CC BY
23УДК 342.572 Юлия Александровна Александрова,
начальник отдела научных исследований Поволжского института (филиала) ВГУЮ (РПА Минюста России) в г. Саратове,
кандидат политических наук E-mail: rpa_alexandrova@mail.ru
Julija Alexandrovna Alexandrova, head of the scientific researches' department of the Volga institute (branch) of the All-Russian State University of Justice in the city of Saratov,
candidate of political sciences
ГРАЖДАНСКАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА КАК МЕХАНИЗМ РАЗВИТИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА РЕГИОНА
Статья посвящена анализу современного состояния гражданской законодательной инициативы как одного из механизмов участия российской общественности в развитии политического пространства региона. Отмечается, что эффективность и результативность функционирования системы политических отношений зависит от наличия баланса интересов всех участников политического процесса. Правотворческая политика государства, дополненная правом участия граждан в законотворческом процессе, составляет основу для утверждения «партнерских» отношений политической власти и общества. Вместе с тем, законодательно закрепленная неравнозначность статусов субъектов законодательной инициативы, политическая индифферентность граждан в значительной степени минимизируют потенциальную роль гражданской инициативы в развитии политического пространства региона.
Ключевые слова: политическое пространство региона, гражданское общество, политическая власть, законодательная инициатива.
CIVIL LEGISLATIVE INITIATIVE AS A MECHANISM FOR POLITICAL DEVELOPMENT
OF THE SPACE OF THE REGION
The article is devoted to the analysis of the current state of the civil legislative initiative as one of the mechanisms of the Russian public participation in the development of the political space of the region. It is noted that the effectiveness and efficiency of the system of political relations depends on the balance of interests of all participants in the political process. The law-making policy of the state, supplemented by the right of citizens to participate in the legislative process, forms the basis for the approval of «partnership» relations of political power and society. At the same time, legislatively fixed unequal status of subjects of legislative initiative, political indifference of citizens largely minimize the potential role of civil initiative in the development of the political space of the region.
Keywords: political space of the region, civil society, political power, legislative initiative.
Участие граждан в развитии политического пространства региона посредством реализации форм прямого и опосредованного волеизъявления в современной политической повестке дня представляется в качестве одного из необходимых и неотъемлемых инструментов развития демократического потенциала системы государственного управления. Разнообразные формы коллективных и индивидуальных, легитимных и нелегитимных политических действий граждан, имеющих различный потенциал воздействия на систему отношений политической власти и общества, образуют необходимую основу не только для формирования гражданского общества, но также для установления пределов властного регулирующего воздействия. Как отмечается в Союзной Конституции Швейцарской Конфедерации, «тот, кто выполняет государственные задачи, связан основными правами и обязан содействовать их осуществлению» (п. 2 ст. 35). Основной закон Федеративной Республики Германии закрепляет, что «основные права обязательны для законодательной, исполнительной власти и правосудия как непосредственно действующее право» (ч. 3 ст. 1)1.
1 Цит. по: Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации от 18.04.1999. [Электронный ресурс]. URL: http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/swiss/swiss--r.htm (дата обраще-
При этом особую значимость в контексте усложнения социально-экономических, общественно-политических, внутригосударственных и международных процессов приобретает необходимость не просто соблюдения конституционно закрепленных прав граждан всеми участниками политических отношений, но и внедрения новых форм и механизмов их реализации. Для Российской Федерации одними из подобного рода «новых» способов выражения политической воли населения можно считать общественную экспертизу, общественную оценку качества предоставления государственных и муниципальных услуг, законодательную инициативу граждан. При этом, несмотря на значимость каждого из указанных и многих других механизмов гражданского участия в развитии политического пространства, именно законодательная инициатива населения качественно отличается от остальных, поскольку предполагает не просто выявление проблемных аспектов в политической действительности, но наличие активной и инициативной гражданской позиции, ориентированной на их устранение.
