CC BY
64Арчил ГЕГЕШИДЗЕ
Ведущий эксперт Грузинского фонда стратегических и
международных исследований (Тбилиси, Гоузия).
ГРУЗИЯ ПОСЛЕ ВОЙНЫ: ПУТЬ К УСТОЙЧИВОМУ МИРУ И СТАБИЛЬНОСТИ
Резюме
Последствия августовской войны 2008 года с Россией для внутренней политики Грузии и для ее международных позиций весьма многообразны. Несмотря на беспрецедентную политическую и финансовую поддержку, которую уже предоставили или обещали выделить стране гранды мировой политики, самые богатые и сильные государства, она находится на перепутье. Элита страны должна извлечь из произошедшего уроки
и лучше отрегулировать свое видение ближайшего будущего республики в том, что касается ее национальной безопасности и отношений с соседями и с отдаленными партнерами. А на более длительную перспективу необходима обоснованная жизнеспособная стратегия примирения и территориального воссоединения. В этом плане богатый и разнообразный опыт можно почерпнуть в новейшей истории Европы.
В в е д е н и е
Августовская война всколыхнула геополитическую ситуацию вокруг Грузии. ЕС, НАТО и США обязались оградить ее мирное развитие, защитить Тбилиси от попыток Москвы покончить с его прозападной ориентацией. И если новая администрация Белого дома еще не определилась с политикой по отношению к Грузии, то НАТО и ЕС уже сделали первые шаги в этом направлении. Недавняя встреча стран Североатлантического аль-
янса на министерском уровне вновь подтвердила, что со временем Грузия непременно присоединится к этому военному союзу. Пока же ей была предложена ежегодная национальная программа (ANP) как инструмент, позволяющий точнее нацелить подготовительную работу, ведущуюся в стране, на достижение целей и приоритетов, сформулированных ранее созданной Комиссией Грузия — НАТО. Евросоюз, со своей стороны, также расширил повестку сотрудничества с Грузией. Сначала на чрезвычайном саммите ЕС были намечены перспективы облегчения визового режима и меры по либерализации торговли. Предложенная недавно программа «Восточное партнерство» (ЕаР) определяет такие дальнейшие направления сотрудничества, как отмена в долгосрочной перспективе визового режима, энергетическая безопасность и содействие в экономическом и социальном развитии. Однако скептики видят в последних предложениях НАТО и ЕС лишь паллиатив, поскольку на данный момент все они избегают любых обязательств, касающихся членства Грузии в этих организациях.
И здесь страна снова оказалась на перепутье. Нужны новое видение ситуации и разумная стратегия. С одной стороны, республике необходимо обеспечить необратимость прозападных реформ, с другой — добиться гармонии в обществе и восстановить свою территориальную целостность. В идеале новая стратегия развития должна обеспечить достижение всех этих целей. Но до тех пор, пока из августовской войны не будут извлечены уроки, пока мы не осознаем ее последствий и значения, не изучим самым тщательным образом международный опыт, никакая стратегия развития не даст возможности добиться национальных целей.
Уроки войны
Августовская война повлияла на самые разные аспекты политической и экономической ситуации в стране. Сегодня трудно в полной мере осознать весь масштаб и характер ее краткосрочных и долгосрочных последствий. Но некоторые выводы сделать уже можно:
а) если конфликты в Абхазии и Южной Осетии и могут быть когда-нибудь разрешены, то исключительно мирными средствами, путем диалога и выстраивания доверия. Военное поражение и сохраняющееся присутствие на отделившихся территориях примерно 7 600 российских военнослужащих делают чрезвычайно маловероятной любую попытку Тбилиси вернуть их силой;
б) Россия ясно продемонстрировала, что в случае угрозы для ее интересов близость с Западом не будет гарантировать безопасности. Имеющиеся механизмы защиты от внешних угроз безопасности — прямые связи с Соединенными Штатами и/или интенсивный диалог с НАТО — мало что дают, поскольку не содержат положений о военных мерах по защите безопасности;
в) система национальной безопасности чрезвычайно уязвима по отношению к иностранной агрессии. Концепция национальной безопасности содержит ряд ошибок, а оценка угроз вводит в заблуждение1; урегулирование кризисных ситуаций не эффективно; программы помощи в обучении Вооруженных сил были разработаны неверно; система гражданского и военного командования и управления в высшей степени несовершенна; способность руководства Вооруженных сил к анализу сценариев и планированию на случай непредвиденных обстоятельств слаба.
1 Официальная оценка угрозы безопасности страны, принятая Министерством обороны Грузии, вообще игнорировала возможность войны с Россией.
Очевидно, что война выявила множество недостатков в планировании стратегии в различных государственных министерствах и ведомствах, а также недостаточный уровень управленческих умений и навыков у ряда должностных лиц в высших звеньях управления. Дальнейший анализ уроков, полученных в августе, позволит разработать антикризисную стратегию и детальный план реализации необходимых реформ. Но некоторые предложения уже можно сформулировать.
