CC BY
21Локальная политика
УДК-353(470+571)
ГУБЕРНАТОР И ЕГО КОМАНДА В ПРОСТРАНСТВЕ ГОРОДСКОЙ ПОЛИТИКИ МАЛЫХ РОССИЙСКИХ ГОРОДОВ1
В.Г.Ледяев, А.Е. Чирикова
В предлагаемой статье на примере четырех городов Пермского края и Тамбовской области рассматриваются модели вмешательства/ невмешательства губернатора и его команды в локальную городскую политику. Анализ ситуации строится на материалах 54 интервью с ключевыми фигурами власти, бизнеса и региональными экспертами.
Эмпирический анализ позволяет выделить четыре базовые модели взаимодействия региональной и местной власти: «эпизодическое вмешательство», «властная вертикаль», «ресурсное доминирование губернатора, «умеренная асимметрия».
Проведенное исследование позволяет предположить, что присутствие или отсутствие губернатора и его команды в городской политике во многом зависит от того, какой ресурсной базой обладает территория: чем больше у территории экономических, политических, культурных и других ресурсов, тем выше вероятность включенности в политические процессы представителей региональной власти. При этом вертикаль власти не в силах элиминировать вариативность во взаимоотношениях региональных и городских элит. Повышенный интерес губернатора к территории имеет место в случае, если низкий уровень ее экономического развития создает очевидные проблемы для населения и грозит опасностью дестабилизации политической ситуации и/или системы управления в городе. Это вынуждает губернатора вмешиваться в городскую политику, чтобы с помощью своих ресурсов как-то изменить ситуацию. Присутствие губернатора в городской политике может осуществляться в различных формах - от выстраивания общей системы норм и принципов, которыми должны руководствоваться местные элиты в своей политике в логике властной вертикали (Чусовой), до эпизодического вмешательства (Кунгур) и стабильного ресурсного доминирования (Моршанск).
Ключевые слова: губернатор и его команда; глава города; экономические ресурсы города; неформальные нормы и правила взаимодействия.
1 Статья написана в рамках проекта «Механизмы и акторы принятия решений: прикладное исследование (на материалах городов европейской части России)» (шифр - 2010-1.1-306-127) ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. Руководитель проекта: д. полит. наук, профессор Д.Г. Сельцер.( Тамбовский государственный университет).
Распространенная точка зрения среди социологов и политологов, изучающих региональные процессы в регионах, подогретая отчасти «властной вертикалью», состоит в том, что муниципальная власть в городах жестко контролируется региональными руководителями (Гельман и др. 2002). Это приводит к тому, что власть в городах становится абсолютно не самостоятельной и вынуждена подчиняться сигналам, идущим сверху, практически не имея сколько-нибудь значимого маневра для реализации собственных целей.
В предъявленной логике размышлений вряд ли можно найти изъяны, однако так ли это на самом деле, или ситуация складывается иначе, определить можно только с помощью эмпирических исследований.
Вопрос о роли внешних по отношению к локальному сообществу акторов в настоящее время является одним из центральных для понимания структуры власти в городе. На ранних этапах изучения власти в городских сообществах роль внешнего фактора была недооценена; не было четкости в понимании городского сообщества и его пределов в контексте распределения политической власти. Даже в классических исследованиях Ф. Хантера (Hunter, 1953) и Р. Даля (Dahl, 1961) пул основных участников городской политики сводился к акторам местного уровня, и именно среди них выявлялись наиболее влиятельные персоны и группы (элиты).
«Локализм» был успешно преодолен в современных исследованиях власти, опирающихся на теорию городских режимов (Ледяев, 2012; Хардинг, 2009). Роль внешнего фактора в формировании и эволюции городских режимов рассматривается как через характеристики интенсивности взаимодействия разных уровней публичной власти, степени зависимости местных элит от поддержки федеральных и региональных политических и экономических институтов, так и на основе анализа непосредственного участия акторов центрального и регионального уровней в локальных коалициях.
Влияние внешнего фактора отражается и во многих классификациях городских режимов. В частности, С. Элкин в качестве самостоятельного типа городского режима выделил федералистский режим, который возникает при существенном расширении федеральной помощи, без которой поддерживать стабильность правящей коалиции бывает трудно (Elkin, 1987: 57-60). Степень поддержки города со стороны публичных структур более высокого уровня стала одним из оснований классификации городских режимов, предложенной П. Кантором, Х. Сэвитчем и С. Хэддок (Kantor, Savitch, Haddock, 1997: 348377). Изучая режимы в пяти европейских и трех североамериканских городах, они обнаружили, что в ряде городов специфику режима во многом определял общенациональный контекст.
В частности, ключевым фактором, повлиявшим на режим в Париже (его исследователи назвали «планирующим»), стала интегрированная структура власти (местной, региональной и национальной) во Франции, которая позво-
лила местным элитам успешно осуществлять сильную государственную политику, реализуя общественные запросы через политические решения и планирование. В Глазго возник режим «грантополучатель»: движущей силой развития города стали гранты как от центрального правительства, так и от региональных властей. Исследуя режимы в сфере экономического развития и образования в четырех европейских городах, П. Джон и Э. Коул обнаружили присутствие акторов центральной власти в локальных образовательных сетях (режимах) двух французских городов; тем самым внешние акторы выступали не только субъектной составляющего общего фона (контекста) городской политики, но и ее непосредственными участниками (John, Cole, 2001).
Проведенное нами исследование включало 4 кейса: Кунгур и Кунгур-ский район, Чусовой (Пермский край) Моршанск и Котовск (Тамбовская область) . Основной массив информации был получен с помощью 64 интервью с ключевыми представителями публичной власти, бизнеса и экспертами, проведенными в августе 2011 г.
Приступая к исследованию, мы предполагали, что характер отношений между губернатором и муниципальным уровнем власти существенно варьируется. Основные различия во взаимоотношениях региональных и городских структур власти, на наш взгляд, обусловлены двумя основными параметрами: (1) уровнем включенности губернатора в городскую политику и (2) степенью асимметрии в его взаимоотношениях с руководством города.
Присутствие акторов регионального уровня в городской политике и их влияние на ситуацию в городе во многом зависят от степени их интереса к городу и внутренней мотивации политиков более высокого уровня. Не все города районного значения в равной мере привлекают внимание губернатора. В частности, мы предполагали, что города-реципиенты с небольшим количеством жителей могут не затрагивать губернаторские интересы, в то время как города-доноры - могут становиться незаменимым козырем в региональной политике.
Для исследования выбраны города-реципиенты. Это дало основания предполагать, что губернатор и его команда могли и не вмешиваться в городские дела. Но мы допускали и возможность активного губернаторского присутствия в городах с целью оказания им материальной помощи и выведения их из перманентного экономического кризиса.