В мировой практике данный механизм функционирует с XVIII века (впервые был внедрен в политическую жизнь США в 1715 г. в штате Массачусетс) и в настоящее время получил законодательное закрепление в США, Германии, Италии, Австрии, Швейцарии, Испании, Польше, Словении, Румынии, Латвии, Литве, Беларуси и других странах. Хотя его общее, основное предназначение заключается в создании дополнительных возможностей для устранения пробелов в правовом пространстве, практика реализации в различных странах мира, безусловно, характеризуется наличием отличительных особенностей.
К примеру, в некоторых штатах США избиратели могут выступить с предложением о внесении поправок в Конституцию или закон, регламентирующий вопросы, отнесенные к предметам ведения конкретного штата. После проведения экспертизы представленного законопроекта на соответствие компетенции штата и анализа финансовой выгоды от его внедрения, инициируется процедура сбора подписей избирателей под петицией о проведении референдума. Как следствие, предложения граждан в рамках установленной процедуры выносятся на народное голосование, минуя представительный орган государственной власти, который лишен возможности внесения изменений в представленный законопроект. В Австрии, напротив, законодательные предложения граждан вносятся на рассмотрение в представительный орган государственной власти, который наделен полномочиями по их рассмотрению (но не в обязательном порядке) и принятию решения, в т. ч. отклонению инициированного законопроекта1.
Иными словами, если в рамках первой модели гражданская законодательная инициатива способствует участию гражданского общества в правотворческом процессе в качестве его субъекта, то для второй модели, напротив, характерно рассмотрение данного механизма в качестве одного из составляющих элементов парламентских процедур. Однако, несмотря на данные качественные различия, необходимо отметить, что в условиях правового государства гражданская законодательная инициатива призвана дополнять правотворческую политику государства (но не замещать ее) и тем самым способствовать утверждению «партнерских» отношений политической власти и общества.
В России вопросам развития подобного рода «партнерского» взаимодействия в последнее время уделяется все больше внимания. В дискурсивном пространстве на постоянной основе акцентируется внимание на необходимости изменения объектного статуса гражданского общества, повышения уровня участия граждан в политической жизни страны, в том числе посредством осуществления гражданского контроля деятельности органов государственной и муниципальной власти, инициирования реализации социально значимых проектов. В определенной степени реализации данных задач способствуют нормы, закрепленные в таких актах, как:
ния: 22.04.2019); Основной закон Федеративной Республики Германии. [Электронный ресурс]. URL: https:// legalns.com/download/books/cons/germany.pdf (дата обращения: 22.04.2019).
1 Руденко В.Н. Институт народной правотворческой инициативы: зарубежный опыт и его значение для Российской Федерации и ее субъектов // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2001. С. 303-317.
1) ФКЗ РФ от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017) «О референдуме Российской Федерации»;
2) ФЗ РФ от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
3) ФЗ РФ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 18.03.2019) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
4) Указ Президента РФ от 04.03.2013 № 183 (ред. от 23.06.2014) «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (вместе с «Правилами рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»).
Так, в ст. 6, 14 ФКЗ РФ от 28.06.2004 № 5-ФКЗ установлено, что «инициатива проведения референдума принадлежит не менее чем 2 млн граждан РФ, имеющим право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта или в совокупности за пределами территории России находится место жительства не более 50 тысяч из них»1. Лица, достигшие возраста 18 лет и зарегистрированные в ЕСИА, вправе направлять общественные инициативы по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления через систему «Российская общественная инициатива» (ст. 1, 2)2. В рамках системы «Открытое правительство» разработан Федеральный портал проектов нормативных правовых актов, представляющий возможность для общественного обсуждения проектов нормативно-правовых актов, создан Экспертный совет при Правительстве РФ. В законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено общественным объединениям, гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, наряду с другими субъектами законодательной инициативы (ст. 6)3.