1. Грузии необходимо выработать новую стратегию по отношению к Абхазии и Южной Осетии, основанную на видении ее отношений с ними в новых обстоятельствах. Акцент должен делаться не на принуждение, а на согласование.
2. Грузии следует пересмотреть систему защиты внешней безопасности. В частности, на смену односторонней ориентации на гарантии со стороны США и/или НАТО должна прийти более сложная система гарантий, то есть наряду с силовыми гарантиями безопасности необходимо обеспечить и определенные политические гарантии. Дополнительным источником таких политических гарантий мог бы стать Европейский союз.
3. Грузии необходимо взяться за подлинно демократические преобразования. Обновление демократических институтов поможет мобилизовать необходимую западную поддержку для обеспечения внешней безопасности, восстановления экономики и инфраструктуры.
4. Стратегия национальной безопасности нуждается в пересмотре, основанном на переоценке существующих угроз и оборонных приоритетов. Соответственно, следует пересмотреть и военную доктрину. Особое внимание следует уделить оборонительным аспектам военного обучения и военного потенциала, а также военной инфраструктуре.
5. Необходимо радикально изменить модель принятия решений. Это следует сделать в более широком контексте привнесения в политическую систему жизнеспособных сдержек и противовесов.
Последствия войны для международных отношений страны
Августовская война вызвала мощнейший политический и экономический резонанс в соседних с Грузией странах, в частности, пострадали Турция, Армения и Азербайджан. Приведем лишь несколько примеров сопутствующего ущерба.
а) Армения и Азербайджан почувствовали себя еще более уязвимыми для возможных карательных мер со стороны России, если они не дистанцируются от Грузии.
б) Армения, не имеющая выхода к морю, оказалась в более глубокой изоляции, поскольку пострадала инфраструктура Грузии, обеспечивавшая транзит.
в) Возросшие политические риски отпугнули грузоперевозчиков от использования транзитных маршрутов на Южном Кавказе, что нанесло народному хозяйству стран региона потери, исчисляемые сотнями миллионов долларов.
г) Многомиллионного уровня достигли и косвенные потери для экономики государств региона от приостановки инвестиций.
д) Турция опасается утратить возможность стать важным региональным центром энергоресурсов распределения, поскольку Россия, как следует ожидать, будет
всячески препятствовать транзиту в западном направлении через Грузию углеводородов из Каспийского бассейна.
Все это вызвало серьезную обеспокоенность у соседей Грузии. С одной стороны, был подорван ее имидж как страны безопасного транзитного маршрута. По неподтвержденным данным, региональные партнеры могут приступить к поиску альтернативных путей транспортировки нынешних и будущих объемов углеводородов в обход Грузии. Здесь можно упомянуть, в частности, газопровод «Набукко». С другой стороны, правительства соседних стран почувствовали себя задетыми из-за ряда решений руководства Грузии, создавших угрозу для их безопасности. С какого-то момента на Грузию перестали смотреть как на надежного партнера. Не случайно в последнее время соседние с ней страны выступают с множеством двусторонних и многосторонних дипломатических инициатив, пытаясь установить новые схемы сотрудничества и/или укрепить прежние. Среди самых примечательных подобных начинаний — предложенная Анкарой «Платформа стабильности и сотрудничества на Кавказе» и немыслимое прежде посещение Еревана президентом Турции А. Гюлем. Однако если все пойдет своим чередом, то со временем доверие к Грузии у ее соседей может восстановиться при условии, что ситуация в стране и вокруг нее стабилизируется.
Августовский кризис заставил Брюссель принять активное участие в делах Тбилиси. Прежде Евросоюз не проявлял особого желания содействовать размораживанию конфликтов в Грузии, но теперь не только сыграл решающую роль в прекращении огня, но и помог гарантировать пакет помощи от пула доноров для послевоенной реконструкции на 4,5 млрд долл. Кроме того, настойчивость ЕС в отношении России и продление мандата миссии наблюдателей позволили добиться относительной стабилизации ситуации в «буферных зонах» вдоль административных границ Абхазии и Южной Осетии. Вместе с тем Евросоюз предложил Грузии провести переговоры о мерах по установлению режима свободной торговли на двусторонней основе и по облегчению визового режима. Все это значительно улучшило восприятие Брюсселя в Тбилиси. Однако в последнее время правительства стран ЕС стали мягче относиться к Москве, даже несмотря на то, что она не в полной мере соблюдает условия заключенного при посредничестве Евросоюза августовского соглашения о прекращении огня между Россией и Грузией. Это воспринимается как серьезное отклонение ЕС от политики, основанной на общечеловеческих ценностях, и дрейф Евросоюза к более прагматичному подходу, продиктованному текущими интересами. А евроскептики как в руководстве Грузии, так и в ее экспертном сообществе, рассматривают решение Евросоюза возобновить переговоры, направленные на заключение соглашения о партнерстве с Москвой, как принятие Брюсселем нового статус-кво на Кавказе.