Однако выбор губернатора в пользу той или иной стратегии отношения к малым городам сам по себе не дает ответа на вопрос о мотивах его действий: почему одни города интересны губернатору и его команде, а другие нет? Всегда ли это зависит от социально-экономической ситуации в городе? Какую роль играет собственная активность глав городов и районов в вы-
2 Интервью в городах Моршанске и Котовске проведены к. полит. н. Сергеем Ляминым и к. полит. н. Иваном Назаровым (Тамбовский государственный университет).
страивании взаимоотношений с региональной властью? В каком виде выражается помощь губернатора муниципалитетам, и рассматривают ли они эту помощь как результат собственных усилий, или же она представляется им как «свалившаяся на голову удача»?
Как и ожидалось, в ходе исследования, однозначных ответов на поставленные вопросы получено не было. Однако оно позволило сделать важный вывод: степень и характер вмешательства губернатора в политическую и экономическую жизнь того или иного города зависят прежде всего от экономических выгод, которые может получить регион и/или лично губернатор. Немалую роль играют деловые и личные отношения главы региона с лидером муниципальной власти, а также общий фон политической ситуации. При этом вмешательство вышестоящей власти в городское политическое пространство осуществлялось отнюдь не по одному сценарию.
Вторым важнейшим показателем взаимоотношений губернатора и руководства города является соотношение их властных потенциалов и возможностей с точки зрения влияния друг на друга и на городскую политику. Какова степень зависимости местной власти от региональной? Насколько различны потенциалы влияния губернатора и мэра? Каков характер персональных связей между руководителями разного уровня? Какие способы влияния на городскую политику предпочитает губернатор и его команда? Какие возможности и ресурсы есть у местных руководителей для выстраивания сбалансированных отношений с региональной властью?
Мы предполагали, что в некоторых городах отношения между уровнями власти могут характеризоваться высокой степенью асимметрии. Нормативные документы, хотя и фиксируют самостоятельность и автономию местного самоуправления, отнюдь не гарантируют ее на практике. Слабость правовых начал вместе с широким спектром возможностей использования административного ресурса и экономического давления создают условия для явного доминирования региональной власти над муниципальной. Вместе с тем, мы допускали и возможность складывания менее асимметричных отношений между региональным и городским руководством, в которых если и не было паритета и равноправного партнерства, отношения не сводились к открытому командованию/подчинению .
Анализ этих и других аспектов в четырех городах позволил выделить четыре различные модели взаимодействия губернатора с локальными политическими элитами: эпизодическое вмешательство, властная вертикаль, ресурсное доминирование губернатора, умеренная асимметрия. Эти модели, различающиеся прежде всего по уровню включенности губернатора в городскую политику и степени асимметрии в его взаимоотношениях с руководством города, разумеется, не исчерпывают всего многообразия политических практик подобного рода; но мы полагаем, что они могут быть в той или иной степени использованы и для анализа ситуации в других малых городах.
В работе не ставилась цель серьезной теоретической и концептуальной проработки данных моделей: для создания строгой и развернутой типологии требуется больший эмпирический материал. Наша задача состояла скорее в символическом обозначении существующих практик разделения власти между акторами разного уровня в исследуемых городах. Не исключено, что в перспективе мы вернемся в эти города, чтобы подтвердить или опровергнуть правомерность сделанных исследовательских выводов. Однако, как бы не обозначались выделенные модели, ясно одно: сегодня в малых российских городах наблюдается высокая вариативность складывающихся отношений между властными акторами. При этом ресурсы и возможности губернаторской власти несопоставимы с ресурсами местной власти.
Кунгур и Кунгурский район: модель эпизодического вмешательства
Кунгурские информанты убеждены: губернатор хотя и старается продемонстрировать главам городов свою «равноудаленность», на самом деле ситуация иная: «Оценивая ситуацию со стороны, могу сказать, что губернатор демонстрирует вроде бы одинаковое отношение ко всем территориям и главам. Визуально, он старается это делать. Он очень хороший актер. Но все прекрасно знают, что подобные отношения не могут быть одинаковыми. Одних он слушает заинтересованно, помогает, а других отказывается даже принимать, сославшись на нехватку времени», - замечает один из наших респондентов.
С точки зрения губернаторского внимания, Кунгуру «повезло»: губернатор и его команда играют важные роли в пространстве городской политики. Объяснение повышенному вниманию со стороны губернатора к Кунгуру обычно сводится к тому, что Кунгур является своеобразной площадкой для реализации региональных программ. Именно поэтому губернатор и представители его команды приезжают сюда чаще, чем в другие города Пермского Края. Спектр действующих краевых программ в городе действительно достаточно широк; но и среди них повышенным вниманием пользуются Центр развития дизайна и проект молодежного театра, которые реализуются под эгидой министра культуры Пермского края.
Многими представителями элитного корпуса города подобный интерес со стороны Края к территории воспринимается как вполне оправданный и заслуженный: «Кунгур сегодня - это территория, которая инициативна и активна. Она представляет интерес для губернатора в плане политики роста для Пермского края. Сюда идут дополнительные деньги. У нас действует одна из федеральных программ. Мы попали в региональную федеральную программу, прошли жесткий отбор. Таких территорий, в Пермском крае только пять. Какие-то выгоды от федерации и региона мы имеем. Но
каких-то особых отношений между главой и губернатором нет», - убеждена заместитель главы города по социальным вопросам.
Другими важными факторами, способствующими поддержанию устойчивого интереса региональной власти к Кунгуру, являются стабильность политической ситуации в городе и умение мэра выстраивать оптимальные формы коммуникации с руководством региона. «Понимания будет больше, если территория стабильна. Хотя без косяков не бывает. Здесь игра очень тонкая... При нашей российской системе ты должен действовать по принципу: не навреди.Под замес попадешь, тебя механизм будет долго жевать.. Поэтому все надо делать тонко... И, самое главное, когда надо решить тот или иной вопрос по Кунгуру, то его следует подать так, чтобы его решил не глава города, а губернатор или ЗС. Надо всегда что-то делать наверху, но себя не называть. Губернатору и команде это приятно. Мне славы не надо, мне надо, чтобы жителям в городе было комфортно», - уверен глава Кун-гура.