В целом, потенциально возможные формы привлечения граждан и объединений к развитию политического пространства региона достаточно обширны: от общественных слушаний до участия в разработке документов стратегического планирования. Вместе с тем, несмотря на потенциально высокую общественно-политическую значимость данных механизмов, их внедрение в систему взаимодействия политической власти и общества остается на недостаточно высоком уровне. В частности, как отмечается в Докладе «Итоги внедрения системы "Открытое правительство" и перспективы до 2024 года», «федеральные петиции, набравшие необходимое количество голосов, не были рассмотрены Правительством РФ; ни одна из размещенных общественных инициатив регионального и муниципального уровня не получила необходимой поддержки, вследствие чего не были направлены на рассмотрение в экспертную группу»4. Из 255 проектов нормативно-правовых актов, размещенных на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов для обсуждения (по состоянию на 25.04.2019), прокомментировано было 11 законопроектов (4,3 %). Предоставление субъектам
1 О референдуме Российской Федерации: ФКЗ РФ от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. 05.07.2004. № 27. Ст. 2710.
2 О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (вместе с «Правилами рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»): Указ Президента РФ от 04.03.2013 № 183 (ред. от 23.06.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 11.03.2013. № 10. Ст. 1019.
3 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: ФЗ РФ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 18.03.2019) // Собрание законодательства Российской Федерации. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005.
4 Доклад «Итоги внедрения системы "Открытое правительство" и перспективы до 2024 года». [Электронный ресурс]. URL: https://report.open.gov.ru/ (дата обращения: 25.04.2019).
РФ права самостоятельного определения круга субъектов, наделенных возможностью выступления с законодательной инициативой, актуализировало проблему неравнозначности статусов данных субъектов.
Так, в регионах, входящих, например, в Центральный федеральный округ, помимо депутатов, высшего должностного лица и представительного органа местного самоуправления законодательная инициатива принадлежит:
- Прокуратуре области / города федерального значения: во всех регионах округа. Вместе с тем, в Белгородской, Калужской и Костромской областях данное право принадлежит Прокуратуре соответствующего региона, в остальных субъектах - Прокурору региона.
- Избирательной комиссии области / города федерального значения: в 15 из 18 субъектов РФ или 83,3% (Белгородской, Брянской, Воронежской, Ивановской, Калужской, Костромской, Московской, Орловской, Рязанской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской, Ярославской областях, г. Москве).
- Членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ - представителям от региональных законодательного и исполнительного органов: в 14 субъектах РФ - 77,8% (Белгородской, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Калужской, Костромской, Курской, Липецкой, Московской, Орловской, Смоленской, Тамбовской, Тверской областях, г. Москве).
- Уставному, Областному, Арбитражному судам: в 10 субъектах РФ - 55,6% (в Воронежской, Калужской, Костромской, Курской, Липецкой, Московской, Орловской, Рязанской, Тамбовской областях, г. Москве). В Липецкой области и г. Москве с законодательной инициативой могут выступить председатели судов, в других субъектах РФ - соответствующие суды.
- Уполномоченному по правам человека в регионе: в 9 субъектах РФ - 50% (в Брянской, Воронежской, Калужской, Московской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской областях, г. Москве).
- Гражданам: в 9 субъектах РФ - 50 % (в Брянской, Воронежской, Костромской, Липецкой, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской областях, г. Москве).
- Контрольно-счетной палате области: в 7 субъектах РФ - 38,9% (в Брянской, Воронежской, Калужской, Костромской, Московской, Смоленской, Тамбовской областях).
- Управлению Министерства юстиции в регионе: в 7 субъектах РФ - 38,9% (в Брянской, Калужской, Костромской, Курской, Липецкой, Орловской, Тамбовской областях). В Липецкой области правом законодательной инициативы наделен начальник Управления Министерства юстиции РФ по Липецкой области, в остальных субъектах РФ - территориальный орган Министерства юстиции РФ.
- Общественным объединениям, в том числе профсоюзным организациям: в 7 субъектах РФ - 38,9 % (в Белгородской, Брянской, Воронежской, Костромской, Курской, Орловской, Тамбовской областях).
- Общественной палате региона: в 7 субъектах РФ - 38,9% (в Брянской, Воронежской, Костромской, Курской, Тамбовской, Тверской, Тульской областях).
