CC BY
78
УДК 321(470+57)+342(470+571)
ГРАЖДАНСКИЙ КОНТРОЛЬ НАД ПОЛИЦИЕЙ И СПЕЦСЛУЖБАМИ В ПРАВОВОМ ГОСУДАРСТВЕ
© Вестов Фёдор Александрович
кандидат юридических наук, профессор, заведующий кафедрой уголовного, уголовно-исполнительного права и криминологии юридического факультета, Саратовский государственный университет им. Н. Г. Чернышевского.
И vestovfa@mail.ru
© Петров Дмитрий Евгеньевич
муниципальный служащий российской администрации города Байконур, аспирант кафедры политических наук, Саратовский государственный университет им. Н. Г. Чернышевского.
' baikonur001@gmail.com
В статье исследуются вопросы организации системы гражданского контроля над полицией и спецслужбами в правовом государстве. Характеризуются основные виды и формы гражданского контроля над полицией и спецслужбами,
которые сложились в условиях формирования правового государства. Анализируются критерии эффективности гражданского контроля над сектором безопасности в правовом государстве.
Ключевые слова: правовое государство, гражданский контроль, полиция, спецслужбы.
В с
з
► современной России активно реализуется реформа органов внутренних дел, ведётся работа по совершенствованию деятельности спецслужб, идёт всесторонняя модернизация правоохранительной системы, цель которой не только повысить эффективность функционирования полиции и спецслужб, но и сделать их более открытыми для населения, создать эффективную систему гражданского контроля над ними со стороны правового государства и гражданского общества. В связи с этим особую актуальность приобретает исследование вопросов организации системы гражданского контроля над полицией и спецслужбами в теоретическом и практическом измерениях.
Стоит отметить, что в данной статье под полицией понимается совокупность органов исполнительной власти и легальных вооруженных формирований, решающих общие внутриполитические задачи по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и реализации функции государства по регулированию общественных отношений (налогообложение, таможенный контроль и др.). Применительно к современным российским реалиям будем считать полицию тождественной
органам внутренних дел. Существуют также иные подходы к пониманию сущности полицейской деятельности государства, а следовательно, и к выделению силовых структур. В частности, К. С. Бельский выделяет общую полицию (органы внутренних дел и внутренние войска), специализированные полицейские структуры (налоговая, таможенная, по чрезвычайным ситуациям, по контролю за оборотом наркотиков), спецслужбы (политическая полиция, пограничная полиция, охранная полиция, служба внешней разведки, полиция федеральной фельдъегерской связи) и специализированные (гражданские) субъекты полицейской деятельности (санитарная, ведомственная, судебная, промышленная полиции) [2].
Неоднозначна и трактовка термина «спецслужбы» в силу отсутствия законодательного закрепления, динамики и многообразия этой сферы государственной деятельности. Применительно к задачам данного исследования целесообразно использовать формулировку, предложенную П. А. Кренцовым,—он определяет спецслужбы как государственные структуры, уполномоченные на ведение оперативно-розыскной деятельности и решающие специфические задачи по обеспечению безопасности государ-
ства и общества [7]. При такой трактовке между «спецслужбами» и «полицией» не будет разницы, так как, например, подразделения органов внутренних дел, уполномоченные на ведение оперативно-розыскной деятельности (уголовный розыск, подразделения по борьбе с экономическими преступлениями, оперативно-розыскные бюро и оперативно-розыскные части и т. д.), решают в своей деятельности именно полицейские задачи, да и согласно ФЗ «О полиции» их сотрудники имеют специальные звания полиции. Аналогичное положение с подразделениями Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. В рамках конкретного исследования полиция и спецслужбы, по сути, образуют основу внутреннего сектора безопасности, системы правоохранительных органов.
Теперь обратимся к понятию «гражданский контроль». В широком смысле гражданский контроль над силовыми институтами мыслится как сложный и непрерывный социаль-
и встраиваемым в широкий спектр словоупотребления (гражданский кодекс, гражданское право, гражданский спор, гражданский долг, гражданский брак, гражданская война и т. п.), подчёркивает, прежде всего, что данный признак свойственен лишь сознательному члену общества - гражданину [8, с. 29-30].
