CC BY
51
УДК 930 DO1 10.18522/2500-3224-2021-1-226-235
ГУБЕРНАТОРСКИЕ ОТЧЕТЫ ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЫ XIX в.: ИСТОЧНИК ИНФОРМАЦИИ ИЛИ ЭЛЕМЕНТ БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ?
Н.Л. Семенова
Аннотация. В статье предпринята попытка рассмотреть, как менялись содержание и роль всеподданнейших отчетов губернаторов в зависимости от задач, стоящих в области государственного управления в первой половине XIX в. Губернаторские отчеты появились как основной канал поступления информации от местных учреждений в МВД. Сбор и анализ сведений для отчетов осуществлялся в рамках ведомственных потребностей с целью решения конкретных практических задач. Несмотря на неточный характер сведений и нерегулярность представления, губернаторские отчеты давали возможность правительству и императору составить довольно полное представление о всех сторонах жизни губернии. К середине XIX в. значение текстовой части отчета начальника губернии заметно снизилось, ввиду появления новых источников информации о состоянии местного управления. Интерес к статистическим данным, которые использовались правительством в качестве рабочего материала, сохранялся. Кроме того, во второй четверти XIX в. отчеты стали рассматриваться как средство надзора за административной деятельностью губернатора.
Ключевые слова: губернаторский отчет, Министерство внутренних дел, формуляр, циркуляр, гражданский губернатор, статистика.
I Семенова Наталия Леонидовна, кандидат исторических наук, доцент, Стерлитамакский филиал Башкирского государственного университета, 453100, Россия, г. Стерлитамак, пр. Ленина, 49, [email protected].
GOVERNOR'S REPORTS OF THE FIRST HALF OF THE XIX CENTURY: SOURCE OF INFORMATION OR ELEMENT OF THE BUREAUCRATIC SYSTEM?
N.L. Semyonova
Abstract. The article analyzes the evolution of the changing content and role of the governors' reports on the tasks of public administration in the first half of the 19th century. Governor's reports emerged as the main channel for receiving information from local institutions to the Ministry of Internal Affairs. The collection and analysis of information for reports was carried out within the framework of departmental needs in order to solve specific practical problems. Despite the inaccurate nature of the information and the irregularity of presentation, the governor's reports made it possible for the government and the emperor to get a complete picture of all aspects of the life of the province. By the middle of the 19th century the importance of the textual part of the report of the head of the province has significantly decreased, new sources of information about the state of local government have appeared. Interest in the statistics used by the government as working material continued. In addition, in the second quarter of the 19th century reports came to be seen as a means of overseeing the administrative activities of the governor.
Keywords: governor's report, Ministry of Internal Affairs, form, circular, civil governor, statistics.
I Semyonova Nataliya L., Candidate of Science (History), Associate Professor, Sterlitamak Branch of the Bashkir State University, 49, Lenin Ave., Sterlitamak, 453103, Russia, natalja. [email protected].
Основная тема дискуссии, выраженная в утверждении H.H. Улащика, заставляет вновь обратиться к оценкам губернаторских отчетов, сложившихся в советской историографии. П.А. Зайончковский подчеркивал субъективный характер отчетов начальников губернии, поскольку «управляемая губерния изображалась в наилучшем виде», а приводимые статистические сведения были «взяты с потолка» [Зайончковский, 1978, с. 154]. Выводы белорусского историка и археографа H.H. Улащика реабилитировали отчеты губернаторов, оценивая их как «единственный вид источников обо всех важнейших сторонах жизни» губернии [Улащик, 1961, с. 15-55]. По справедливому заключению A.C. Минакова, вывод ученого был обусловлен социально-экономической проблематикой исторических исследований в советский период [Минаков, 2016, с. 9]. Губернаторские отчеты имели важное преимущество перед другими источниками в силу того, что содержали систематический материал по народонаселению, земельному фонду, урожайности сельского хозяйства, развитию промышленности и торговли, хотя, «отчеты не дают совершенно точных цифр, но показывают направления развития хозяйства» [Минаков, 2016, с. 9].
