CC BY
60
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ:
методология, правовое обеспечение
И. В. ГОНЧАРОВ,
профессор кафедры государственно-правовых дисциплин, доктор юридических наук, профессор Академия управления МВД России Российская Федерация, 125993, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: goncharov-i@mail.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право.
УДК 342.7
I. V. GONCHAROV,
Doctor of law, Professor, Professor
of the Department of State Law Disciplines
Management Academy
of the Ministry of the Interior of Russia
Russian Federation, 125993, Moscow,
Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
E-mail: goncharov-i@mail.ru
Scientific speciality: 12.00.02 — Constitutional Law; Constitutional Lawsuit; Municipal Law.
Дата поступления: 15 июля 2019 г.
Дата принятия статьи в печать: 12 сентября 2019 г.
Гражданский контроль за деятельностью правоохранительных органов в условиях информатизации общественных отношений
Civil Control Over the Activities of Law Enforcement Agencies in the Conditions of Informatization of Public Relations
Аннотация
Постановка проблемы: гражданское общество как самостоятельная и самодостаточная категория правомочно выбирать и способы, и формы взаимодействия с государством, к числу которых относится и осуществление контроля за деятельностью государства и его институтов. Одним из важнейших способов обеспечения законности и правопорядка в обществе является гражданский контроль за деятельностью правоохранительных органов, благодаря которому обеспечивается режим законности в деятельности соответствующих правоохранительных органов, а значит, реально обеспечиваются права и свободы граждан. Этот вид контроля не носит государственно-властный характер, но никаким образом нельзя преуменьшать его роль в обеспечении законности в деятельности сотрудников пра-
Annotation
Statement of the problem: civil society as an independent and self-sufficient category has the right to choose both ways and forms of interaction with the state, which include monitoring the activities of the state and its institutions. One of the most important ways of ensuring law and order in the society is civilian control over law enforcement, which provides a mode of legality in the relevant law enforcement agencies, and you really are guaranteed the rights and freedoms of citizens. This type of control does not have a state-governmental nature, but in no way can its role in ensuring the rule of law in the activities of law enforcement officers, and therefore, in ensuring the rule of law in General, the real protection of human rights and freedoms.
The purpose of the study: to reveal the concept of civilian control over the activities of law
воохранительных органов, а следовательно, и в обеспечении законности правопорядка в целом, реальном обеспечении прав и свобод человека и гражданина.
Цель исследования: раскрыть понятие гражданского контроля за деятельностью правоохранительных органов, показать основные формы его осуществления, рассмотреть новые формы гражданского контроля за деятельностью правоохранительных органов, возникшие вследствие наступления эры цифровых технологий, и, соответственно, информатизации практически всех общественных отношений.
Методы исследования: методологическую основу исследования составил комплекс общенаучных и частнонаучных методов: диалектический, сравнительно-правовой, юридико-техни-ческий анализ, оценочный, статистический.
Результаты и ключевые выводы: в результате исследования автор делает выводы, что развитие цифровых технологий и, соответственно, информатизация общественных отношений существенным образом изменили способы и формы контроля институтов гражданского общества и непосредственно граждан за деятельностью правоохранительных органов, что позволяет в конечном итоге повысить эффективность их деятельности, а значит, способствует обеспечению законности и правопорядка в обществе, охране и защите прав, свобод и законных интересов граждан.
enforcement, show the basic forms of its implementation, to consider new forms of public control over activity of law enforcement bodies caused by the advent of digital technology and, accordingly, information of almost all public relations.
Research methods: the methodological basis of the study was a set of General scientific and private scientific methods: dialectical, comparative legal, legal and technical analysis, evaluation, statistical.
Results and key conclusions: the study author concludes that the development of digital technology and, accordingly, the Informatization of social relations has changed the ways and forms of control of the institutions of civil society, and citizens directly with law enforcement, allowing you to eventually increase the effectiveness of their activities, and therefore promotes the rule of law and order in society, protection of rights, freedoms and legitimate interests of citizens.
Ключевые слова: правоохранительные органы; законность и правопорядок; права и свободы человека и гражданина; гражданское общество; гражданский контроль; формы гражданского контроля; общественное мнение; цифровые технологии; информатизация общественных отношений; сеть Интернет.
