CC BY
44
Доктор Норберт Хонка Институт политологии университета Ополе
Гражданское образование в Польше на примере территориального
самоуправления
Преобразование политической системы Польши в 1989 вызвало изменения и в структуре правительства государства. Муниципалитеты и округа получили возможность принимать независимые и ответственные решения относительно реализации своих потребностей и интересов. К сожалению, этот процесс не сопровождался соответствующим реформированием системы гражданского образования и обучения. Решение проблемы территориального самоуправления требует постоянного, хорошо скоординированного образовательного процесса, направленного на повышение гражданской активности, который должен быть организован учреждениями территориального самоуправления, правительственными институтами, а также с помощью средств массовой информации и неправительственных организаций.
Ключевые слова: самоуправление, гражданское образование, средства массовой информации, государственные организации
Проводимые в 1990 году преобразования в системе местного самоуправления , сопровождаемые дебатами и обсуждениями, были выгодны оппозиции того времени, которая стремилась получить власть из Польской объединенной партии рабочих и начать структурные реформы всех институтов польского государства.
Преследуя свои собственные интересы, оппозиция повлияла и на судьбу всей страны, поскольку территориальное и местное самоуправление стало одним из главных структурных элементов польской политической системы.
Мнение о преимуществах данного института власти изменялось вместе с изменением социополитической системы в Польше. Произошел возврат к классической теории территориального самоуправления, которая много лет существовала в Европе.
«Самоуправление - это форма удовлетворения коллективных потребностей определенной группы людей самостоятельно или избранными представителями. В формально-юридическом смысле самоуправление означает такую систему управления, где государство делегирует отдельным социальным группам выполнение определенных задач, касающихся публичной власти, ответственной за эффективность реализации данных задач. Самая широко распространенная форма самоуправления — территориальное или местное самоуправление. Самоуправление может иметь различный характер (...). Общие характеристики всех форм самоуправления следующие: (а) существование отдельных социальных групп, объединенных общими потребностями; (Ь) возможность назначения/избрания собственного представительного органа, имеющего право действовать от его имени; (с) возможность самостоятельной организации процесса удовлетворения определенной части потребностей и интересов данной социальной группы и (й') контроль со стороны органов исполнительной власти. Хотя самоуправление комплементарно государству (органы самоуправления не относятся к органам государственной власти), оно представляет собой форму публичной власти, которая
вправе возложить обязанности на членов данного сообщества и регулировать их поведение»[1].
Довольно оригинальное и интересное суждение об идее самоуправления было представлено Людвигом Хабудой в работе «Проблема организационных и культурных условий демократии польского территориального самоуправления»: «Территориальное самоуправление обозначает демократию, осуществляемую в масштабе, меньшем, чем государство, в размере территориально и социально более ограниченном - региональном и локальном. Самоуправление, осуществляемое в таком ограниченном масштабе, действительно возможно только в структурах демократической политической системы (...)».[2]
Автор также подчеркивает тот факт, что реализация идеи самоуправления в этом значении была бы невозможна в иной системе, кроме демократической. Местное самоуправление - сущность демократии локальной, демократии развивающейся. Поэтому мы можем принять как аксиому то, что полная реализация концепции самоуправления и функционирование территориального самоуправления возможны только в демократической системе.
Элемент, который кажется важным и с точки зрения современных местных сообществ, и с точки зрения интересов государства, - развитие территориального самоуправления. Демократизация социополитической жизни в Польше привела к возникновению реальных полномочий у местных и региональных объединений. Они получили возможность принятия независимых и компетентных решений относительно реализации своих нужд и потребностей, а также достигли возможности свободно участвовать в осуществлении власти или оказывать влияние на процесс управления посредством выборов или референдума. Но реализация данной функции возможна лишь при внедрении программы гражданского образования в целях повышения уровня гражданской активности. В этом отношении законодатель не установил обязательных предписаний. Граждане сами должны принять решение, хотят ли они использовать соответствующие возможности или предпочитают быть пассивными и безразличными.