В советской историографии был также поставлен вопрос о достоверности материалов губернаторских отчетов [Дятлова, 1964, с. 227-246]. Б.Г Литвак, оценивая отчеты как разновидность массовой документации, исходил из того, что они представляли собой «систему взаимосвязанных документов» [Литвак, 1979, с. 186]. Он попытался определить степень достоверности содержащейся в них информации: из 27 ведомостей, сопровождавших отчет губернатора, он выделил отдельную группу с наиболее достоверной информацией [Литвак, 1979, с. 186]. К ней исследователь отнес «Общую ведомость делопроизводству по всем присутственным местам губернии», «Ведомость о количестве бумаг по местам, подведомственным губернатору» сведения которых основывались на книгах записей входящих и исходящих бумаг, гарантировавших «верное фиксирование документопотока» [Литвак, 1979, с. 188]. «Ведомости сомнительной достоверности» - это «Об оборотах на ярмарках», «О фабриках и заводах», «О числе разного скота в губернии», «О посеве и урожае хлеба, овощей и плодов» - для которых было характерно отсутствие делопроизводственной «первоосновы».
В современной историографии всеподданнейшие губернаторские отчеты рассматриваются в контексте административных практик в российской провинции в XIX-начале XX в., как часть бюрократической системы. Доктор исторических наук М.М. Шумилов оценивал их как форму контроля над местной администрацией [Минаков, 2016, с. 14]. Профессор А.Н. Бикташева оценивает губернаторский отчет как «персональный текст», как опыт «соучастия» начальника губернии в управлении Российской империи, который позволял выявить региональную специфику, управленческую стратегию и его личный вклад в дела губернии [Бикташева, 2011, с. 167-169]. Согласно выводам доктора исторических наук A.C. Минакова, губернаторские отчеты
обеспечивали начальнику губернии взаимодействие с учреждениями различных ведомств, укрепляли государственность, содержали значительный скрытый информационный потенциал [Минаков, 2011, с. 203]. Таким образом, современное понимание губернаторских отчетов гораздо шире оценки их только как источников «о всех сторонах жизни губернии». Тем не менее, дальнейшее изучение конкретно-исторического материала, связанного с функционированием губернаторской власти в отдельных регионах Российской империи, позволяет проследить как менялись содержание и роль отчетов губернаторов в зависимости от задач, стоящих в области государственного управления. В этом отношении особое значение имеет анализ ежегодных губернаторских отчетов о состоянии Оренбургской губернии, которая в первой половине XIX в. относилась к числу внутренних губерний, была довольно глубоко интегрирована в административное пространство империи, но вместе с тем сохраняла особенности в системе управления, выражавшиеся в одновременном существовании военной и гражданской властей.
Зарождение практики составления всеподданнейших отчетов губернаторов связано с министерской реформой и преследовало цель «... собрать из губернии, дабы составить о положении каждой сколь можно полное и коренное познание» [Дятлова, 1964, с. 228]. Этой задаче была подчинена структура губернаторского отчета, которая включала нарративную часть из трех разделов, соответствующих предметам ведения Министерства внутренних дел и статистические ведомости, которые подтверждали выводы основных разделов. Сбор и анализ сведений осуществлялся в рамках ведомственных потребностей с целью решения конкретных практических задач управления, главными из которых являлись фискальный учет населения, контроль за перемещением жителей с целью поступления налогов и обеспечения армии рекрутами. Учитывая, что система ведомственной отчетности находилась в стадии формирования, значение губернаторских отчетов как основных источников было велико.
Отчет о состоянии Оренбургской губернии за 1804 г. гражданского губернатора A.A. Врасского отражал основные показатели экономического состояния [ГАОО, ф. 6, оп. 2, д. 1319, л. 9-30]. Особое внимание в нем было уделено количеству населения, в том числе, переселениям государственных крестьян, сведениям об урожае хлеба, обеспечению населения продовольствием, ценам на основные продукты, состоянию приказа общественного призрения, городов, развитию торговли, происшествиям [ГАОО, ф. 6, оп. 2, д. 1319, л. 9-30].