- Уполномоченному по правам ребенка в регионе: в 4 субъектах РФ - 22,2% (в Брянской, Калужской, Тамбовской, Тульской областях).
- Уполномоченному по защите прав предпринимателей области: в 3 субъектах РФ -16,7% (в Брянской, Калужской, Тульской областях).
- Молодежному парламенту / правительству региона: в Калужской и Тамбовской областях (11,1%).
- Торгово-промышленной палате: в Воронежской области (5,6%).
В субъектах РФ, Уставами которых закреплена возможность выступления граждан с законодательными предложениями, инициативные группы вправе вносить законопроекты и проекты постановлений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, либо по предметам ведения субъекта РФ. Однако, если, например, в законах Тамбовской и Тверской областей установлено, что данные проекты «не могут быть
направлены на ограничение или отмену общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод»1, то в Смоленской области и г. Москве определен четкий перечень вопросов, которые не должны содержать вносимые проекты законов. В частности, согласно п. 3 ст. 1 Закона Смоленской области от 30.05.2007 № 44-з (ред. от 25.10.2017) подобные ограничения вводятся в отношении таких предметов, как:
1) досрочное прекращение или продление срока полномочий, приостановление осуществления полномочий органов государственной власти Смоленской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области, а также проведение досрочных выборов в органы государственной власти Смоленской области, органы местного самоуправления либо отсрочка указанных выборов;
2) персональный состав органов государственной власти Смоленской области, органов местного самоуправления;
3) избрание депутатов и должностных лиц, утверждение, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц, дача согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
4) принятие или изменение областного бюджета, исполнение и изменение финансовых обязательств Смоленской области как субъекта Российской Федерации;
5) принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности на-селения2.
Законом г. Москвы от 11.12.2002 № 64 (ред. от 29.05.2013) «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» данный перечень дополнен запретом на внесение законопроектов, связанных с вопросами территориального деления г. Москвы, введения, изменения и отмены налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты, о полномочиях органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления .
Дифференцируются и другие положения регионального законодательства, регламентирующего порядок осуществления гражданской законодательной инициативы: численность инициативной группы (в Тамбовской, Брянской, Смоленской областях - не менее 20 человек, в Тверской области, г. Москве - не менее 50 человек); орган, наделенный полномочиями по регистрации инициативной группы (Московская городская Дума, Избирательная комиссия Смоленской области); срок повторного внесения одного и того же законопроекта (от 3 до 6 месяцев после истечения трехмесячного срока, установленного для сбора подписей); количество подписей в поддержку проекта акта (не менее 5000 в Костромской области, 3000 в Тверской области, 1000 в Тамбовской области).
Вместе с тем, несмотря на процедурные различия, по итогам 2018 года ни в одном из 9 субъектов РФ Центрального федерального округа, в которых предусмотрено право гражданкой законодательной инициативы, в региональные парламенты не было внесено ни одной законодательной инициативы от граждан как субъектов права. Из институтов гражданского общества было представлено по 1 законопроекту Уполномоченными по правам человека в г. Москве, Тверской и Тульской областях (удельный вес от общего числа внесенных законопроектов составил 0,8%; 1,1%; 0,8% соответственно), Общественной палатой Тверской области - 1 (1,1%). Более того, низкая политическая активность граждан сопряжена с усто-
1 О законодательной инициативе граждан в Законодательном Собрании Тверской области: Закон Тверской области от 12.11.2013 № 99-зо (ред. от 28.11.2017). [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/ document/460214417 (дата обращения: 27.04.2019); О законодательной инициативе граждан в Тамбовской областной Думе: Закон Тамбовской области (ред. от 07.12.2015). [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/ document/948004915 (дата обращения: 27.04.2019).
2 О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Смоленской области: Закон Смоленской области от 30.05.2007 № 44-з (ред. от 25.10.2017). [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/939030237 (дата обращения: 27.04.2019).