Key words: law enforcement agencies; law and order; human and civil rights and freedoms; civil society; civil control; forms of civil control; public opinion; digital technologies; Informatization of public relations; Internet.
Правоохранительные органы — это государственные органы, специально предназначенные для решения важнейших задач обеспечения законности и правопорядка, охраны и защиты прав граждан. Решение этих задач предполагает в том числе и возможность применения правоохранительными органами мер государственного принуждения по отношению к определенным субъектам правоотношений. Соответственно, в целях предупреждения возможных нарушений со стороны правоохранительных органов должен быть создан эффективный механизм контроля за их деятельностью. Данный механизм должен предусматривать две составляющие. Во-первых, контроль, осуществляемый за деятельностью правоохранительных органов непосредственно государством, может
быть внешним и внутренним. Во-вторых, важнейшим направлением в этом отношении становятся задачи обеспечения публичного контроля институтов гражданского общества за деятельностью правоохранительных органов, тем более что деятельность именно этих органов напрямую влияет на безопасность общества и государства, права и свободы человека и гражданина.
Гражданский контроль вытекает из конституционного права гражданина Российской Федерации «принимать участие в управлении своей страной» (ст. 32 Конституции Российской Федерации) и представляет собой контроль гражданского общества над деятельностью органов государственной власти в целях предупреждения возможных нарушений в их деятельности. Чем более эффективным будет этот контроль,
тем более качественно правоохранительные органы будут выполнять возложенные на них задачи. Таким образом, гражданский контроль обеспечивает соблюдение правоохранительными органами общественных интересов.
Контроль общественных институтов за государством, его органами — объективная необходимость. Как справедливо отмечает С. А. Авакъ-ян, необходимость общественного контроля объясняется тем фактом, что «с созданием государства и превращением в его заботы многих общественных дел общество не перестало быть самостоятельной субстанцией, поэтому полноправно выбирать и сохранять способы и формы взаимодействия с государством» [1, с. 343]. Данное взаимодействие должно позволять обществу, с одной стороны, контролировать деятельность органов государственной власти, в том числе правоохранительных, а с другой — препятствовать некомпетентному вмешательству в их деятельность. А различные формы гражданского контроля прямо или опосредованно влияют как на формирование гражданского общества, его институтов, так и на становление, осуществление государственной власти [3, с. 291—293].
2 августа 2014 г. вступил в силу Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1, закрепляющий правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
В соответствии со ст. 5 данного Закона целями общественного контроля являются:
1) обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
2) обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
3) общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муници-
1 Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Рос.
газ. 2014. 23 июля.
пальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Закон предусматривает различные формы гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти: общественный мониторинг, общественные проверки, общественные экспертизы, общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия.
В полной мере это касается и правоохранительных органов. В связи с тем, что органы пра-воохраны, как никакой другой орган, работают непосредственно с населением, вся их деятельность так или иначе связана с интересами населения, реализацией их прав и свобод и относится к виду социальной деятельности, объективно предполагающей неизбежность возникновения взаимодействия с общественными институтами.
Благодаря гражданскому контролю обеспечивается режим законности в деятельности правоохранительных органов, а значит, реально обеспечиваются права и свободы граждан. Этот вид контроля не носит государственно-властный характер, но никаким образом нельзя преуменьшать его роль в обеспечении законности в деятельности сотрудников правоохранительных органов, а следовательно, и в обеспечении правопорядка в целом.
Особенностью гражданского контроля за деятельностью правоохранительных структур является свойственная ему подвижность, изменчивость, определенная непостоянность. Кроме того, ему присуще такая черта, как субъективность. Субъективные факторы нельзя сбрасывать со счета при оценке результатов гражданского контроля, ведь они производны от общественного сознания в целом. В данном аспекте на результаты контроля влияют и его искажают факторы, связанные, например, с чьим-то негативным индивидуальным опытом общения с сотрудниками правоохранительных органов, со слухами, предрассудками, сложившимися стереотипами, усугубляемыми отсутствием объективной информации о деятельности органов правопорядка. Тем более, что по своему характеру эта деятельность носит в большей степени закрытый характер в силу специфики работы.