Подготовка первого раздела отчета вызывала наибольшие затруднения у гражданских губернаторов в силу сложности сбора информации. Как полагает доктор исторических наук П.В. Акульшин, местные учреждения не всегда владели необходимой информацией, а механизм ее сбора не был отработан [Акульшин, 2005, с. 69]. К этому можно добавить неразвитость статистической службы в государстве в целом, и на местном уровне, в частности. Губернские статистические комитеты
появились только в 1834 г. До этого времени всю работу по сбору материалов для губернаторского отчета выполняла канцелярия начальника губернии, которая не всегда имела подготовленных и грамотных служащих, способных решать данные задачи. Чиновники особых поручений, которые привлекались к подготовке отчетов, появились в штате канцелярии оренбургского гражданского губернатора только в 1826-1827 гг. [Семенова, 2020, с. 165-179]. Поэтому вполне понятно, что достоверность этой части всеподданнейших отчетов традиционно вызывает у историков определенные сомнения.
Во втором разделе отчета были представлены сведения о делах, «относящихся до благоустройства», о количестве дел в губернском правлении, городнических правлениях, уездных земских судах остававшихся нерешенными, поступивших, решенных [ГАОО, ф. 6, оп. 2, д. 1319, л. 9-30]. Сведения этого раздела были более полными и точными, поскольку их источниками являлись ведомости, представленные губернскими и уездными присутственными местами: губернским правлением, городническими правлениями, уездными земскими судами Оренбургской губернии.
Третий раздел отчета «Виды к усовершенствованию» гражданский губернатор A.A. Врасский фактически проигнорировал, не включив в него никакие выводы и предложения о «нуждах» Оренбургской губернии. По-видимому, составитель не очень хорошо понимал, что от него требуется. В целом, в начале XIX в. губернаторские отчеты стали важным и, во многом, единственным, информационным каналом между центром и губерниями, по которому в правительство поступал систематический материал о всех сторонах жизни губернии, не всегда отличавшийся точностью и ограниченный предметами ведения Министерства внутренних дел.
Анализ отчетов оренбургских гражданских губернаторов за первое десятилетие XIX в. свидетельствует о том, что их формуляр практически не менялся. Отчеты были небольшими по объему, гражданские губернаторы не представляли анализ своей деятельности, поскольку задача состояла в сборе и представлении сведений по ведомству Министерства внутренних дел. Замечания по отчетам и циркуляры со стороны министра внутренних дел позволяют сделать вывод, что в этот период правительство пыталось добиться в основном своевременного представления отчетов о состоянии губерний и их единообразия. Губернаторские отчеты представлялись несвоевременно и нерегулярно: отчеты за предыдущий год поступали только в середине следующего [Акульшин, 2005, с. 66-73]. Так, например, нам не удалось обнаружить отчеты гражданских губернаторов о состоянии Оренбургской губернии за 1806-1810 гг. В 1812 г. и в последующие несколько лет отчеты не подавались отчеты по Тамбовской губернии. Отчеты пензенского, рязанского, тамбовского и тульского губернаторов за 1812 г. были отправлены только в 1817 г. [Акульшин, 2005, с. 66-73].
Административная практика Оренбургской губернии первой трети XIX в. свидетельствует о том, что даже в 1830-е гг. возникали ситуации, когда губернаторский отчет был составлен неправильно, не принимался в Министерстве внутренних дел и начальник губернии должен был его «пересоставить» [НА РБ, ф. И-б, оп. 1, д. 107]. Так, например, отчет оренбургского гражданского губернатора статского советника Н.В. Жуковского по управлению губернией за 1834 г. оказался составлен «не по правилам», утвержденным в циркуляре от 30 ноября 1828 г. [НА РБ, ф. И-б, оп. 1, д. 107, л. 89об.]. Это был как раз тот случай, когда составлением отчетов полностью занимались чиновники губернаторской канцелярии, а начальник полностью им доверился и не перепроверил представленные документы. Отчет за 1834 г. был пересоставлен и направлен в Министерство внутренних дел.
