CC BY
22Гоажданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СФЕРЕ НОВЫХ ПОЗИЦИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МИНИНА Анна Александровна,
кандидат психологических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса Ставропольского института кооперации (филиала) БУКЭП. E-mail: ann247@yandex.ru; АБРАМЕНКО Галина Ивановна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса Ставропольского института кооперации (филиала) БУКЭП. E-mail: abramenko68@mail.ru
Краткая аннотация: статья посвящена анализу новых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу гражданско-правовой ответственности публичных образований.
Abstract: the article is devoted to the analysis of new positions of the constitutional Court of the Russian Federation on the issue of civil liability of public entities.
Ключевые слова: гражданско-правовая ответственность, публичное образование, муниципальное образование, садовый земельный участок.
Keywords: civil liability, public education, municipal education, garden plot.
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (далее - публичные субъекты) участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правосубъектностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правосубъектностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы [1]. Специальная правосубъектность публичных образований обусловлена их компетенций, а так же целями и задачами их участия в гражданском обороте - эффективное удовлетворение публичных интересов.
Статье 15 ГК РФ определила возможность требовать полного возмещения убытков, причиненных лицу, чье право нарушено. При этом ГК РФ возлагает на публичные образования обязанность возместить убытки, причиненные гражданину либо юридическому лицу в результате как незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления (ст. 16). Кроме того, в ст. 1069 ГК РФ указано, что указанный вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. В свою очередь, Бюджетный кодекс РФ в ст. 242.2 закрепил порядок исполнения судебных актов по искам к публичным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину либо юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления или их должностных лиц.
По своей юридической природе обязательства, возникающие в рамках гражданско-правового института возмещения вреда публичными образованиями, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, специфика которой состоит в обеспечении при помощи частноправовых средств баланса между частыми имуществен-
ными интересами потерпевшего и публичными интересами правонарушителя.
В зависимости от статуса потерпевшего в результате деятельности публичного субъекта можно выделить ответственность публичных субъектов перед «частноправовыми» участниками гражданского оборота и ответственность публичных субъектов перед другими публичными субъектами при причинении им вреда.
ГК РФ не содержит отдельных норм об ответственности одного публичного субъекта перед другим в случае их участия в гражданских правоотношениях и причинения вреда. Однако Кодекс не содержит и запрета на вступление публичных субъектов в гражданские правоотношения между собой в рамках реализации их специальной гражданско-правовой правоспособности. Имущественные отношения между публичными субъектами неизбежно будут носить на себе отпечаток их властно-публичной сущности, в отношениях между ними преобладающим является административный метод регулирования, хотя в последние годы наметилась тенденция придания таким отношениям гражданско-правового характера. Привлечение к ответственности в данном случае должно будет осуществляться в соответствии с общими правилами возмещения вреда, причиненного в результате действий (бездействия) публичного субъекта.
Вопросы ответственности публичных субъектов могут быть разделены на те, которые связаны с их участием в гражданских правоотношениях, в которых реализуется их гражданская правосубъектность, и те, которые связаны с их ответственностью как субъектов публичного права, однако в целом они представляют собой один вид гражданско-правовой ответственности.
Если ответственность публичного субъекта как участника публичных отношений, причинившего вред в результате своей властно-распорядительной деятельности, регулируется специальными нормами Гражданского кодекса РФ, то в случае привлечения данного субъекта к ответственности как участника сугубо частноправовых отношений следует руководствоваться
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2019. № 9(177)
общими правилами и нормами.