Однако, несмотря на субъективную форму, результаты гражданского контроля всегда объективны, так как в их основе лежат реальные условия жизнедеятельности людей. Конечная объективность гражданского контроля позволяет использовать его как способ контроля за деятельностью органов правопорядка, которые не могут игнорировать его и обязаны его
использовать или учитывать при формировании целей, задач, стоящих перед ними. Использование гражданского контроля за деятельностью правоохранительных органов предполагает:
— во-первых, оценку общественного мнения, включающую в себя учет факторов, искажающих объективность общественного мнения;
— во-вторых, поскольку результаты гражданского контроля по своему характеру всегда неоднородны и плюралистичны, должен иметь место анализ конкретных факторов деятельности правоохранительных органов, главным образом формирующих как положительное, так и отрицательное общественное мнение;
— в-третьих, оценка и анализ результатов гражданского контроля предполагает его учет и использование для совершенствования организационной и правовой деятельности органов правопорядка.
Кроме того, реализация тех или иных форм общественного контроля за деятельностью правоохранительных органов способствует информированию гражданского общества о состоянии реализации правоохранительной политики в государстве, а значит, напрямую влияет на снижение возможного социального напряжения в обществе, ведь его предметом является деятельность правоохранительных органов, а объектом — обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан при осуществлении правоохранительной деятельности [5, с. 133—137].
Результаты гражданского контроля могут влиять на деятельность правоохранительных органов напрямую или опосредованно. Напрямую — это когда по результатам осуществления, например, какой-либо общественной проверки или общественного обсуждения, проведения каких-либо общественных (публичных) слушаний по фактам нарушения законности в деятельности того или иного правоохранительного органа, внутри структуры принимается управленческое решение, направленное на совершенствование его деятельности. Это может быть, например, нормативный правовой акт либо восстановительного характера, когда восстанавливается исходное правовое положение индивида, и он получает возможность вновь пользоваться субъективными благами (например, в случае необоснованного привлечения к ответственности), либо вердиктно-штрафного — когда принимается решение по вопросу о виновности сотрудника правоохранительного органа в совершении им какого-либо правонарушения и привлечении к ответственности.
Органы внутренних дел, используя результаты гражданского контроля (общественный мониторинг деятельности правоохранительного органа), имеют возможность более объективно и полно оценивать свою деятельность, ее качество, эффективность и социальные последствия.
Современный этап развития общественных отношений характеризуется стремительным развитием цифровых технологий. Фактически все общественные отношения приобретают весомую информационную составляющую. На современном этапе в эпоху информатизации общество уже не мыслит своего существования без информационных технологий, которые очень быстро проникают практически во все области жизнедеятельности современного человека.
Справедливо отмечается, «что на современной стадии формирования информационных технологий и отношений результаты науки в области информатизации все активнее внедряются во все общественные сферы. Новые технологии призваны как можно более эффективно служить гражданам, способствовать созданию современных действенных инструментов для реализации гражданами своих конституционных прав» [4, с. 102—109].
Современный уровень развития информационных технологий уже таков, что он не может не влиять на возникновение качественно других возможностей гражданского общества по осуществлению контроля, в том числе за деятельностью правоохранительных органов. Цифровые технологии обеспечивают возможности построения таких форм функционирования гражданского общества, а также публичной деятельности конкретных граждан, которые за счет широкого использования интернет-пространства, различных рода цифровых технологий и различных «мессенждеров» обеспечивают принципиально мгновенный уровень взаимодействия различных институтов гражданского общества и отдельных граждан с органами государственной власти, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, в том числе при осуществлении контроля за их деятельностью.
Информационные технологии способствуют перемещению взаимоотношений населения и органов власти в цифровое пространство, обеспечивающее свободное взаимодействие каждого гражданина с необходимыми ему органами власти, что влияет на повышение эффективности деятельности власти, ответственности за свои действия, реализацию многих прав и свобод человека и гражданина.
Реализация таких форм гражданского контроля, как проведение общественного мониторинга, общественных обсуждений, общественных (публичных) слушаний и др., существенно упрощается при использовании соответствующих цифровых технологий как во временном, так и в территориальном аспекте и повышает их репрезентативность.