Только от граждан зависит, кого они выберут в качестве представителей власти от своего имени. Граждане получили возможность выбирать различных кандидатов из различных политических организаций, чего они не могли сделать до 1989 года. Кроме того, в 2002 г. они получили право непосредственно выбрать wojt (лицо, управляющее несколькими населенными пунктами), burmistrz (мэра) и президента города. [3] Рост полномочий и развитие демократии, однако, не принесли ожидаемого эффекта. Местные и региональные сообщества изъявили желание принимать решения вне каких-либо рамок и ограничений. Соответственно, часть электората не понимая важности каждого голоса на выборах, проявила пассивность, при этом продолжая жаловаться на власть и лиц, которые находятся у власти, но в то же самое время лишая себя возможности влияния на принятие решений. Периодичность подобного развития событий доказывает, что превалирующая часть польского общества не учится на своих ошибках. Это может также свидетельствовать о том, что политика гражданского образования среди населения, проводимая соответствующими учреждениями безрезультатна.
Такая ситуация обусловливает еще одно последствие - мобилизацию электората в моменты возникновения ситуации незначительной угрозы, созданной политическими партиями. Между тем подобное чувство гражданской ответственности может быть
достигнуто через должным образом организованную систему гражданского образования, проводимого не только правительством и учреждениями самоуправления, но также и неправительственными организациями и средствами массовой информации. Мы засвидетельствовали мобилизацию электората во время парламентских выборов в 2007 г., президентских выборов в 2010 г. и во время выборов в органы местного самоуправления в 2010 г.
Решения, принятые в 1998 г., связанные с отменой иерархии в структуре территориального (местного) самоуправления, стали результатом негативного опыта, полученного в период существования Польской Народной республики, когда идея приоритетов и иерархий, фактически воплотилась в передачу решений, принятых на более высоком уровне власти, более низшему звену. Было признано, что это не соответствует принципам демократии - лишать единицы территориального самоуправления независимости в принятии решений.
Между тем, иерархия стала иной в демократической системе местного самоуправления и имеет следующую структуру: гмин (группа деревень) - повят (округ) - воеводство (область), без возможности распространения центральной власти. Именно здесь, на наш взгляд, кроется нехватка иерархизации. Иерархически упорядоченные структуры - намного более сильные партнеры в отношениях с государственными органами, нежели отдельные единицы территориального самоуправления, не включенные в общую структуру. Введение иерархии определенно усилило бы не только территориальное самоуправление в целом, но и в то же время усилило бы местные и региональные связи. Это также положительно сказалось бы на системе управления и развитии отдельных регионов и их компонентов.
Реформа самоуправления 1990 года была ограничена только уровнем местных сообществ. Было много нерешенных проблем, таких, как муниципальная собственность на региональном уровне, число воеводств. Они могли бы вызвать даже провал реформы и разочарование в самой идее местного самоуправления. [4]
Реформы 1990, 1998 и 2002 гг. ввели много структурных и институциональных изменений. Прежде всего, процесс принятия решений относительно сообществ был децентрализован. Сообщества получили возможность самостоятельного принятия решений, что реструктуризировало систему исполнительной власти. Следующий момент - компетенция центральных государственных органов и компетенция государственных органов в воеводствах были изменены, включая также вопросы ведения главы воеводства. Жители гмин, повятов и воеводств получили также возможность свободно участвовать в осуществлении власти или оказывать влияние на процесс управления посредством выборов либо референдума.