В этой ситуации важно, что губернаторская помощь приходит в город далеко не по расписанию, а в сильной степени зависит от лоббистских возможностей главы города, который при этом должен учитывать массу нюансов складывающейся ситуации: «Я бы сказал, что ходить к губернатору и просить деньги сверх положенного не имеет смысла. Он просто занят другим. Но есть какие-то вещи экстренные. Например, на территории возникла серьезная проблема, связанная с рисками не только для города Кунгу-ра, но и для самого губернатора. В этом случае я должен озвучить эту проблему губернатору. И тогда он принимает решение. Или он дает какие-то финансовые средства, просчитав риски. Или не дает. Дорога к губернатору у нас не закрыта. Но это не означает, что по ней можно ходить так часто, как хочется. Следует всегда учитывать позицию противоположной стороны».
Губернатор не единственное лицо, которое может помочь городу в сложной ситуации. Поэтому выбор того, к кому следует обратиться, чтобы решить свой вопрос, иногда превращается в сложную шараду: «Я сам определяю, кого мне лучше просить. ... Мы не интриганы, но хорошо понимаем, что должна быть реальная проблема, чтобы тебя услышали.Главное выбрать, - идти ли к председателю правительства или сразу к губернатору. При этом надо учитывать настроение губернатора и председателя правительства, их характер и менталитет. Я сам выбираю, как и когда что-то делать. Но есть три обязательных правила, которыми я руководствуюсь -не перешагни голову, иначе мало не покажется... Второе правило - рискуй, а вдруг повезет. И третье - приди и плачься. Если губернатор даст задание председателю правительства или министру разобраться, то тогда дело пойдет веселее. Схем много. Последняя схема - действовать через ЗС., минуя губернатора. Но это не всегда эффективно. Может начаться возня на
уровне комитетов и дело затянется», - делится своими размышлениями глава города Кунгура.
Насколько паритетны/асимметричны отношения между городом и краем? Велико ли давление региональной власти на руководство города? Глава Кунгура утверждает, что лично он никакого давления не испытывает. Однако люди, находящиеся в его близком окружении, оценивают ситуацию совершенно иначе: «Я считаю, все что можно, у кунгурской власти отобрали... Если глава приезжает и заявляет: давайте будем делать так, как они хотят... Почему, я его спрашиваю, ты что, возмутиться не мог? Он отвечает: «А мне так сказали.... Если я не сделаю, то останусь без денег из Края». Вот Вам и вертикаль власти... Причем глава четко понял эту вертикаль, он смог в нее встроиться... Он делает все, чтоб угодить вышестоящей власти и получить для города необходимые ресурсы... Он делает это. И в этих условиях он работает очень эффективно. Но он на коротком поводке», - замечает один из хорошо информированных респондентов.
Несмотря на «встроенность» и «покладистость», глава города достаточно критично оценивает влияние федерального уровня на городскую политику и не всегда соглашается «ходить на коротком поводке» у губернаторской власти: «Люди из федерального центра до нас не добираются и нам не помогают. Они все решают через губернатора, а с нами, с главами, они не советуются. Было бы желательно, чтобы они были ближе к нам. А то, как случается, поступает из Москвы распоряжение: в школах надо сделать это. Потом приходит команда губернатора: надо сделать это. Мы понимаем, что губернатор потом за это с нас спросит. И до свидания, Москва. Губернатор ближе. Но если требования губернатора противоречат интересам города, то я не буду спешить исполнять его указания... Пережду, а вдруг что-то изменится. По тем же школам, меня так прессовали... Многие главы сдались, школы позакрывали. А я доказал, что этого можно было не делать. Хотя меня прессовали здорово».
Для неповиновения есть простое оправдание: все отлично понимают, что «юридически, в правовом поле губернатор и председатель правительства не могут их заставить делать то, что четко не определено законом. А значит, их влияние сводится только к неформальному воздействию и неформальным угрозам, которые не обязательно потом воплощаются в жизнь».
В отличие от городских чиновников, убежденных в значительном интересе губернатора к Кунгуру, представители местных СМИ имеют иную точку зрения: «Губернатор не заинтересован в Кунгуре, как неком историческом городе со своим лицом. Есть большой краевой заказ, который размещается у нас, причем размещается еженедельно. И все. В остальном, губернатор съездил туда, губернатор съездил сюда... Этому по шапке надавал, другому по шапке надавал. Нет продуманной программы взаимодействия, нет ис-
тинного отношения к городу как к чему-то уникальному», - считает главный редактор телерадиокорпорации «Кунгур».
Аналогичным образом оценивается и деятельность правительства Пермского Края, которое не балует своим вниманием кунгуряков, ограничиваясь чисто формальными визитами, мало влияющими на жизнедеятельность жителей города: «Сейчас члены правительства приезжают к нам очень редко. Да и то для того, чтобы отчитаться перед губернатором. Обсуждают только то, что им определил губернатор. Это, так называемые, обязательные выездные совещания. Эти совещания в принципе ничего не решают. Они просто фиксируют факт, что совещание состоялось. Мы просим главу: Вы задайте вопрос... министру... Вопрос задается, министр отвечает, но каких-то реальных действий после этого не происходит... Единственное, приезжал губернатор на открытие Небесной Ярмарки, глава силой - не силой посадил его в машину и показал Гостиный двор. Но он не очень заинтересовался. Хотя этот памятник у нас уникальный. Он единственный на Урале. Больше таких на Урале нет», - замечает один из информантов .
Глава Кунгурского района, бывший силовик, похоже, еще не успел за трехмесячный срок пребывания в своей должности оценить характер взаимодействия района с региональной властью. Однако он убежден, что в пространстве принятия решений реальное влияние на него может оказать только нормативная база. Если поступит приказ от вышестоящих инстанций, он, как человек военный, его обязательно выполнит. Но только если приказ не противоречит закону: «Формально, я не знаю, кто на меня может повлиять. Для меня важна только нормативная база. Переменного давления я не замечаю. Хотя не скрою, губернатор, председатель ЗС, председатель правительства. министр, вполне могут влиять на мои решения. Но в принципе давления на меня нет. Мы работаем с ними, они стоят выше, чем я, и я согласен к ним прислушиваться. Наверное, милицейская иерархия у меня в крови. Я в этой иерархии подчиненное лицо. Я воспринимаю это как нормальное состояние, когда ко мне идет приказ сверху. Если нет прямого нарушения закона. Иначе я скажу, ребята, так не пойдет».
Несмотря на готовность подчиняться, права непосредственно влиять на решения районного главы региональная власть не имеет; ее формальный властный потенциал заключен в возможностях установления общих правил игры, одинаковых для всех акторов локальной политики: «Губернатор может вмешаться в ход принятия решений через правила игры, нежели через кон-
3 Мы бы не стали утверждать, исходя из материалов исследования, что члены краевого правительства совсем не имеют собственного интереса в г. Кунгуре. Некоторые респонденты настаивают на том, что отсутствие собственной сети аптек в городе объясняется ни чем иным, как приходом на территорию города фирмы, напрямую связанной с одним из высокопоставленных чиновников в правительстве Края, для которого она является любимым бизнес-детищем. Постепенно бизнес высокого чиновника из области вытеснил из городского пространства собственно городских предпринимателей, занимающихся фармацевтическим бизнесом.
