном Европейской комиссией в отношении гуманитарной деятельности в 2018 г., гуманитарная дипломатия поставлена в один ряд с пропагандой «классических» гуманитарных тем: главная задача ЕС - «осведомлять, вызывать понимание и поддержку со стороны граждан Союза по вопросам гуманитарной помощи и роли, которую Европейский Союз играет в этой области».
Однако важность гуманитарной дипломатии для Европы нагляднее видна в рамках внешнеполитической активности государств, входящих в ее состав. Норвегия в своей гуманитарной стратегии изложила собственное понимание гуманитарной дипломатии, посвятив ей раздел «Эффективное гуманитарное реагирование: реализация гуманитарной политики Норвегии» [13]. Нидерланды видят в качестве механизма реализации гуманитарной дипломатии участие в Совете по правам человека, что должно привести к повышению уровня соблюдения норм международного гуманитарного права и эффективности международной гуманитарной системы [14]. Германия придерживается мнения о необходимости создания гуманитарного пространства. Берлин считает, что улучшение гуманитарного доступа должно явиться приоритетом гуманитарной деятельности; единственным действенным средством для реализации этих целей может быть гуманитарная дипломатия [15]. Франция воспринимает гуманитарную дипломатию в качестве инструментария для снижения случаев нарушения норм международного гуманитарного права [16]. Испания, в свою очередь, высказывает четкое намерение разработать Национальную стратегию гуманитарной дипломатии, поскольку выделяет гуманитарные вопросы как «постоянный элемент внешней деятельности Испании» [17].
Гуманитарную дипломатию вводит в свою внешнеполитическую деятельность не только
139
Европа, государства на Ближнем Востоке и в Азиатско-Тихоокеанском регионе также заинтересовались этой практикой. Ближний Восток часто выступает как гуманитарный донор, в первую очередь это Объединенные Арабские Эмираты (далее - ОАЭ) и Катар, которые применяют гуманитарную дипломатию в соответствии со своими национальными интересами. Финский исследователь С. Турунен отмечает, что ОАЭ используют гуманитарную дипломатию, чтобы уравновесить милитаристскую ориентацию внешней политики страны, примером которой являются меры против исламистского фундаментализма [2]. ОАЭ предоставляют гуманитарную помощь Иордании, Сирии, Йемену, Египту и Судану - государствам, пострадавшим от «арабской весны» 2011 г., принимая во внимание политические проблемы в конфликтных зонах и учитывая интересы национальной безопасности [2]. Катар придерживается самостоятельного и автономного конструкта гуманитарной дипломатии [18]. Чаще всего это проявляется в том, что данное государство выступает в качестве посредника в процессе гуманитарных переговоров [18].
В Азиатско-Тихоокеанском регионе самым ярким представителем, использующим гуманитарную дипломатию, стала Китайская Народная Республика (далее - КНР). КНР применяет подобную дипломатическую практику с целью продвижения и обеспечения геополитических и геоэкономических интересов. Китайский профессор П. Линь относит к ним двустороннее партнерство, более активное взаимодействие с международным гуманитарным сообществом и использование международных отношений в интересах Китая [19]. Не последнюю роль в регионе играют Австралия и Новая Зеландия. Так, Австралия использует инструментарий
1. Clements, A. Humanitarian Negotiations with Armed Groups: The Frontlines of Diplomacy (1st ed.). London and New York: Routledge, 2020.
2. Turunen, S. 'Humanitarian Diplomatic Practices'. The Hague Journal of Diplomacy 15 (4) (2020).
3. Богатырева О. Гуманитарная дипломатия. Современные концепции и подходы // Международные процессы. 2022. № 20(1). С. 166-191.
4. World Bank, Fragility, Conflict and Violence: Overview (2020). URL: https://www.worldbank. org/en/topic/fragilityconflictviolence/overview (дата обращения: 12.10.2023).
5. Constantinou, C.M. 'In Pursuit of Crisis Diplomacy'. The Hague Journal of Diplomacy 10 (1) (2015). P. 29-34.
гуманитарной дипломатии в борьбе с последствиями стихийных бедствий [20]. Новая Зеландия принимает активное участие в практике многосторонней гуманитарной дипломатии на международном уровне [21].
Сингапурский исследователь А. Кук, изучая гуманитарную дипломатию Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), подчеркивает, что эти государства наиболее уязвимы для стихийных бедствий, в связи с чем организация разрабатывает и внедряет свою гуманитарную дипломатическую практику [22]. Таким образом, гуманитарная дипломатия региона направлена на сокращение, а при лучшем сценарии предотвращение гуманитарных чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями.