Сами публичные субъекты в общественных отношениях непосредственно не участвуют. От их имени действуют органы (и должностные лица) законодательной власти, исполнительной власти и судебной власти, а также иные органы публичной власти (например, прокуратуры) и лица, наделённые публично-властными полномочиями соответствующими субъектами. Так от имени муниципального образования ответственность возлагается на органы местного самоуправления и их должные лица. При этом следует заметить, что согласно ч. 10 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований с даты, начиная с которой они приступают к исполнению полномочий в соответствии с ч. 5 его ст. 84, являются правопреемниками органов и должностных лиц местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществлявших на территориях этих муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения на основании законодательных актов Российской Федерации, а имущественные обязательства органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, возникающие в силу правопреемства, определяются передаточным (разделительным) актом. Между тем, норма ч. 10 ст. 85 Закона № 131-ФЗ во взаимосвязи положений 15, 16 и 1069 ГК РФ были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Конституционный Суд Постановлением от 3 июля 2019 г. № 26-П признал упомянутые нормы не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 8 (ч. 2), 12, 19 (ч. 1), 53 и 55 (ч. 3), в той мере, в какой они - по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, - предполагают возложение исключительно на муниципальное образование обязанности возместить гражданину за счет местного бюджета ущерб, причиненный этому гражданину в связи со сносом по решению суда построек, возведенных на земельном участке, предоставленном местными органами государственной власти РСФСР для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта [2].
Поводом к рассмотрению в Конституционном Суде явилась жалоба администрации городского округа Верхняя Пышма. По мнению заявителя, правопреемство, вытекающее из ч. 10 ст. 85 Закона № 131-ФЗ ставит под сомнение должное финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления соразмерно его полномочиям, порождает угрозу невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления их обязанностей, нарушает принцип самостоятельности местного самоуправления и право граждан на его осуществление.
Как следует из п. 1.1. Постановления: «гражданин С.Г. Рязанов обратился в Кировский районный суд города Ека-
теринбурга с иском к ПАО «Газпром», ООО «Газпром трансгаз Екатеринбург» и городскому округу Верхняя Пышма в лице администрации этого муниципального образования о взыскании убытков, связанных с необходимостью сноса самовольных построек, возведенных им в 1984 г. на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта - магистрального газопровода. Решением названного суда от 29 августа 2017 г., с которым согласились суды вышестоящих инстанций, в пользу истца с администрации городского округа Верхняя Пышма взыскано 3 615 749 руб. 95 коп.
Суды исходили из того, что местные органы власти должны были своевременно довести до сведения граждан информацию о наличии ограничений в использовании земельных участков, находящихся в охранной зоне. С.Г. Рязанов не был должным образом информирован о таких ограничениях, хотя государственная приемка газопровода произведена в 1972 г., за несколько лет до предоставления (1978 год) ему участка для ведения садоводства. На основании этого суды посчитали, что именно администрация городского округа Верхняя Пышма, как правопреемник Верхнепышминского городского Совета народных депутатов, несет ответственность за причинение убытков, обусловленных сносом строений, возведенных С.Г. Рязановым в охранной зоне, добросовестность, разумность и осмотрительность действий которого не отрицалась судами, исходившими из того, что строительство не требовало предварительного согласования и гражданин не был заранее предупрежден органами публичной власти о невозможности возведения построек, а, следовательно, не знал и не должен был знать о невозможности возведения жилого дома в непосредственной близости от газопровода на предоставленном ему участке; право собственности на возведенный жилой дом было зарегистрировано в установленном законом порядке, а претензии к гражданину со стороны организации, эксплуатирующей газопровод, были предъявлены значительно позже возведения данного дома».
Кроме того, Конституционный Суд Постановлением № 26-П определил необходимость урегулирования на федеральном уровне вопроса о распределении между уровнями (органами) публичной власти обязанностей по возмещению гражданам - при условии должной добросовестности, разумности и осмотрительности с их стороны - ущерба в случае сноса построек, возведенных в нарушение установленных требований на земельном участке, предоставленном местными органами государственной власти РСФСР для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта.