кретное воздействие. Я допускаю, что теоретически может быть и прямое вмешательство... Он может повлиять на главу, но, честно говоря, за 4 года работы в администрации я таких случаев не встречал. Есть правила игры, они задают довольно жесткие рамки. и особенно нам, дотационному району.. У нас есть соглашение, которое мы заключили.. Мы должны исполнять условия этого соглашения......Есть положения, которые мы обязаны исполнять.. Соответственно, зачем губернатору указывать на конкретные факты... », - считает руководитель аппарата Кунгурского района.
Однако на практике, особенно когда речь идет о трансфертах, формальные и одинаковые для всех правила часто оказываются неопределенными и избирательными по отношению к определенным руководителям городов и районов: «Чтобы получить трансферт, надо добиться определенного показателя в определенной сфере. Но иногда и этого бывает недостаточно. Все не так просто при принятии окончательного решения по поводу выделяемых денег. Есть много скрытых правил, которые не афишируются, но должны исполняться», - замечает один из наших респондентов, представляющих районную администрацию.
Среди подобных правил наиболее откровенные респонденты называют: «если дали денег, подчиняйся», «умей быть благодарным», «формируй позитивный образ областной администрации и правительства Края», «не вешай свои проблемы на регионалов» и др.
Таким образом, описанные практики взаимодействия областной и городской властей на примере г. Кунгура и Кунгурского района, позволяют заключить, что в пространстве взаимодействия городской власти и губернатора формальные правила существуют, но используются избирательно - в зависимости от личного отношения к главе, от политической ситуации в городе, от уровня протестных настроений и др. С одной стороны, формальные правила задают основные параметры взаимодействия, с другой - действует много неформальных норм и отношений, которые в значительной мере и определяют характер взаимодействия этих двух институтов власти. В том случае, если территория не интересна губернатору или председателю правительства, эффекта «дублирующего воздействия» со стороны губернатора и его команды не наблюдается. Но если территория представляет определенный интерес, тогда у губернатора есть реальный рычаг повлиять на несговорчивого главу, лишив его федеральных и региональных денег. Все это очень похоже на взаимоотношения Центра и регионов. Однако на локальном уровне, судя по всему, больше смельчаков, способных находить возможности не подчиняться указаниям сверху; но и они - это скорее исключение, чем правило.
Модель взаимоотношений региональной власти с городом Кунгуром и Кунгурским районом мы назвали моделью эпизодического вмешательства. Материалы исследования однозначно указывают на то, что губернатор, если и появляется в пространстве городской политики, то в основном как лицо,
помогающее формировать позитивный имидж города или решать назревшие проблемы, с которыми город не в состоянии справиться своими силами.
Не исключено, что члены губернаторской команды активизируют процесс взаимодействия с местными властями в предвыборные периоды, однако утверждать, что подобное взаимодействие имеет стратегические ориентиры и может приобрести системные начала, вряд ли правомерно. Именно поэтому наиболее адекватным обозначением сложившегося типа отношений является «модель эпизодического вмешательства»: акторы верхнего уровня «спускаются» в пространство локальной политики только в случае явной необходимости или по инициативе главы города, когда тот нуждается в поддержке со стороны региональной власти.
Чусовой: модель «властной вертикали»
Ситуация в г. Чусовом на момент исследования4 заметно отличалась от таковой в г. Кунгуре. Моногород со своими проблемами мало интересовал губернатора и его команду: он не был в городе с 2004 г. Лишь в 2012 г. губернатор удостоил город своим вниманием и прислал министров и главу администрации. Это произошло после визита в Пермь В. Путина и его участия в обсуждении ситуации на ЧМЗ с руководством Края. В результате заводу были гарантированы средства на проведение широкомасштабной модернизации.
Отсутствие интереса губернатора к территории подтверждают и наши информанты, но объясняют его по-разному. Некоторые считают, что «любая высшая власть в России далека от малых городов». Другие полагают, что губернатор просто не хочет заниматься территориями: «Губернатор, он в Крае сидит, а территория далеко простирается . Он может влиять на общие политические процессы, я имею в виду выборы. Влиять лично на местные процессы он не хочет, у него есть свои люди, которые решают вопросы территорий», - замечает один из информантов.
Глава города связывает сложившуюся ситуацию с собственной самостоятельностью, позволяющей обходиться без опеки сверху. Но большинство информантов не только не разделяют данного объяснения, но и уверены, отсутствие интереса губернатора к территории связано, скорее, с личностными и статусными характеристиками главы города: «Думаю, что губернатору глава не интересен. Он уходящая политическая фигура. Вот с прежним губернатором у главы получалось, а с нынешним, нет Они из разных социальных сред. Глава - простак, а губернатор - вальяжный интеллигент. Глава города - человек не его уровня»,- замечает человек из его ближайшего окружения.
4 Исследование проводилось в августе 2011 г.
Местные бизнесмены связывают отсутствие интереса губернатора к территории в основном с экономическими причинами, прежде всего с недостаточным объемом финансовых ресурсов: «Губернатора в городе вообще нет. Все политические и экономические фигуры ориентированы на местную власть. У нас денег не так много, чтобы это было интересно губернатору. Даже торговые сети приходят сюда без нас. И занимают лидирующие позиции. Мы получаем не так много денег, работая на местном рынке. Пермякам мы не интересны, у них другие обороты. Я контролирую сегодня часть торгово-строительного бизнеса. Могу сказать, как приходят сюда пермяки, так и уходят. Это нам интересно развиваться в сторону Перми и других городов. Но нас туда пустят при определенной сумме вложений», - убежден влиятельный чусовской предприниматель.
Однако визит В. Путина 4 февраля 2012 г. в Пермь показал, как многое может измениться в стратегиях губернатора и его команды, если интерес к городу проявляет высшее должностное лицо в государстве. После того, как Путин пообещал городу и заводу ощутимую финансовую поддержку, экономические и политические процессы в городе стали развиваться с большой скоростью. Активизировались поиски предпринимателей, желающих работать на территории индустриального парка, набрал обороты бизнес-инкубатор, строительство которого планируется закончить к концу 2013 г.
Вслед за активизацией экономической жизни, стали проясняться и политические горизонты г. Чусового. Прибывший в феврале 2012 г. в Чусовой бывший глава администрации Пермского края Фирдус Алиев выступил арбитром в остром конфликте, возникшем по поводу оптимального устройства локальной власти5 и фактически все расставил по своим местам. Он сумел доказать спорящим сторонам необходимость умерить амбиции, поскольку в ином случае возникала опасность не получить серьезных финансовых инвестиций из федерального Центра, обещанных городу.