Виды гражданского контроля над полицией и спецслужбами принято классифицировать в зависимости от субъектов, его осуществляющих, в том числе: парламентский, административный, судебный, прокурорский контроль [8, с. 29-30], партийный контроль [6], а также контроль институтов гражданского общества [4].
Парламентский контроль, как показывает мировой опыт, составляет основу, на которой выстраивается система государственного контроля за деятельностью внутреннего сектора безопасности [3, с. 15-17].
Во многих государствах парламентами образуется институт омбудсмена, призванного
Эффективной формой парламентского контроля над полицией и спецслужбами является финансовый контроль - как на этапе формирования оборонной части государственного бюджета, так и, собственно, за расходами с помощью специальных институтов, например Счётной палаты Российской Федерации.
ный процесс определения места и роли полиции и спецслужб в демократическом обществе.
В узком смысле гражданский контроль над силовыми структурами как социально-политический процесс предполагает рассмотрение характера и форм взаимодействия государства и общества по поводу места и роли силовых ведомств [1, с. 135]. Это управление правоохранительными органами со стороны политического руководства страны, которое, в свою очередь, избрано путём свободного волеизъявления граждан. Без действенного политического руководства и при определённых обстоятельствах полиция и/или спецслужбы могут приобрести очень высокую степень самостоятельности и весомо влиять на политику государства [10].
Понимание сути гражданского контроля усложняет тот факт, что в англоязычной среде предпочитают заменять термин «civilian control» на «civil control», где «civil» также имеет значение «гражданский» с юридическим контекстом принадлежности к государству. В словарях слово «гражданский» имеет следующее значение: относящийся к правовым отношениям граждан между собой и с государственными органами и организациями. Атрибутивный характер данного слова, являющегося достаточно частотным
рассматривать жалобы граждан на любые ущемления их прав и законных интересов со стороны государственных органов и их должностных лиц. Общая для всех омбудсменов в мире цель — защита гражданских прав и свобод способами, отличающимися от парламентского, судебного, административного и иных видов контроля [2, с. 773-781]. Формы парламентского контроля за деятельностью полиции и спецслужб подразделяются на организацию и проведение депутатских расследований; парламентские слушания, заслушивание отчётов, докладов и сообщений руководителей исполнительной власти; вопросы и запросы депутатов к должностным лицам исполнительной власти.
Эффективной формой парламентского контроля над полицией и спецслужбами является финансовый контроль - как на этапе формирования оборонной части государственного бюджета, так и, собственно, за расходами с помощью специальных институтов, например Счётной палаты Российской Федерации.
Административный контроль функционирования полиции находится в ведении органов исполнительной власти всех уровней начиная с контроля Президента РФ, который он осуществляет персонально за каждым поли-
Научно-практический журнал. ISSN 1995-5731
цейским ведомством, и завершая управлением, наблюдением вышестоящих должностных лиц за деятельностью нижестоящих сотрудников [2, с. 782-787].
Аппарат контрольных органов, выполняющих функции контроля за полицейской деятельностью всех видов и ведомств, достаточно обширен, но в целом можно выделить два основных вида - внутренний и внешний административный контроль [2, с. 782-787].
Внутренний административный контроль осуществляют должностные лица или контрольные структуры внутри ведомства. Преимущества данного вида контроля за полицейской деятельностью заключается в том, что он осуществляется непосредственно, систематически и профессионально [2, с. 782-787].
В практике внутриведомственного управления сложились и получили своё нормативное закрепление следующие формы: личный повседневный контроль руководителя за деятельностью подразделений и подчинённых сотрудников; заслушивание на служебных и оперативных совещаниях докладов и отчётов о состоянии работы, соблюдении законности и дисциплины; изучение отчётных и других документальных материалов инспектирования; контрольные проверки; тематические проверки конкретных служб и подразделений, направлений и видов работы; служебные проверки по правонарушениям сотрудников, рассмотрение жалоб и заявлений граждан на действия (бездействие) сотрудников [2, с. 782-787].
Внешний административный контроль. Это прежде всего президентский контроль, кото-
тельностью полиции и спецслужб. Важнейшими формами политико-правового контроля органов прокуратуры над полицией и спецслужбами являются: протест прокурора на нарушения законности, представление прокурора, постановление прокурора, предостережение о недопустимости нарушения закона. Особой предупредительной мерой наряду с проведением прокурорских проверок необходимо признать практику разъяснения прокурорами, специализирующимися на надзоре за соблюдением административного законодательства, должностным лицам полицейских органов положений законодательства, по которым наиболее часто встречаются неверная квалификация, толкование и т. д. [2, с. 793-799].