Таким образом, гуманитарная дипломатия -это дипломатическая деятельность представителей государств, учреждений ООН, международных правительственных организаций, специализированных неправительственных организаций и институтов гражданского общества, направленная на предотвращение или облегчение страданий, вызванных конфликтами или чрезвычайной ситуацией, предоставление помощи пострадавшим и распространение норм международного гуманитарного права. Примеры дипломатических практик международных организаций, государств в Европе, на Ближнем Востоке, в Азиатско-Тихоокеанском регионе демонстрируют пересечение государств в отношении их гуманитарных дипломатических интересов и национальной внешней политики, а также политики безопасности. Однако идеи гуманитарной дипломатии, реализуемые гуманитарными субъектами надгосударственного характера, не могут рассматриваться как эквивалент гуманитарной дипломатии государств.
1. Clements, A. Humanitarian Negotiations with Armed Groups: The Frontlines of Diplomacy (1st ed.). London and New York: Routledge, 2020.
2. Turunen, S. 'Humanitarian Diplomatic Practices'. The Hague Journal of Diplomacy 15 (4) (2020).
3. Bogatyreva O. Humanitarian diplomacy. Modern concepts and approaches // International processes. 2022. No. 20(1). P. 166-191.
4. World Bank, Fragility, Conflict and Violence: Overview (2020). URL: https://www.worldbank. org/en/topic/fragilityconflictviolence/overview (date of access: 12.10.2023).
5. Constantinou, C.M. 'In Pursuit of Crisis Diplomacy'. The Hague Journal of Diplomacy 10 (1) (2015). P. 29-34.
140
6. Pease, K.-K. Human Rights and Humanitarian Diplomacy: Negotiating for Human Rights Protection and Humanitarian Access (Manchester: Manchester University Press, 2016).
7. Jonsson, C. (2002). Diplomacy, Bargaining and Negotiation. In: Carlsnaes W., Risse T., Simmons B. (eds.) Handbook of International Relations. London: SAGE Publications. P. 212-234.
8. Gordon, S., Donini, A. (2015). Romancing principles and human rights: Are humanitarian principles salvageable? International Review of The Red Cross. Vol. 97. No. 897-898. P. 77-109.
9. Fiott, 'Humanitarian Diplomacy', 4, citing European Commission. General Guidelines for Operational Priorities on Humanitarian Aid in 2015 (SWD (2014) 345 final) (Brussels: European Commission, 2014), 38. URL: https://ec.europa. eu/echo/who/accountability/strategy_en (дата обращения: 04.10.2023).
10. Зонова Т. В. Дипломатия принуждения. Казус Ливии // Международные процессы. 2017. Т. 15. № 1. С. 35-48.
11. Davutoglu, A. 'Turkey's Humanitarian Diplomacy: Objectives, Challenges and Prospects'. Nationalities Papers 41 (6) (2013). P. 865-870.
12. M. Altunisik 'Turkey's Humanitarian Diplomacy: The AKP Model'. CMI Brief 2019:08 (2019) (Bergen, Norway) 1-5. URL: https://www.cmi.no/ publications/6973-turkeys-humanitarian-diplomacy-the-akp-model (дата обращения: 04.10.2023).
13. Norway. Norway's Humanitarian Strategy: An Effective and Integrated Approach (Oslo, 2018). URL: https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/ strategi-for-norsk-humanitar-politikk/id2608151/ (дата обращения: 11.10.2023).
14. Ministry of Foreign Affairs (2019), Dutch Development Results, 'Humanitarian Aid'. URL: https://www.dutchdevelopmentresults.nl/2019/theme/ humanitarian-aid (дата обращения: 11.10.2023).
15. Germany. Federal Foreign Office Strategy for Humanitartian Assistance Abroad 2019-2023 (Berlin, 2019). URL: https://www.auswaertiges-amt.de/blob/282228/3cfd87de36f30bb61eed5422 49997631/strategie-huhi-englisch-data.pdf (дата обращения: 11.10.2023).
16. France. France's Humanitarian Strategy (Paris, 2018). Retrieved from https://www. diplomatie.gouv.fr/en/french-foreign-policy/ emergency-humanitarian-action/france-s-humanitarian-strategy-2018-2022/
17. Spain. Spain's Humanitarian Diplomacy. (Madrid, 2018), 1. URL: http://www.exteriores. gob.es/Portal/es/Documents/version%20 ingles/20190305%20web%20Diplomacia%20H umanitaria%20(%20Ingle %CC%81s).pdf (дата обращения: 12.10.2023).
6. Pease, K.-K. Human Rights and Humanitarian Diplomacy: Negotiating for Human Rights Protection and Humanitarian Access (Manchester: Manchester University Press, 2016).
7. Jonsson, C. (2002). Diplomacy, Bargaining and Negotiation. In: Carlsnaes W., Risse T., Simmons B. (eds.) Handbook of International Relations. London: SAGE Publications. P. 212-234.
8. Gordon, S., Donini, A. (2015). Romancing principles and human rights: Are humanitarian principles salvageable? International Review of The Red Cross. Vol. 97. No. 897-898. P. 77-109.