Точно так же и недавний отказ НАТО предоставить Грузии (равно и Украине) План действий по членству и решение постепенно возобновить сотрудничество с Россией указывают, что Запад, по крайней мере на нынешнем этапе, признал свершившийся факт. С другой стороны, хорошо осведомленные наблюдатели отмечают, что в реальности ПДЧ потерял прежнее значение стадии, непосредственно предшествующей вступлению в Североатлантический альянс, поскольку сама перспектива такого вступления отодвинулась на неопределенное время. Действительно, признав независимость Абхазии и Южной Осетии и разместив там военные базы, Россия создала для Грузии ситуацию перманентного территориального спора, из-за чего Тбилиси более не соответствует условиям членства в НАТО. Если ситуация не изменится, нынешний статус-кво может вызвать разочарование в Западе и его ценностях, подорвать демократические реформы не только в Грузии, но и в других странах региона. Это грозит также подорвать в будущем политический курс, направленный на воссоединение страны, и ослабить евро-атлантические устремления Тбилиси.
Возможные сценарии
Большинство наблюдателей и комментаторов считают, что, несмотря на устойчивое ныне положение правительства, президент страны М. Саакашвили рискует столкнуться с самым острым за все годы своего правления внутренним кризисом. А его популярность и демократический имидж были серьезно подорваны еще до начала военных действий в Южной Осетии. Вторжение России в Грузию в сочетании с потерей последней остатков контроля над Абхазией и Южной Осетией сделали М. Саакашвили более уязвимым, нежели когда-либо прежде. В связи с этим в ближайшие месяцы в Грузии может обостриться борьба за власть.
Что касается более долгосрочных перспектив, то первостепенным будет процесс урегулирования территориальных споров. Здесь новейшая история Европы предлагает ряд моделей. Три из них можно рассматривать как альтернативные сценарии для Грузии.
1. Финская модель: «кнут без пряника».
Ситуация. После поражения от Советского Союза по результатам Второй мировой войны Финляндия потеряла 10% своей территории и 20% промышленного потенциала. Эту территорию покинули приблизительно 400 тыс. перемещенных лиц. Кроме того, 10 лет Финляндия выплачивала репарации, смирилась и не требовала возвращения этих территорий. Страна акцентировала внимание на развитии экономики, со временем смогла перейти от преимущественно ее аграрного сектора к индустриальному, а в политической сфере — к развитой демократии.
2. Сербская модель: «кнут и пряник».
Ситуация. Большинство стран Запада, в том числе ряд государств ЕС, признали независимость Косова в феврале 2008 года. Сербия же не признает это отделение и считает Косово территорией, на которую распространяется ее суверенитет, но которая в данный момент временно находится под управлением ООН. Вместе с тем Сербия — потенциальный кандидат на вступление в ЕС. Стремясь вызвать у нее желание восстановить отношения с Евросоюзом, Брюссель подписал с ней Соглашение о стабилизации и ассоциации. Ожидают, что в решающий момент стремление Сербии к интеграции в ЕС перевесит ее желание сохранить территориальную целостность, а если она столкнется с необходимостью выбирать, то откажется от Косова в обмен на членство в Евросоюзе.
3. Кипрская модель: «пряник без кнута».
Ситуация. В 1983 году турецкие киприоты в одностороннем порядке, вопреки воле греческой общины, провозгласили независимость Турецкой Республики Северного Кипра, в результате чего остров был разделен на два образования. После раздела де-факто (но не де-юре) Север и Юг пошли разными путями. Республика Кипр — конституционная демократия, добившаяся существенного процветания, с быстро развивающейся экономикой и хорошей инфраструктурой. Она входит в ООН, Европейский союз и в ряд других организаций, признающих ее в качестве единственного законного государства всего острова. Та же часть Республики Кипр, на которую не распространяется ее фактический контроль, — Север острова, — целиком зави-
сит от помощи Турции. Интересно, что референдум, проведенный в 2004 году в обеих частях острова, продемонстрировал, что настроения двух общин сменились на противоположные: теперь жители Севера, когда-то стремившиеся отделиться, проголосовали за воссоединение острова, а южане, наоборот, выступили против.
3 а к л ю ч е н и е
Очевидно, что для Грузии нельзя с полной уверенностью предсказать реализацию ни одной из описанных моделей. Однако, учитывая специфику национального менталитета и исторической памяти грузин, целесообразно исключить в обозримом будущем обсуждение возможности отказаться от прав на территории, даже если в качестве стимула будут предлагать «членские билеты» в НАТО и ЕС. Следовательно, первые две модели нужно отвергнуть. Что касается кипрской модели, то в случае с Грузией у нее есть больше шансов еще раз воплотиться в жизнь. Действительно, если Грузия когда-либо пройдет путь от постсоветского государства до устоявшейся европейской демократии с намного более высоким жизненным уровнем и если к тому времени надежды абхазов и осетин на выгоды от пребывания в орбите России не оправдаются, то Грузия сможет вновь объединиться. Независимо от того, насколько отдаленным и/или нереалистичным выглядит сегодня этот сценарий, он заслуживает, чтобы его не сбрасывали со счетов. В конце концов весьма возможно, что по обе стороны конфликта следующее поколение политиков и чиновников будет склонно к компромиссу.