Партийный контроль силовых структур в большей степени был характерен для стран социалистического лагеря, в то время как контроль со стороны институтов гражданского общества (общественных организаций, инициативных группы и др.) есть черта развитых демократических государств.
Ряд перечисленных видов гражданского контроля над сектором безопасности включён российским законодательством в систему контроля деятельности полиции. В частности, устанавливается государственный, ведомственный, судебный, общественный контроль и прокурорский надзор.
Государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской
...гражданский контроль над внутренним сектором безопасности является важным связующим звеном в системе «государство-силовые структу-ры-общество»... фактором и признаком развития в Российской Федерации правового государства и гражданского общества.
рый осуществляется персонально президентом либо по поручению Президента РФ уполномоченными органами [2, с. 782-787].
Судебный контроль дифференцирован: суды общей юрисдикции в ходе рассмотрения гражданских, административных и особенно уголовных дел, выявления фактов злоупотребления властью, одновременно контролируют деятельность должностных лиц, в том числе работающих в органах полиции, что выражается в проверке законности и обоснованности правовых актов и действий этих должностных лиц [2, с. 788-792].
Прокурорский надзор занимает особое место в системе гражданского контроля над дея-
Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Ведомственный контроль над структурами полиции проводится в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Судебный контроль и надзор за соблюдением правовых норм в работе полиции осуществляются в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Прокурорский надзор за исполнением полицией законов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчинённые ему прокуроры в соответствии с полномочиями,
предоставленными федеральным законодательством.
Общественный контроль (например, деятельности полиции) применительно к современным российским реалиям основывается на следующих принципах.
1. Полиция при выполнении своих функций стремится обеспечивать себе общественное доверие и поддержку граждан.
2. Действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан.
3. В случае нарушения сотрудником полиции прав и свобод граждан или прав организаций полиция обязана в пределах своих полномочий принять меры по восстановлению нарушенных прав и свобод. В порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, полиция приносит извинения гражданину, права и свободы которого были нарушены сотрудником полиции, по месту нахождения (жительства), работы или учёбы гражданина в соответствии с его пожеланиями.
4. Сведения, порочащие честь, достоинство и деловую репутацию гражданина, преданные гласности сотрудником полиции, в случае признания их не соответствующими действительности судом, следователем, органом дознания или самой полицией должны быть опровергнуты в той же форме, в какой они были преданы гласности, в возможно короткий срок, но не превышающий одного месяца со дня признания таких сведений не соответствующими действительности.
5. Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел проводит постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. Результаты регулярно доводятся до сведения государственных и муниципальных органов, граждан через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет.
6. Общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых федеральным органом исполнительной власти в структуре внутренних дел.
В России общественный контроль за деятельностью органов внутренних дел реализуется следующими институтами.
Общественная палата Российской Федерации контролирует работу полиции в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».
Общественные наблюдательные комиссии созданы для контроля обеспечения прав
граждан в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».
Общественные советы, образуемые при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и при территориальных органах, контролируют деятельность полиции в соответствии с положениями об этих советах. Они призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, структур государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, для решения наиболее важных вопросов работы полиции путём: 1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности; 2) участия в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по наиболее актуальным вопросам деятельности полиции; 3) проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность полиции; 4) обсуждения вопросов, касающихся функционирования полиции, в средствах массовой информации; 5) осуществления общественного контроля за деятельностью полиции.
Общественные советы формируются на основе добровольного участия в них граждан Российской Федерации, общественных объединений и организаций в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации.
Сегодня в рамках проводимой реформы МВД, совершенствования деятельности спецслужб и в контексте укрепления института правового государства в Российской Федерации идёт формирование адекватной и эффективной системы гражданского контроля внутреннего сектора безопасности - полиции и силовых структур. Этот процесс не просто дань всемирной «демократической моде», а объективная необходимость стабильного развития современного государства, ведь политико-правовые последствия недоработок в рамках гражданского контроля над полицией и спецслужбами могут
Научно-практический журнал. ISSN 1995-5731
иметь самый разрушительный характер для российской государственности:
- падение авторитета и уровня доверия к правоохранительным органам (и, как следствие, к государственной власти в целом) со стороны населения;
- закрытость внутреннего сектора безопасности, чрезмерная цензура в СМИ, преследование критикующих (включая журналистов), массовые нарушения прав и свобод граждан (как среди военных, так и среди гражданского населения);
- политизация полиции и спецслужб, втягивание их во внутреннюю политическую борьбу, в том числе для оказания влияния на ход и результаты выборов (референдумов);
- давление со стороны руководства правоохранительных органов на политическое руководство [9].