Реалии современного цифрового мира таковы, что новизна и скорость распространения и внедрения информационных технологий способны:
- во-первых, обеспечить большие возможности для учета мнения пользователей интернет-ресурсов в деятельности органов государственной власти;
— во-вторых, обеспечивая равный доступ пользователей к информационным ресурсам, цифровые технологии обусловливают фактическое использование обществом интерактивных возможностей для организации контроля за деятельностью соответствующих органов власти, а значит, обеспечивают реальное участие индивида в управлении делами государства. Тем самым удовлетворяются общественные ожидания и запросы, обеспечивается необходимый уровень доверия населения к власти. Таким образом, речь идет об обеспечении реального действия ст. 3 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».
Повсеместное распространение информационных технологий таково, что не только граждане используют цифровые технологии, чтобы осуществлять контроль за деятельностью органов государственной власти, в том числе правоохранительных. Это делают и сами правоохранительные органы. Поскольку все правоохранительные органы, независимо от функционального предназначения, прежде всего создаются для обеспечения безопасности общества, государства, защиты прав и свобод человека и гражданина, важнейшей задачей, стоящей перед ними, является обеспечение законности собственной деятельности. Это невозможно без обратной связи с институтами гражданского общества. А это существенно упрощается в условиях цифровизации общественных отношений. Указанные задачи могут быть решены только лишь при наличии у правоохранительных органов необходимой и достоверной информации от гражданского общества об их деятельности. Способы ее получения различны. Реалии современного цифрового мира таковы, что современные информационные технологии позволяют эту информацию получать фактически напрямую, причем по двум каналам: внутреннему и внешнему.
Получение информации по внутренним каналам обеспечивается в большинстве собственной деятельностью правоохранительных органов, которые создают, например, специальные службы, проводящие опросы различных категорий населения. Кроме того, повсеместной практикой становится создание универсальных, максимально простых, удобных и понятных большинству населения электронных приемных на сайтах правоохранительных органов, создание в открытой сети Интернет условий для публичного обсуждения действий тех или иных правоохранительных органов. Соответствующие диалоги и обсуждения в сети, телеконференции, дискуссии и пр. также являются важным источником полу-
чения информации, которая может быть использована правоохранительным органом при решении различного рода служебных задач и совершенствовании собственной деятельности. Кроме того, благодаря информационным технологиям граждане получают возможности напрямую задавать интересующие их вопросы, связанные с деятельностью того или иного правоохранительного органа с возможностью в максимально короткие сроки получить на них необходимые ответы и т. д. И это тоже очень важная форма взаимодействия общества и государства.
Получение внешней объективной информации о деятельности правоохранительных органов также существенно упрощается в условиях фактической информационной открытости практически всех общественных отношений. Используя полученную от институтов гражданского общества с помощью информационных технологий информацию о собственной деятельности, правоохранительные органы должны учитывать два важных момента: зачастую отсутствие интереса населения к их работе и определяет устойчивые положительные тенденции в борьбе с преступностью как на уровне страны, так и на уровне определенного региона. В этом случае это явление нормальное и естественное. Но гораздо более частой причиной указанного безразличия является нежелание людей контактировать с правоохранительными органами, неверие людей в справедливость их действий и в конечном итоге страх перед ними, что свидетельствует о падении престижа правоохранительных органов, связанного с имеющимися случаями нарушений законности в их деятельности и ее низкой эффективности, а значит, предполагает принятие мер различного характера по исправлению сложившейся ситуации. Это могут быть, например, меры организационно-правового характера, связанные с совершенствованием деятельности правоохранительного органа, или конкретные меры юридического воздействия на сотрудников правоохранительных органов, совершивших те или иные правонарушения. Действие этих мер должно быть направлено на нейтрализацию действия причин, вызывающих нарушения законности в их деятельности, устранение их негативных последствий. В комплексе с ними должны использоваться различные меры воспитательного характера, направленные на формирование высокой правовой и профессиональной культуры сотрудников правоохранительных органов, предполагающих их профессиональную компетентность, знание законодательства, умение в нем ориентироваться. В совокупности практическая реализация комплекса этих мер позволяет реально обеспечить достижение целей, стоящих перед правоохранительными органами, а значит, повлиять на формирование о них действительно объективного общественного мнения.