Дальнейшая эволюция формуляра всеподданнейших губернаторских отчетов (1828,1837 гг.), входящих в него статистических материалов позволяет говорить о том, что центральная власть была заинтересована в более широких и подробных сведениях о регионе, которые выходили за рамки Министерства внутренних дел, что нашло отражение в «Наказе гражданским губернаторам» 1837 г., который впервые ввел структуру отчета, основанную не на министерском (департаментском) делении, а на более широком и комплексном анализе состояния региона [Минаков, 2011, с. 203]. Всеподданнейший отчет отличался от всех других срочных донесений и ведомостей губернатора тем, что был обязан представить «...полную годовую статистику губернии, управлению его порученной» по 16 «предметам» и не ограничиваться констатацией происшествий [ПСЗ-И, 1838, № 10 303, с. 431].
Несмотря на это, качество губернаторских отчетов продолжало вызывать нарекания в Министерстве внутренних дел. Анализ циркуляров за 1839-1841 гг., адресованных губернаторам, показывает, что замечания министра по всеподданнейшим отчетам были довольно распространенной практикой. Отчеты некоторых губернаторов «... не содержат в себе полного общего обозрения, а о некоторых предметах, достойных внимания, упомянуто слишком кратко. Например,
0 числе содержащихся под стражей; во что обошлось общее содержание всех преступников, о количестве павшего скота: сколько от болезней и сколько от недокорма, о успехах в народной промышленности или в сельском хозяйстве в сравнении с прежними годами» [РГИА, ф. 1281, оп. 3, д. 173, л. 9]. В циркулярном предписании от 12 октября 1841 г. указывалось, что,«... невзирая на требования, один из начальников губернии вовсе не представил требуемых от него отчетов» [РГИА, ф. 1281, оп. 3, д. 173, л. 16]. За это упущение по службе император Николай
1 сделал ему строгий выговор и отправил фельдъегеря с тем, что «... ежели чрез 8 дней не представит отчет, по получении высочайшего повеления, то предан будет суду» [РГИА, ф. 1281, оп.З, д. 173, л. 16].
Циркулярное предписание МВД губернаторам от 1 октября 1842 г. вновь констатировало, что начальники губерний продолжают составлять отчеты «неудовлетворительно, сведения не точны, часто неверные и даже самые простые сведения - число народонаселения, запасы продовольствия показаны неправильно» [РГИА, ф. 1281, оп. 3, д. 173, л. 18]. Губернаторы даже по важным вопросам, ограничиваются «общими, ничего не объясняющими отзывами, а о некоторых частях губернского управления упоминают слегка, хотя в Наказе указано, что нужно изображать все части губернского управления» [РГИА, ф. 1281, оп. 3, д. 173, л. 18].
По словам Б.Г. Литвака, «Наказ» 1837 г. мог превратить всеподданнейший губернаторский отчет в «наиболее интересный источник по истории местного управления», но дальнейшая политика, направленная на установление единообразия, привела к «заклишированию» текстовой части отчета [Литвак, 1979, с. 146]. Циркуляр от 14 октября 1842 г. «О Всеподданнейших годовых отчетах» окончательно нарушил их ведомственный характер, предписав гражданским губернаторам включать в отчет «... предметы и благонадежность лиц всех вообще ведомств губернского управления» [История Российской государственной статистики, 2013, с. 21; РГИА, ф. 1282, оп. 4, д. 135, л. З-Зоб.]. К циркуляру прилагался так называемый «образцовый отчет», текст которого был положен в основу всеподданнейших губернаторских отчетов. Как показывают отчеты оренбургских гражданских губернаторов за 1843-1851 гг., их текстовая часть практически полностью совпадала, чиновники канцелярии просто вставляли новые цифры за каждый новый год [НА РБ, ф. И-6, оп. 2, д. 59, 60, 61]. В результате, значение губернаторских отчетов как важнейшего информационного канала в административном пространстве самодержавия к середине XIX в. заметно снизилось, хотя статистические данные, составлявшие его значительную часть, широко использовались правительством в качестве рабочего материала. В 1843 г. были разработаны «Главные основания для отечественной статистики, предпринимаемой в МВД», которые главное внимание уделяли сбору тех сведений, которые имеют практическую пользу для администрации и должны быть сосредоточены в губернском статистическом комитете [НА РБ, ф. И-6, оп. 2, д. 59, 60, 61].