Столь широкий спектр негативных последствий недостаточного гражданского контроля над силовыми институтами общества актуализирует обращение к критериям эффективности такого контроля, к числу которых исследователи относят следующие положения.
1. Политическое руководство государства чётко определяет роль, функции и задачи полиции и спецслужб. Соответствие этому критерию означает, что политическое руководство (Президент, парламент, правительство) ясно сформулировало, чего именно оно ожидает от деятельности правоохранительных органов, и подкрепляет своё политическое решение соответствующими конституционными положениями, законодательной и нормативной базой.
2. Система гражданского контроля обеспечивает надёжную схему подчинения полиции и спецслужб главе государства, разграничение полномочий и ответственности между компетентными органами государственной власти.
3. Формирования и представители гражданского контроля осуществляют регулярный надзор за внутренним сектором безопасности со стороны парламента, прежде всего через механизмы принятия и контроля за выполнением соответствующих разделов бюджета.
4. Система гражданского контроля поддерживает престиж службы в правоохранительных органах и уровень доверия им со стороны населения.
Сегодня гражданский контроль над полицией и спецслужбами является сложным и многогранным элементом политико-правовой реальности, характеризующимся разнообразием видов и форм, тесным переплетением практики организации и теоретических исследований
в этой сфере, неоднозначностью критериев эффективности. Вместе с тем гражданский контроль над внутренним сектором безопасности является важным связующим звеном в системе «государство-силовые структуры-общество», во многом определяющим возможности реализации политической ресурсности и степень политической субъектности полиции и спецслужб в конкретно-историческом контексте, фактором и признаком развития в Российской Федерации правового государства и гражданского общества.
Библиографический список
1. Бабанов А. А. Силовые структуры в системе политической власти правового государства (на примере армии и правоохранительных органов) [Текст]. - Волгоград, 2004.
2. Бельский К. С. Полицейское право [Текст] : лекционный курс / под ред. к.ю.н. А. В. Куракина.
- М., 2004. - ISBN 5-8018-0239-8.
3. Борн Г. Парламентский контроль над сектором безопасности: принципы, механизмы и практические аспекты [Текст] / Г. Борн [и др.].
- Киев, 2004.
4. Борн Г. Подотчётность спецслужб: правовые нормы, практический опыт и реализация [Текст] / Г. Борн, И. Лей. - Киев, 2004. - ISBN 9-292-220-365.
5. Гацко М. Ф. Правовое обеспечение строительства Вооружённых Сил Российской Федерации.
- М., 2008. - ISBN 978-5-9765-0756-2.
6. Гундаров В. А. «Шурики» из политуправления. Политработник о политработниках [Текст] // Независимое военное обозрение. -2010. - 3 дек.
7. Кренцов П. А. Спецслужбы в правовом государстве, участие граждан в работе спецслужб по реализации их прав в управлении государством // Участие граждан в управлении делами государства: проблемы правового регулирования и реализации в условиях модернизации России : матер. Междунар. Конституционного форума (10 дек. 2010 г., Саратов). - Вып. 2. - Саратов, 2010. - ISBN 978-5-91879-061-8.
8. Лаврентьев А. В. Гражданский контроль над вооруженными силами и разведывательными службами в США (по американским источникам) [Текст]. - М. : МГОУ, 2005.
9. Сунгоровский Н. Гражданский контроль над силовыми структурами - требование времени [Текст] / Н. Сунгоровский, Л. Поляков, А. Гриценко // Зеркало недели. - 2000. -4-10 нояб. [№ 43(316)].
10. Храмчихин А. А. Гражданский контроль над армией в России декоративен [Текст] // Независимое военное обозрение. - 2004. -11 июня.
Материалы поступили в редакцию 07.03.2012 г.