9. Fiott, 'Humanitarian Diplomacy', 4, citing European Commission. General Guidelines for Operational Priorities on Humanitarian Aid in 2015 (SWD (2014) 345 final) (Brussels: European Commission, 2014), 38. URL: https://ec.europa. eu/echo/who/accountability/strategy_en (date of access: 04.10.2023).
10. Zonova T.V. Coercive diplomacy. The case of Libya // International processes. 2017. Vol. 15. No. 1. P. 35-48.
11. Davutoglu, A. 'Turkey's Humanitarian Diplomacy: Objectives, Challenges and Prospects'. Nationalities Papers 41 (6) (2013). P. 865-870.
12. M. Altunisik 'Turkey's Humanitarian Diplomacy: The AKP Model'. CMI Brief 2019:08 (2019) (Bergen, Norway) 1-5. URL: https://www.cmi.no/ publications/6973-turkeys-humanitarian-diplomacy-the-akp- model (date of access: 04.10.2023).
13. Norway. Norway's Humanitarian Strategy: An Effective and Integrated Approach (Oslo, 2018). URL: https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/ strategi-for-norsk-humanitar-politikk/id2608151/ (date of access: 11.10.2023).
14. Ministry of Foreign Affairs (2019), Dutch Development Results, 'Humanitarian Aid'. URL: https://www. dutchdevelopmentresults.nl/2019/theme/ humanitarian-aid (date of access: 11.10.2023).
15. Germany. Federal Foreign Office Strategy for Humanitartian Assistance Abroad 2019-2023 (Berlin, 2019). URL: https://www.auswaertiges-amt.de/blob/282228/3cfd87de36f30bb61eed5422 49997631/strategie-huhi-englisch-data.pdf (date of access: 11.10.2023).
16. France. France's Humanitarian Strategy (Paris, 2018). Retrieved from https://www. diplomatie.gouv.fr/en/french-foreign-policy/ emergency-humanitarian-action/france-s-humanitarian-strategy-2018-2022/
17. Spain. Spain's Humanitarian Diplomacy. (Madrid, 2018), 1. URL: http://www.exteriores. gob.es/Portal/es/Documents/version%20 ingles/20190305%20web%20Diplomacia%20H umanitaria%20(%20Ingle%CC%81s).pdf (date of access: 12.10.2023).
141
18. Barakat, S. 'Priorities and challenges of Qatar's Humanitarian Diplomacy'. CMI Brief 2019:07 (2019) P. 1-6 (Bergen, Norway).
19. Lin, P. 'China's Evolving Humanitarian Diplomacy: Evidence from China's Disaster-Related Aid to Nepal'. Asian Journal of Comparative Politics (2021). P. 1-17.
20. O'Hagan, J. 'Australia and the Promise and the Perils of Humanitarian Diplomacy'. Australian Journal of International Affairs 70 (6) (2016), 657669.
21. New Zealand. New Zealand's Humanitarian Action Policy (Wellington, 2019), 15. URL: https:// www.mfat.govt.nz/assets/Aid-Prog-docs/Policy/ MFAT-Humanitarian-Action-Policy-2019.pdf (дата обращения: 12.10.2023).
22. Cook, A.D. 'Humanitarian Diplomacy in ASEAN'. Asian Journal of Comparative Politics (special issue) (2021). P. 1-14.
18. Barakat, S. 'Priorities and challenges of Qatar's Humanitarian Diplomacy'. CMI Brief 2019:07 (2019) P. 1-6 (Bergen, Norway).
19. Lin, P. 'China's Evolving Humanitarian Diplomacy: Evidence from China's Disaster-Related Aid to Nepal'. Asian Journal of Comparative Politics (2021). P. 1-17.
20. O'Hagan, J. 'Australia and the Promise and the Perils of Humanitarian Diplomacy'. Australian Journal of International Affairs 70 (6) (2016), 657669.
21. New Zealand. New Zealand's Humanitarian Action Policy (Wellington, 2019), 15. URL: https:// www.mfat.govt.nz/assets/Aid-Prog-docs/Policy/ MFAT-Humanitarian-Action-Policy-2019.pdf (date of access: 12.10.2023).
22. Cook, A.D. 'Humanitarian Diplomacy in ASEAN'. Asian Journal of Comparative Politics (special issue) (2021). P. 1-14.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Теленьга Марина Павловна, кандидат исторических наук, доцент кафедры зарубежного регионоведения и востоковедения Кубанского государственного университета; e-mail: marina. telenga@gmail.com;
Ткачёва Татьяна Олеговна, кандидат исторических наук, доцент кафедры зарубежного регионоведения и востоковедения Кубанского государственного университета; e-mail: alexey_tk@ mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHORS
M.P. Telenga, Candidate of Sciences in History, Associate Professor of the Department of Foreign Regional Studies and Oriental Studies, Kuban State University; e-mail: marina.telenga@gmail.com;
T.O. Tkacheva, Candidate of Sciences in History, Associate Professor of the Department of Foreign Regional Studies and Oriental Studies, Kuban State University; e-mail: alexey_tk@mail.ru
142