С момента возникновения спорных отношений их правовое регулирование не раз претерпевало изменения. Так изменился правовой статус садовых земельных участков и расположенных на них жилых строений. В частности современное
Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
правовое регулирование не предполагает ограничений предельных размеров жилых строений, возводимых на садовых земельных участках, но требует соблюдение строительных норм и правил. Также упрощена процедура государственной регистрации объектов недвижимого имущества, созданных на земельных участках, предназначенных для ведения дачного хозяйства и садоводства. Произошли и изменения в организации местной власти, в части в вопросах землепользования и градостроительства. Так контроль и надзор в этой сфере в настоящее время закреплён как за органами местного самоуправления, так и за государственными органами.
Между тем, спорное имущество возведено на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта - магистрального газопровода. Действующее законодательство предусматривает необходимость направления в уполномоченные органы уведомлений о планируемых строительстве или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства и садовых домов и уведомлений об окончании строительства или реконструкции этих объектов, чьи параметры подлежат проверке уполномоченными органами на предмет соответствия градостроительным требованиям, предельным параметрам строительства и другим ограничениям (ст.51.1 ГрК РФ). Однако указанная обязанность возникла лишь с 3 августа 2018 г. с принятием Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-Ф3, который внёс изменения в ГрК РФ. Кроме того, указанным Федеральным законом внесены изменения в Земельный кодекс РФ и введена глава XIX «Зоны с особыми условиями использования территорий». Этим же законом введена ст. 57.1 Земельного кодекса РФ «Особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий».
Следует заметить, что 57.1 ЗК РФ, регулирующая особенность возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением и изменением зон с особыми условиями использования территории, находится в системной связи с ранее уже существовавшей ст. 57 ЗК РФ, в которой предусматривается общий порядок возмещения убытков, в том числе и в случаях публичных ограничений прав собственников земельных участков. В частности, в п. 3 ст. 57 ЗК РФ конкретизируется, что обязанность по возмещению убытков возлагается на лицо, которое причинило убытки, либо на лиц, в чьих интересах про-
изошло действие, повлекшее причинение вреда.
Прежняя редакция ст. 57 ЗК РФ (действующая на момент рассмотрения спорных правоотношений Кировским районным судом г. Екатеринбурга) также предусматривала возможность возмещения убытков в связи с введением или изменением ограничений прав собственности собственников земельных участков, в том числе за счёт лиц, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков. Между тем, почему-то Кировский районный суд г. Екатеринбурга в деле заявителя не нашел оснований для привлечения к солидарной ответственности в качестве лиц, совместно причинивших вред, на основании ст. 1080 Гражданского кодекса РФ собственника газораспределительной сети (ПАО «Газпром») и организации, эксплуатирующей магистральный газопровод (ООО «Газпромтрансгаз Екатеринбург»), и органов местного самоуправления.
Исходя из этого, представляется, что вопросы судебных разбирательств относится, прежде всего, к сфере земельного и гражданского законодательства, а не законодательства о местном самоуправлении. Следует согласить с особым мнением судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиева, который указывает, что Конституционным Судом ошибочно применена норма ч. 10 ст. 85 Закона № 131-ФЗ. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации о допустимости жалоб, если конституционные права заявителя нарушены неправильным применением закона, то они подлежат восстановлению иным судом, а жалоба признается недопустимой (Определение Конституционного Суда РФ от 1 июля 1999 г. № 111-О).
Резюмируя новые позиции Конституционного Суда, хотелось бы отметить, что несмотря на публичный характер возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействиями) властных органов и их должностных лиц, по своей юридической природе данная обязанность представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности. Современная система возмещения убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления, складывающаяся под воздействием новелл гражданского и земельного законодательства, уже основывается не на ст. 16, а на ст. 16.1 ГК РФ, где в основу гражданско-правовой ответственности публичных образований положена не вина, а риски.
Библиография:
1. Кабанова И.Е. Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: вопросы теории и практики: монография / отв. ред. М.А. Егорова. М.: Юстицин-форм, 2018. 398 с.
2. Постановление Конституционного Суда от 3 июля 2019 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации городского округа Верхняя Пышма» // СПС КонсультантПлюс