Данный эпизод подтвердил гипотезу о том, что федеральные и региональные игроки в лице высших должностных фигур имеют беспрецедентный потенциал влияния в малых городах; если они намерены изменить расклад политических сил в городе или перекроить экономический пейзаж, то сделать это они могут достаточно быстро. Местные элиты вряд ли смогут им в этом противостоять, поскольку их ресурсы несопоставимы с теми, которые есть у федерального Центра или региона; поэтому, когда решения принимают высшие руководители региона и их доверенные лица, единственный выход у малого города - это подчиниться. Данный тип взаимоотношений мы
5 Суть конфликта была в следующем: глава города предлагал вернуться к идее городского округа и ликвидировать районный уровень власти, в то время как руководство района настаивало на т.н. «ленинградском проекте», при котором ведущим игроком в локальном политическом пространстве оказывался район, а город как политическая единица значительно терял в своем реальном статусе. В результате вмешательства региональной власти оппоненты взяли паузу; по мнению экспертов, после визита руководителя аппарата они вряд ли будут конфликтовать по поводу устройства власти на своей территории.
14
обозначили как модель властной вертикали: политические процессы в городе не должны выходить за рамки стандартов поведения, диктуемых из Федерального Центра и/или региона в соответствии с логикой властной вертикали; нарушение правил может привести к возрастанию неопределенности, что не приветствуется ни федеральной, ни региональной властями. Последняя, в данном случае, является послушным проводником решений федерального уровня; в свою очередь, она пытается создать свою региональную вертикаль власти по аналогии с федеральной. Унификация и подчиненность - такова программа федеральных и региональных властей по выстраиванию отношений с локальными сообществами и она, судя по всему, вполне успешно реализуется на многих территориях.
Моршанск: модель ресурсного доминирования губернатора
Моршанск - районный центр в Тамбовской области. Область в целом обладает значительно меньшими экономическими ресурсами, чем Пермский край и является дотационной, что во многом определяет ситуацию в ее малых городах.
По сравнению с пермскими городами, ситуация в Моршанске выглядит весьма парадоксально: по оценкам местных элит, самым влиятельным актором городской политики является губернатор. Мэр города, не говоря уже о других локальных акторах, «может решить только мелкие насущные городские проблемы».
«В сложившейся ситуации можно с полной уверенностью утверждать, что в городе фактически управляет губернатор. Глава города является исполнителем программ и задач, поставленных ему областной властью. Особенно, если дело касается финансовой стороны вопроса. Но во внутренних делах города, где не требуется больших финансовых затрат, глава города, конечно, - несомненный лидер. И принимает решения самостоятельно. Но много ли можно решить даже тактических задач, если денег катастрофически не хватает»? - предполагает директор одного из заводов в Моршанске.
Основная причина включенности губернатора в городскую политику и его доминирования в локальном пространстве состоит в том, что он обеспечивает решение социально-экономических проблем города. Местная элита хорошо понимает, что город не может существовать без постоянной помощи извне и поэтому поддерживает присутствие и лидерство губернатора в локальной политике. Важную роль играют и хорошие личные отношения, сложившиеся между губернатором и главой города. «Наибольшее влияние на развитие ситуации, используя городские власти, оказывают областные чиновники, и в частности губернатор. Так как все более или менее значимые инициативы, в том числе и финансового характера - это, прежде всего, прерогатива губернатора. Бюджет города достаточно ограничен, местной ад-
министрации приходится жить на дотации, получаемые из области. Но если говорить о самом влиятельном акторе внутри Моршанска, то это - глава города. Полагаю, что когда отлажена такая система, где доминирующую роль играет губернатор, а мэр города подчиняется, у городских властей более или менее что-то получается делать, так как нет стороннего влияния бизнеса и других структур», - полагает глава отделения пенсионного фонда по городу Моршанску.
Аналогичной точки зрения придерживается и руководитель отделения федерального казначейства по Моршанску и Моршанскому району: «Губернатор однозначно является самой влиятельной фигурой. Именно его решения влияют на развитие города. Здесь много примеров можно привести. В частности, именно губернатором был решен вопрос по возобновлению деятельности заводов «Моршанская мануфактура», «Моршанск Химмаш». Губернатор - это человек, который принимает решения, и вокруг него формируется весь актив, который выполняет его решения. Самостоятельность городу конечно мало грозит. Хотя по закону губернатору запрещено напрямую вмешиваться в дела города и тем более в бизнес, именно решения главы области (а не мэра) определяют судьбу Моршанска. Весь инвестиционный блок развития находится в областной структуре. И заводы Моршанска были запущены в работу под влиянием губернатора. Он лично приезжал, решал все вопросы»
Присоединяется к позиции федеральных чиновников и лидер местного отделения партии «Справедливая Россия»: «В городе присутствует однозначное влияние, как на политическую, так и на экономическую жизнь со стороны областного руководства. Можно однозначно утверждать, что в последнее время областная власть диктует мэру города, да и всем городским чиновникам, что и как нужно делать. Ограничивать принятие решений мэра в городе может и областная, и федеральная власть».
В ряду сторонников данной позиции находится и влиятельный в городе предприниматель, бывший до недавнего времени депутатом областной Думы и хорошо информированный о том, что на самом деле происходит на региональном и городском уровнях власти: «Мэр города принимает решения под влиянием губернатора. Мэр города прислушивается к губернатору и выполняет те федеральные и областные программы, которые на сегодняшний день существуют. Есть прямое воздействие на мэра со стороны губернатора. Губернатор часто вызывает мэра к себе в Тамбов. В ходе таких неформальных бесед принимаются решения. Но такова политика губернатора не только в отношении нашего города. Губернатор приглашает к себе всех глав администраций городов и районов. Расспрашивает их о проблемах в городе и т.д. Поэтому губернатор однозначно доминирует в городе Моршан-ске».
Обосновывая вмешательство губернатора в политическую и экономическую жизнь города, представители городской элиты воспринимают подобные
действия губернатора как вполне оправданные по нескольким причинам. Первая и основная - губернатор помогает городу включиться в региональные и федеральные программы, которые приносят городу необходимые финансовые ресурсы: «Есть такие вопросы, когда мы входим в областные или федеральные программы, и здесь нам неоценимо большую помощь оказывает губернатор. Он помогает вступить в ту или иную программу и получить финансирование для ее реализации», - считает заместитель председателя городского совета. Без внешних программ, убеждены эксперты, слабый в экономическом отношении Моршанск просто не выживет.