Реформы полностью изменили характер административного деления государства. Предполагалось, что качество и эффективность управления улучшатся посредством соответствующего распределения власти и полномочий среди органов управления на местном, региональном и центральном уровнях. Однако были допущены некоторые ошибки. Самая серьезная из них была связана с учреждением слишком большого числа воеводств. Информация, подаваемая в неправильном ключе, привела ко многим малопонятным политическим решениям. Лучшее, что можно было сделать, это создать 9 сильных воеводств, имеющих большую площадь, достаточное количество населения, а также экономический потенциал, основанный на исторических и географических факторах. Существующие 16 воеводств не были основаны ни на одном из вышеупомянутых элементов. Они имеют слишком много отличий друг от
друга в отношении территорий, населения и экономики. Это приводит к неравному развитию этих областей: кроме экономически развитых регионов, появляются также и отстающие. Меньшее число воеводств гарантировало бы равные условия для развития и более эффективное управление государством. Круг территориальных единиц промежуточного уровня, то есть повятов, находится в подобном положении. [5] Однако эффективность территориального самоуправления зависит не только от выполнения все большего количества задач и получения все большего количества полномочий, но прежде всего, от точного определения источников дохода и свободы в финансовых решениях. Эксплуатационная эффективность территориального самоуправления с самого начала ограничена финансовым барьером. Следовательно, это должно быть урегулировано законодательно и закреплено конституционно. Готовя новую конституцию в 1997 году, ее авторы установили очень общее и размытое регулирование данного вопроса, имеющее отсылку к иным нормативным актам. [6] Определенно, это ослабляет положение территориального самоуправления. Авторам следовало принять европейскую модель при разработке конституции и включить в ее текст порядок финансирования местного самоуправления. Таким образом, на наш взгляд, необходима всесторонняя реформа государственной финансовой системы, включая также вопросы финансирования местного самоуправления.
Государству, которое стремится к роли лидера в определенной части Восточной Европы, а в пределах Евросоюза - к статусу одной из ведущих стран, необходимо эффективное управление. Дальнейшая реформа территориального самоуправления может служить следующим целям.
(1) Прежде всего, необходимо сокращение количества воеводств (округов) или осуществление качественной реформы государственного административного округа.
(2) Необходимо внести изменениям в закон о выборах в органы местного самоуправления повятов (районов) и воеводств (округов) и ввести прямые выборы для глав указанных административных единиц, что даст полномочия в осуществлении публичной власти. Подобные процессы можно наблюдать во многих странах, где есть район как ступень территориального самоуправления, к примеру, в Федеративной Республике Германия.
(3) Необходимо усилить статус районов посредством определения для них источников дохода.
(4) Следует вернуться к концепции иерархиезации территориального самоуправления, но в ограниченной версии: гмина (самоуправляемое местное сообщество) - повят (район) - воеводство (округ). Это, конечно, усилит положение территориального самоуправления относительно органов государственной власти.
(5) В случае, если воеводство меняет свой статус, приняв полностью форму самоуправления, следует внести изменения в структуру центральной власти государства, преобразовав Сенат в представительный орган самоуправляемых воеводств (округов). Глава воеводства (округа), его представитель и председатель совета были бы единственными представителями административной единицы. Дополнительно можно включить в качестве представителя заместителя председателя совета округа, но только в ситуации, если область имеет большое количество населения, или же число представителей округа должно зависеть от количества его жителей.
(6) В случае, если воеводство (округ) меняет свой характер, становится частично самоуправляемым с совмещенной правительственной администрацией, следует сократить функции главы воеводства исключительно до функции представления правительства в округе и к роли проводника законов в жизнь территориальными органами самоуправления.
(7) Следует осуществить всестороннюю финансовую реформу. Порядок финансирования местного самоуправления должен быть определен в конституции и в актах, касающихся деятельности самоуправления на местах.
Стоит отметить, что продолжающаяся реформа территориального самоуправления не достигнет ожидаемых результатов, если экономические вопросы не будут должным образом отрегулированы. Без финансовой независимости местного самоуправления, то есть без его собственного дохода и бюджета, реформа самоуправления не будет иметь должного эффекта. Финансовая независимость также позволит достигнуть автономии от центральных органов государства. Эти вопросы должны найти свое место в конституции в качестве важного акцента для целой политико-административной системы государства.