Конечно, приходится констатировать, что эпоха цифровизации общественных отношений только наступает. Но это объективная реальность уже сейчас. А в дальнейшем, по мере развития цифровых технологий, это уже станет обыденной реальностью существования человеческого общества. Стремительное развитие научных и цифровых технологий приводит к тому, что фактически все общественные отношения приобретают весомую научную и информационную составляющую. Эра цифровых технологий дает совершенно новые и качественно другие возможности для реализации прав и свобод человека и гражданина. В то же время эти технологии создают новые вызовы и угрозы для безопасного существования социума, ведь использование цифровых технологий не только обеспечивает реализацию прав и свобод человека, но и может напрямую затрагивать многие фундаментальные его права.
В полной мере это касается и взаимодействия институтов гражданского общества с правоохранительными органами при осуществлении контроля деятельности последних. С одной стороны, использование современных цифровых технологий существенно расширяет возможности осуществления этого контроля. И это позитивный фактор. С другой стороны, если целью
пользователей этих технологий является, например, дезорганизация деятельности того или иного правоохранительного органа или дискредитация конкретного должностного лица, то это уже вещи другого порядка. Злоупотребление этими технологиями — это, к сожалению, тоже реалии современного мира. В связи с этим совершенно прав Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин, говоря о необходимости «создания специального государственно-правового механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и обеспечения баланса прав и законных интересов личности, общества, государства. Данный механизм должен урегулировать общие вопросы оборота информации в Российской Федерации, закрепить ряд правовых понятий, связанных с оборотом информации, а также установить общие требования к государственным информационным системам, которые будут разрабатываться, вестись и поддерживаться соответствующими органами государственной власти, государственными органами. В нем должны быть определены основные формы оборота информации, установлены права и обязанности его участников, а также основания, формы и пределы применения информационных технологий в деятельности соответствующих субъектов права» [2].
Список литературы:
References:
1. Авакьян С. А Размышления конституционалиста: избранные статьи. Общество как объект конституционно-правового регулирования. М., 2010.
2. Зорькин В. Д. Право в цифровом мире // Рос. газ. 2018. 29 мая.
3. Лагиева Т. М. Социально-психологическая ценность общественного мнения // Вестник Университета. 2015. № 7.
4. Лапшина А. И. Интерактивные формы контроля общества за деятельностью органов государственной власти в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2017. № 1.
5. Ямалетдинова Н. В. К вопросу о необходимости социального аудита над правоохранительной деятельностью подразделений по контролю за оборотом наркотиков МВД России: матер. конф. «Актуальные проблемы права и государства в XXI веке» // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2017. № 2.
Для цитирования:
1. Avak'yan S. A. Razmyshleniya konstitucional-ista: izbrannye stat'i. Obshchestvo kak ob"ekt konstitucionno-pravovogo regulirovaniya. M., 2010.
2. Zor'kin V D. Pravo v cifrovom mire // Ros. gaz. 2018 g. 29 maya.
3. Lagieva T. M. Social'no-psihologicheskaya cen-nost' obshchestvennogo mneniya // Vestnik Universiteta. 2015 g. № 7.
4. Lapshina A. I. Interaktivnye formy kontrolya obsh-chestva za deyatel'nost'yu organov gosudarstven-noj vlasti v sub"ektah Rossijskoj Federacii // Zhur-nal rossijskogo prava.2015. 2017 g. № 1.
5. Yamaletdinova N. V. K voprosu o neobhodi-mosti social'nogo audita nad pravoohranitel'noj deyatel'nost'yu podrazdelenij po kontrolyu za oborotom narkotikov MVD Rossii: mater. konf. «Aktual'nye problemy prava i gosudarstva v XXI veke» // Vestnik Ufimskogo yuridicheskogo in-stituta MVD Rossii. 2017. № 2.
For citation:
Гончаров И. В. Гражданский контроль за деятельностью правоохранительных органов в условиях информатизации общественных отношений // Труды Академии управления МВД России. 2019. № 3 (51). С. 21—26.
Goncharov I. V. Civil Control Over the Activities of Law Enforcement Agencies in the Conditions of Informatization of Public Relations // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2019. № 3 (51). P. 21-26.