Но это не все. Высокий потенциал влияния губернатора на ситуацию в городе обеспечивается его прямым вмешательством в деятельность промышленных предприятий и их поддержкой: «Может, конечно, местный «олигарх» на чем-то настоять, и местная власть может заколебаться. Так уже было. Но выше губернатора не прыгнешь, он всегда свое слово скажет, когда дойдет до этого. Мы все прекрасно видели, когда губернатор вмешался, не дал растащить местным криминальным кругам завод Химмаш, разрезать Суконную фабрику, как это было, когда он не вмешался, а в результате разрезали, сдали в металлолом Трикотажную фабрику. Тогда его помощники не навели губернатора, поэтому получился такой вот результат», - замечает уже упоминавшийся глава отделения пенсионного фонда по г. Моршанску.
Эту позицию разделяет и председатель Совета ветеранов г. Моршанска: «Губернатор занимает особое доминирующее положение в системе городской власти. К примеру, когда заводы «Моршанская Мануфактура» и «Моршанск Химмаш» разваливались, губернатор взял эти предприятия под свой непосредственный контроль. А вначале была установка: не лезьте в частную собственность, пусть они сами развиваются. Это привело к тому, что эти заводы обанкротились. Даже средства на улучшение качества медицинских услуг, строительство поликлиники городом были получены при непосредственной помощи губернатора».
Однако интерес губернатора к Моршанску обусловлен не только желанием развивать экономику и инфраструктуру города. Некоторые информанты полагают, что помощь губернатора не является бескорыстной, и в обмен на ее получение местная власть вынуждена идти на уступки. В частности, губернатор помог крупным (по масштабам Моршанска) местным предприятиям -«Моршанской мануфактуре» и «Маршанскхиммашу». Но в результате эти предприятия оказались на балансе краевой областной администрации.
Значительный вклад в формирование тесных взаимосвязей города и областной администрации внес мэр города, старающийся неукоснительно выполнять достигнутые с губернатором договоренности. «Прослеживается взаимосвязь: губернатор хорошо относится к городским властям, если городские власти делают все в рамках ранее достигнутых договоренностей с областными чиновниками. Поэтому глава города согласовывает многие во-
просы с губернатором», - убеждена депутат Городского совета народных депутатов
Тем не менее, у мэра есть важный рычаг воздействия на губернатора. В случае отказа от помощи со стороны вышестоящих структур, он способен доставить много неприятностей областным чиновникам: «Между муниципалитетами и региональной властью есть соглашение в части исполнения бюджета. И хотя муниципалитеты не обязаны проводить все свои платежи через Федеральное казначейство, они это делают. Бюджет области консолидированный, и в рамках этого соглашения, они должны это делать. Данное соглашение одним из первых было принято Бетиным в 1999 г., когда он вступил в должность губернатора Тамбовской области. Поэтому говорить о полном доминировании губернатора в Моршанске нельзя. У мэра тоже есть свои рычаги влияния на губернатора», - считает один из местных политиков.
Важно отметить, что «понимающие» отношения между мэром и губернатором сложились далеко не сразу. Немалую роль в этом сыграла готовность губернатора помогать городу в решении его экономических проблем по просьбе мэра: «Взаимопонимание между мэром и губернатором появилось только в последние несколько лет. В пример здесь можно привести тот же случай с Вагоностроительным депо. Когда руководство РЖД пыталось закрыть это предприятие, мэр лично поехал к руководителю в Москву. По разным вопросам для решения этой проблемы глава города звонил губернатору. Только при непосредственной поддержке губернатора мэру удалось отстоять это предприятие», - полагает заместитель главы администрации.
Распространенным оправданием существования модели ресурсного доминирования является убежденность некоторых представителей элит, что психологически отношения между мэром и губернатором строятся не по модели подавления, как это могло бы быть, а по сценарию взаимного согласования, где последнее слово остается за губернатором. Тем более, что у губернатора в руках самый главный рычаг власти, - финансовый: «Доминирующая роль губернатора сейчас видна во всем. В то же время мэр города нашел правильный стиль взаимоотношений с губернатором. В последнее время губернатор часто приезжает в Моршанск. И глава города - нередкий гость у губернатора в Тамбове. Доминирующая роль принадлежит, естественно, губернатору, а мэр - член команды губернатора. Полагаю, что в условиях современной политической системы другого варианта управления в городе не должно быть. Всем понятно, что финансовый рычаг сейчас очень важен. И областная власть управляет всеми территориями области именно через финансовое давление», - считает глава отделения пенсионного фонда по г. Моршанску.
Разделяет идею «оправданного доминирования губернатора» и сам глава города: «В городе есть две наиболее влиятельные фигуры - это глава администрации области (губернатор) и глава города. Это люди, которые определяют стратегию развития города, и те, кому больше всего жалуются люди и находят поддержку. Большинство обращений граждан поступает именно ко мне и к губернатору. Но инвестиции в город идут через губернатора, поэтому как держатель ресурсов он способен стратегически влиять на ситуацию в городе. Я лишь тактик, и то не во всех вопросах».
Некоторые из представителей элиты объясняют складывающиеся отношения двух акторов способностью и того и другого искать и находить компромисс в принятии важных решений; поэтому их отношения отнюдь не выглядят как отношения командования/подчинения и постоянного давления со стороны губернатора: «У губернатора, конечно же, есть полномочия и рычаги воздействия на главу города. Но по большей части, мэр и губернатор действуют согласованно, губернатор не стремится доминировать в отношениях любой ценой. По некоторым вопросам оба идут друг другу на уступки и принимается решение, обоюдно устраивающее их обоих. Но это - добрая воля губернатора. Фактически у него достаточно ресурсов, чтобы заставить мэра действовать по своей указке», - убежден первый заместитель главы города.
Другие респонденты склонны видеть иную причину нежелания лидера региона демонстрировать свое доминирование - умение губернатора выстраивать доверительные отношения с нижестоящими уровнями власти: «Губернатор умеет выстраивать отношения с людьми, находящимися в системе управления рангом ниже. В целом можно сказать, что подобное взаимопонимание и доверие между тем и другим напоминает отношения в семье. Только губернатор в этих отношениях выступает в роли отца. И где надо поругает, а где надо и поощрит, и совет даст и т.д».
Некоторые представители городской элиты склонны интерпретировать отношения, складывающиеся между этими двумя влиятельными акторами, как результат особого доверия губернатора к мэру: «Между главой города и губернатором сложились, на мой взгляд, оптимальные отношения. В нашей области никто из руководителей других муниципальных образований не может сравниться с мэром по уровню взаимопонимания с губернатором»,- полагает один из наших респондентов.