Не менее важный элемент, который может поддержать успех реформ, -проведение подходящей образовательной кампании среди населения, главной целью которой должно стать стабильное государство и процветание местных и региональных сообществ.
Положительным элементом, который влияет на функционирование местного самоуправления с момента его восстановления, стала возможность установления деловых связей с единицами территориального самоуправления в зарубежных странах. Единицы самоуправления в Польше могут формировать ассоциации в целях осуществления определенных задач, решить которые самостоятельно не в силах. В этом отношении очень важный момент — возможность создания ассоциаций с иностранными административными единицами. Очень часто польские организации самоуправления, главным образом те, которые лежат в пограничной области, присоединяются к европейским регионам. Это обусловлено историческими причинами. Общее прошлое, так же как и похожие текущие проблемы, которые могут быть продуктивнее решены совместно, лежат в основе причин для ассоциации с еврорегиональными структурами. Самоуправления городов, разделенных во время войн, также часто сотрудничают друг с другом, например, Згоржелец и Герлиц или Цешин и Тесин, постигая идею единства снова. В будущем это может привести к появлению одного общего органа самоуправления для таких городов.
Подобное сотрудничество принесло много положительных результатов. Новые возможности возникли для жителей пограничных сообществ, особенно после вступления Польши в Европейский союз. Свобода передвижения, поездки за товарами лучшего качества и более дешевыми - все это составляет практическую сторону прав и привилегий того, чтобы быть гражданином Евросоюза.
Проблема самоуправления и в законодательном плане, и в практической сфере, после почти 50 лет отсутствия в политической системе Польши, является все еще новой и требует постоянного изучения. Поэтому необходимо вести соответствующую политику повышения гражданской активности совместно с учреждениями местного самоуправления, правительственными учреждениями, средствами массовой информации и неправительственными организациями. И этот процесс должен идти постоянно, а не только по случаю выборов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Антосзевский А. Самоуправление: словарь политологии вместе с Приложением о реформе самоуправления, выборах в сейм, президентских выборах и правительственных кабинетах. коллективный редактор А. Антосзевский и Р. Хербута. Вроцлав, 2002. С. 397.
2. Хабуда Л. Проблема организационных и культурных условий демократизма польского территориального самоуправления/ ред. А. Лутрзыковский. Торунь, 2009. С.40.
3. Szewc A., Szewc T. Wojt, burmistrz, prezydent miasta. Warszawa, 2006; Habuda L. Wojt (burmistrz, prezydent) gminy. Menedzer i polityczny lider (Manager and political leadery/Wroclawskie Studia Politologiczne. 2007. № 8. P. 54-77.
4. Панько В. Примечания по муниципальным реформам в Польше //Государственный контроль, 1992. № 1. С. 18-19; Мижук А. Административное разбиение на области 3-ьей польской республики. Теоретические концепции и действительность. Люблин, 2003. С. 113; Кулесза М. Польский язык экспериментирует в реформе и управлении децентрализацией//Местное самоуправление. 2002. № 9. С.9.
5. Хэбуда Л. Трансформационные решения и процессы принятия решений. Вроцлав, 2005 С.54-55, 57-59, 61-63; Он же. Шанс, который потерпел неудачу. Силезия - эта басня о Вас. Ополе, 2009. С. 442-449.
6. Конституция Польской республики от 2-ого апреля 1997. Д. U. 1997. № 78; Буковский З. Структура территориального правительства. Торунь, 2003. С. 95; Ниевиадомский З. Территориальное самоуправление в условиях современной капиталистической системы. Варшава, 1988. С. 16-19.
Сведения об авторе:
Доктор Хонка Норберт - институт политологии Университета Ополе в Ополе. электронная почта: norbert.honka@interia.pl