Таким образом, в начале XIX в. ежегодные губернаторские отчеты появились как важнейший и основной канал поступления информации от местных учреждений в МВД. Их содержание носило характер ведомственной отчетности, было сосредоточено на показателях экономического развития губерний. Несмотря на неточный характер сведений и нерегулярность представления, губернаторские отчеты давали возможность правительству и императору составить довольно полное представление о всех сторонах жизни губернии. Во второй четверти XIX в. отчеты стали рассматриваться как средство надзора за административной деятельностью губернатора, продолжая играть роль одного из многочисленных
информационных каналов самодержавия. Наряду со снижением значения нарративной части губернаторского отчета к середине XIX в., возрос интерес правительства к статистическим сведениям, что отражало стремление государства организовать управление на основе знаний о губернии и стало результатом формирования статистической службы.
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА
Акульшин П.В. Реформаторские планы и провинциальная реальность: губернаторские отчеты первых лет правления Александра I (на материале Пензенской, Рязанской, Тамбовской и Тульской губерний) // Вестник Рязанского государственного педагогического университета им. С.А. Есенина. 2005. № 1. С. 66-73.
Бикташева А.Н. Губернаторский отчет как персональный текст (первая половина XIX в.) // Власть. 2011. № 3. С. 167-169.
Государственный архив Оренбургской области (ГАОО). Ф. 6. Оп. 2. Д. 1319. Дятлова Н.П. Отчеты губернаторов как исторический источник // Проблемы архивоведения и источниковедения. Л.: Наука, 1964. С. 227-246. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. М.: Мысль, 1978. 288 с.
История Российской государственной статистики: 1811-2011. М.: ИИЦ «Статистика России», 2013.143 с.
Литвак Б.Г. Очерки источниковедения массовой документации XIX-начала XX в. М.: Наука, 1979. 294 с.
Минаков A.C. Губернаторский корпус и центральная власть: проблема взаимоотношений по материалам губерний Черноземного центра второй половины XIX-начала XX вв. Дис.... д-ра ист. наук, Орел: Б.и., 2011. 524 с. Минаков A.C. Всеподданнейшие отчеты губернаторов Российской империи: современные проблемы историографии // Известия Высших учебных заведений. Поволжский регион. Гуманитарные науки. 2016. № 2. С. 5-24. Национальный архив Республики Башкортостан (НА РБ). Ф. И-6. Оп. 1. Д. 107. НАРБ. Ф. И-6. Оп.2.Д. 59. НАРБ. Ф. И-6. Оп.2.Д. 60. НАРБ. Ф. И-6. Оп.2.Д. 61.
Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. Т. 12. Часть 1. СПб.: Тип. II Отделения С.Е.И.В. канцелярии, 1838. 822 с.
Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1281. Оп. 3. Д. 173. РГИА. Ф. 1282. Оп. 4. Д. 135.
Семенова Н.Л. Правовые основы деятельности, состав, функции канцелярии оренбургского гражданского губернатора в конце XVIII-первой половине XIX в. // Вестник Оренбургского государственного педагогического университета. 2020. №2(34). С. 165-179.
Улащик Н.Н. Отчеты губернаторов Литвы и Западной Белоруссии как исторический источник (1804-1861 гг.) //Проблемы источниковедения. Т. 9. Москва: Издательство академии наук СССР, 1961. С. 15-55.