Глава города в целом разделяет точку зрения, высказанную большей частью элитного корпуса, о том, что их отношения с губернатором хотя и не оставляют сомнений в том, «кто в доме хозяин», все же предполагают процесс согласования решений: «С губернатором мы действуем согласованно, у нас сложились хорошие деловые отношения. Других вариантов здесь быть не может, так как есть стратегия социально-экономического развития го-
рода, она вписывается в концепцию стратегии развития области. И ни при каких условиях не может ей перечить».
О зависимости мэра от губернатора, напоминает лидер местного отделения партии «Справедливая Россия»: «В отношениях с губернатором мэр является зависимым человеком. Взаимоотношения мэра и губернатора выстроены так, что губернатор подчинил себе мэра города. Мэр находится в полной политической, и особенно экономической зависимости от губернатора. Поэтому губернатор является в этих отношениях доминирующим человеком».
Широкое вмешательство губернатора в дела города, по мнению элит, оправданно хотя бы потому, что муниципальная власть не может не подчиняться региональной и федеральной властям, особенно тогда, когда ресурсы власти на местах, похоже, исчерпаны: «Ограничителем власти главы является и федеральная власть, и областная. В большей степени, конечно же, областная власть. Так как федеральная власть определяет параметры развития региона, а региональная власть соответственно определяет параметры развития муниципалитетов. Поэтому мы подчиняемся областным структурам, и они могут заблокировать принятие решений в городе».
Однако следствием подобного вмешательства и низкой экономической базы города является потеря инициативности мэра и его команды в решении городских проблем: « На сегодняшний день в большинстве своем из-за централизации финансов в федеральном центре, многие проблемы возникают на местах. Территории лишились своей инициативы. Когда финансов нет, мэр выполняет те указания, которые поступили свыше, сидит и ничего не делает больше», - полагает управляющий федеральным казначейством по Моршанску и Моршанскому району.
Вышеизложенное позволяет нам обозначить отношения между городской и областной властью на примере г. Моршанска как ресурсное доминирование губернатора. Разумеется, элементы согласования решений имеют место, но центральной фигурой остается губернатор.
Можно предположить, что данная модель является достаточно распространенной в России, в силу очевидного различия в потенциале влияния губернаторов и мэров. При этом вариативность степени партнерства/доминирования будет зависеть от широкого спектра факторов, в том числе (и прежде всего) от экономических ресурсов, которыми располагает территория, а также от умения мэра подчиняться сигналам идущим сверху.
Котовск: модель умеренной асимметрии
Пример г. Котовска6 показывает, что отношения между губернатором и мэром не обязательно характеризуются явной асимметрией: оставляя стратегические вопросы региональной власти, город сохраняет за собой решение тактических задач в экономике, политике, городском хозяйстве. Согласно полученным оценкам, влияние обоих акторов на городские дела, если учесть их разделение на стратегические и тактические, вполне сопоставимо; несмотря на дотационный статус города и пресловутую «вертикаль», позиции мэра во взаимоотношениях с губернатором, а главное, его потенциал влияния на иных акторов городской политики позволяют говорить о формирующемся разделении сфер влияния между ними.
Данный вывод был сформулирован нами вопреки убеждению многих представителей элитного корпуса в полном доминировании губернатора в пространстве городской политики . Некоторые из них просто полагали, что дотационный статус города автоматически обусловливает зависимость местных элит от губернатора, не уточняя характера вопросов, которые они решают: «Всякий дотационный город, который получает значительную часть бюджета из области, должен находить контакт с областными структурами. И первое слово в такой модели отношений принадлежит губернатору», - убежден депутат Городского совета. Ссылаются они и на «вертикаль власти», усиливающей позиции губернатора в городском политическом пространстве: «Необходимо помнить: наш город дотационный. И если по вертикали власти будет какое-либо недопонимание - то мы не получим какие-либо субвенции из области. Доминанта губернатора - очевидна: кто владеет финансами, тот и руководит», - полагает директор завода нетканых материалов, депутат городской думы.
Но не только экономический фактор, по мнению локальных элит, обусловливает зависимость городской власти от региональной. Важную роль играет и психологический фактор. В частности, отмечалась слабость прежнего главы администрации, его неуверенность и сервильность во взаимоотношениях с регионалами, а также пассивность его команды: «Что касается ситуации, которая была до нынешнего главы администрации, то здесь однозначно можно говорить о полном доминировании губернатора. Предыдущей глава администрации был абсолютно пассивен - без указки губернатора в
6 Особенностью институционального устройства местной власти в г. Котовске является делегирование всех основных функций исполнительной власти главе администрации, в то время как мэр города возглавляет законодательную власть.
7 Говоря о сильном влиянии областных властных структур на сферу принятия решений в экономике города, эксперты обычно приводят в качестве примера ситуацию вокруг котовского Лакокрасочного завода в конце 2011 г. Тогда конфликт между рабочими и администрацией завода, связанный с банкротством завода, был разрешён лишь при участии областных властей, которые предприняли шаги по привлечению нового инвестора. У муниципальной власти явно не хватало соответствующих рычагов и полномочий.
городе не производилось ни одного телодвижения. Область даст денег - город что-то сделает. Область не даст денег - город сидит, ничего не делает, ждёт вчерашнего дня. Сказали ЛКЗ закрыть - начали процедуру закрытия. Сказали повременить с закрытием - стали тормозить с закрытием. Всё - по указке губернатора. Сейчас новый глава администрации. Полагаю, что он будет конструировать партнёрские отношения. Наш новый глава в прошлом депутат Государственной думы и, видимо, в городе он намерен кардинально изменить ситуацию», - надеется, начальник центра продаж и сервиса местного филиала ОАО «Ростелеком».
Мэр города и одновременно председатель Городского совета депутатов, похоже, вряд ли сможет изменить свой стиль отношений с губернатором; некоторые надежды возлагаются на нового главу администрации остаются: «Глава города (председатель городского совета) у нас слабоват, и он будет всегда подчиняться губернатору. Что касается главы администрации -сейчас трудно сказать - он у нас недавно», - считает директор Котовского завода нетканых материалов, депутат городского совета.
Другая часть информантов полагает, что и у местной власти есть круг вопросов, на которые она способна влиять самостоятельно. Некоторые говорят пусть о небольшой, но все же реальной возможности главы администрации влиять на ситуацию в городе, ссылаясь на наличие хороших личных отношениях между главой администрации и губернатором, особое отношение губернатора к городу, где он начинал свою профессиональную карьеру: «Мне трудно сказать, какие взаимоотношения были с губернатором у предыдущего главы администрации города. Вроде бы деньги в город из области шли. Тем более, не будем забывать, что Котовск - город губернатора - он здесь начинал работать. При встрече со мной он говорит о Котовске часами. Он знает каждую трубу, которая здесь лежит».
Сам глава администрации уверен, что между ним и губернатором уже сложилось своеобразное «разделение властей»: губернатор доминирует при решении кардинальных вопросов, а текущие городские проблемы решаются исключительно главой администрации: « Что касается кардинальных вопросов, то я беспрекословно подчиняюсь губернатору. Есть вопросы сугубо в моей компетенции. Если в городе случилась авария или не топится какой-либо дом, то губернатор здесь не играет никакой роли - здесь доминирую я. Наши встречи с губернатором немногочисленны. Я предпочитаю по пустякам не ходить к нему. Но эти встречи указывают на наличие партнёрских отношений, которые у нас с ним лично сложились уже давно... если я прихожу и требую дотаций, то высокая доля вероятности, что мне откажут. Если речь идёт о привлечении инвесторов, то здесь партнёрские отношения».
С идеей асимметричного, но все же разделения власти между двумя акторами во многом согласны и некоторые другие представители местной эли-
ты: «От губернатора, конечно, зависит многое, - считает депутат Котовско-го городского совета. Но в решении хозяйственных дел роль мэра очень велика. Это человек, который решает все проблемы. Мне приходится решать много вопросов с городскими властями и ни один из них решить нельзя без главы администрации. Глава администрации сказал - люди сделали», - полагает начальник центра продаж и сервиса местного филиала ОАО «Ростелеком.
В момент исследования ситуация в г. Котовске была менее определенной, чем в других городах в силу того, что главой администрации стал новый человек. Поэтому направление и перспективы эволюции взаимоотношений городской и региональной структур власти остаются открытыми.
Если новому главе администрации удастся завевать авторитет у губернатора, то не исключено, что ситуация будет развиваться по модели властного тандема, когда глава администрации постепенно расширит ресурсы своего влияния на положение в городе. Но для описания сегодняшней ситуации более адекватной представляется модель умеренной асимметрии, где за главой администрации остается круг хозяйственно-коммунальных задач, в то время как основные вопросы социально-экономического развития города фактически переданы губернатору и его команде. В том случае, если главе администрации не удастся отвоевать новых сфер влияния, то наиболее вероятен сценарий доминирования губернатора во всех значимых вопросах, где мэру оставляются лишь текущие (технические) вопросы. Однако, не обладая возможностью самостоятельного принятия серьезных стратегических решений, от которых зависит развитие города, он быстро растеряет все надежды элит, и модель умеренного асимметричного влияния постепенно перерастет в модель ресурсного доминирования губернатора, где от него будут зависеть не только стратегические, но и тактические решения в городе. Можно предположить, что модель взаимоотношений региональной и местной властей, строящаяся на неравнозначном разделении сфер влияния, достаточно распространена на многих территориях. Несмотря на то, что власть мэров достаточно ограниченна, они все же остаются ответственными за происходящее в городе и, как мы полагаем, должны с большим пониманием относиться к требованиям со стороны населения города.
Заключение
Проведенное исследование дает основание для следующих выводов.
Во-первых, присутствие или отсутствие губернатора и его команды в городской политике во многом зависит от того, какой ресурсной базой обладает территория: чем больше у территории экономических, политических, культурных и других ресурсов, тем выше вероятность включенности в политические процессы представителей региональной власти. Интерес перм-
ского губернатора к Кунгуру был существенно выше, чем к Чусовому именно вследствие более высокого ресурсного потенциала Кунгура, позволяющего извлекать большие экономические, финансовые, репутационные и иные выгоды из развития данной территории.
Во-вторых, повышенный интерес губернатора к территории возникает в случае, если низкий уровень ее экономического развития создает очевидные проблемы для населения и грозит опасностью дестабилизации политической ситуации и/или системы управления в городе. Это вынуждает губернатора вмешиваться в городскую политику, чтобы с помощью своих ресурсов как-то изменить ситуацию. Это отчасти имело место в г. Моршанске.
В-третьих, вмешательство вышестоящих властей в локальную политику имеет место в тех случаях, когда действия местных элит могут подорвать экономическое развитие и/или политическую стабильность территории. Губернатор и его окружение обладают достаточным потенциалом, чтобы снять (или заморозить) локальный политический конфликт, как это было практически во всех исследуемых городах.
В-четвертых, если территория становится плацдармом реализации федеральных программ, то внимание к ней со стороны региональной власти стремительно нарастает. В этом случае, как показывает опыт г. Чусового, политика губернаторской команды становится более жесткой и последовательной.
В-пятых, степень асимметрии во взаимоотношении губернатора и мэра может варьироваться. На нее влияют многие факторы, в том числе: уровень зависимости города от поддержки из федеральных и региональных источников, характер и стабильность формальных и неформальных связей, соотношение персональных ресурсов, степень доверия губернатора к местной элите, ситуативные факторы. Исследование показало, что отношения могут быть умеренно асимметричными (Котовск), когда за губернатором остаются вопросы социально-экономического развития в широком смысле, а за главой, -вопросы тактического характера.
В-шестых, присутствие губернатора в городской политике может осуществляться в различных формах - от выстраивания общей системы норм и принципов, которыми должны руководствоваться местные элиты в своей политике в логике властной вертикали (Чусовой), до эпизодического вмешательства (Кунгур) и стабильного ресурсного доминирования (Мор-шанск).
В-седьмых, выстраивание «вертикали власти» на субнациональном уровне, хотя и определяет некоторые системные характеристики локальных режимов и динамику их эволюции, однако не в силах элиминировать вариативность во взаимоотношениях региональных и городских элит. Это сохраняет актуальность эмпирического исследования городской политики в ее региональном контексте.
Список литературы
1. Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб.: Европейский университет в С.-Петербурге, 2002.
2. Ледяев В.Г. Социология власти. Теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах. М., 2012.
3. Чирикова А, Ледяев В., Сельцер Д. Власть в малом российском городе: конфигурация и взаимодействие основных акторов (рукопись).
4. Dahl R. Who Governs? Democracy and Power in American City. New Haven: Yale University Press, 1961.
5. Harding A. The history of community power // Theories of Urban Politics. Second edition / Ed. by Jonathan S. Davies and David L. Imbroscio. London: Sage, 2009. P. 27-39.
6. Hunter F. Community Power Structure. A Study of Decision-makers. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1953.
7. Elkin S. City and Regime in the American Republic. Chicago: University of Chicago Press, 1987.
8. John P. and Cole A. Local Governance in England and France. London: Routledge, 2001.
9. Kantor P., Savitch H. V., Haddock S. V. The political economy of urban regimes // Urban Affairs review. 1997. Vol. 32. № 3. Р. 348-377.