REFERENCES
Akul'shin P.V. Reformatorskie plany i provincial'naja real'nost': gubematorskie otchety pervyh let pravleriija Aleksandra I (na materiale Penzeriskoj, Rjazanskoj, Tambovskoj i Tul'skoj gubernij) [Reformist plans arid provincial reality: Governor's reports from the early years of Alexander I's reign], in Vestnik Rjazanskogo gosudarstvennogo peda-gogicheskogo universiteta im. SA Esenina. 2005. No 1. Pp. 66-73 (in Russian). Biktasheva A.N. Gubernatorskii otchet kak personal'nyi tekst (pervaya polovina XIX v.) [Governor's report as a personal text (first half of the 19th century)], in Vlast'. 2011. No 3. Pp. 167-169 (in Russian).
State Archives of the Orenburg Region (GAOO). F. 6. Inv. 2. D. 1319.
Dyatlova N.P. Otchety gubernatorov kak istoricheskii istochnik [Governors reports as
a historical source], in Problemy arkhivovedeniya i istochnikovedeniya [Problems of
archival science and source studies], Leningrad: Nauka Publ., 1964. Pp. 227-246 (in
Russian).
Zajonchkovskij P.A. Pravitel'stvennyj apparat samoderzhavnoj Rossii [The government apparatus of autocratic Russia], Moscow: Thought publishing house, 1978. 288 p. (in Russian).
Istorija Rossijskoj gosudarstvennoj statistiki: 1811 -2011 [History of Russian State Statistics: 1811-2011]. Moscow: Publishing House of Information and Research Center "Statistics of Russia", 2013.143 p. (in Russian).
Litvak B.G. Ocherki istochnikovedeniya massovoy dokumentatsii XlX-nachala XX v. [Essays on the source study of mass documentation of the XlX-early XX centuries], Moscow: Nauka Publ., 1979. 294 p. (in Russian).
Minakov A.S. Gubernatorskij korpus i central'naja vlast': problema vzaimootnoshenij po materialam gubernij Chernozemnogo centra vtoroj poloviny XlX-nachala XX vv. [The Governor's Corps and the Central Authority: the Problem of Relationships Based on the Materials of the Provinces of the Black Earth Center in the Second Half of the 19th-early 20th centuries]. Dis.... d-ra ist. nauk. Orel: S.n., 2011. 524 p. (in Russian). Minakov A.S. Vsepoddannejshie otchety gubernatorov Rossijskoj imperii: sovremen-nye problemy istoriografii [Reports of the governors of the Russian Empire: Current
problems of historiography], in Izvestija Vysshih uchebnyh zavedenij. Povolzhskij region.
Gumanitamye nauki. 2016. No 2. Pp. 5-24 (in Russian).
National Archives of the Republic of Bashkortostan (NA RB). F. 6. Inv. 1. D. 107.
NA RB. F. 6. Inv. 2. D. 59.
NA RB. F. 6. Inv. 2. D. 60.
NA RB. F. 6. Inv. 2. D. 61.
Polnoe sobranie zakonov Rossiyskoy imperii [Complete set of laws of the Russian Empire], Sobranie II. Vol. 12. Part 1. St. Petersburg: V tipografii II Otdeleniya Sobstvennoy E.I.V. Kantselyarii, 1838. 822 p.
Russian State Historical Archives (RGIA). F. 1281. Inv. 2. D. 173. RGIA. F. 1281. Inv. 4. D. 135.
Semenova N.L. Pravovye osnovy dejatel'nosti, sostav, funkcii kanceljarii orenburgskogo grazhdanskogo gubernatora v konce XVIII-pervoj polovine XIX v. [Legal basis of activity, composition, functions of the office of the Orenburg civil governor at the end of the 18th-first half of the 19th century] in Vestnik Orenburgskogo gosudarstvennogo peda-gogicheskogo universiteta. Jelektronnyj nauchnyj zhurnal. 2020. No 2(34). Pp. 165-179 (in Russian).
Ulashhik N.N. Otchety gubernatorov Litvy i Zapadnoj Belorussii kak istoricheskij istoch-nik (1804-1861 gg.) [Reports of the governors of Lithuania and Western Belarus as a historical source (1804-1861)], in Problemy istochnikovedenija [Problems of source studies]. Vol. 9. Moscow: Izdatel'stvo akademii nauk SSSR, 1961. Pp. 15-55 (in Russian).