3 О гражданской законодательной инициативе в городе Москве: Закон г. Москвы от 11.12.2002 № 64 (ред. от 29.05.2013). [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/3641826 (дата обращения: 27.04.2019).
явшейся в общественном сознании политической индифферентностью. Согласно результатам социологических опросов, на начало 2019 года 90% респондентов не готовы к выдвижению своей кандидатуры на выборах различного уровня (противоположной позиции придерживаются 10%), 69% - к участию в работе общественных и политических организаций (30%), 51% - к обращению в органы исполнительной власти (49%)1. Хотя по сравнению, например, с 2006 годом на 11% снизилось количество граждан, считающих, что в современном политическом пространстве невозможно ничего изменить, тем не менее, не интересна сфера политики 40% (2015 г. - 34%), 29% не видят возможности влиять на события политической жизни (2015 г. - 32%)2.
Одновременно с этим уровень протестного потенциала и готовность участия в акциях протеста по итогам 2018 года по сравнению с 2017 годом возрос в 2 раза. Если в феврале 2017 года допускали вероятность массовых политических выступлений 14% и заявляли готовность принять в них участие 8% респондентов, то в ноябре 2018 года данные показатели составили 30% и 22% соответственно . При этом, лишь 8% отмечают ощущение ответственности за происходящие в стране события.
Иными словами, функционирование института гражданской законодательной инициативы в современном российском политическом пространстве реализуется в условиях действия противоположно направленных тенденций. С одной стороны, конституционное признание народа в качестве единственного источника власти, постоянное апеллирование к тезису о важности взаимодействия, сотрудничества политической власти и граждан подтверждается введением в политическую практику новых механизмов общественного участия, в числе которых и право законодательной инициативы. С другой стороны, отсутствие системности при реализации принимаемых политических решений, ограничение нормами регионального законодательства возможности выражения гражданами политической воли через механизм законодательной инициативы сопровождается недостаточно высоким уровнем политического участия граждан. В совокупности данные тенденции в значительной степени минимизируют потенциальную роль гражданской инициативы в развитии политического пространства региона.
Хотя в мировой практике также существуют примеры малоэффективного использования возможностей данного механизма (например, в Испании и Австрии), для российской политической действительности представляется необходимым дальнейшее становление института консолидированной законодательной инициативы, предполагающего высокий уровень правосознания и «партнерской» политической культуры участия всех субъектов в процессе развития политического пространства России и ее регионов.
Список литературы
1. Гражданская активность. Пресс-выпуск. 13.02.2019. [Электронный ресурс]. URL: https://www.levada. ru/2019/02/13/grazhdanskaya-aktivnost/ (дата обращения: 27.04.2019).
2. Доклад «Итоги внедрения системы «Открытое правительство» и перспективы до 2024 года». [Электронный ресурс]. URL: https://report.open.gov.ru/ (дата обращения: 25.04.2019).
3. Протестный потенциал и ответственность. Пресс-выпуск. 13.12.2008. [Электронный ресурс]. URL: https://www.levada.ru/2018/12/13/protestnyj-potentsial-i-otvetstvennost/ (дата обращения: 27.04.2019).
4. Руденко В.Н. Институт народной правотворческой инициативы: зарубежный опыт и его значение для Российской Федерации и ее субъектов // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2001. С. 303-317.
5. Участие в политике. Пресс-выпуск. 24.01.2019. [Электронный ресурс]. URL: https://www.levada.ru/ 2019/01/24/uchastie-v-politike/ (дата обращения: 27.04.2019).
1 Гражданская активность. Пресс-выпуск. 13.02.2019. [Электронный ресурс]. URL: https://www.levada.ru/ 2019/02/13/grazhdanskaya-aktivnost/ (дата обращения: 27.04.2019).
2 Участие в политике. Пресс-выпуск. 24.01.2019. [Электронный ресурс]. URL: https://www.levada.ru/ 2019/01/24/uchastie-v-politike/ (дата обращения: 27.04.2019).
3 Протестный потенциал и ответственность. Пресс-выпуск. 13.12.2008. [Электронный ресурс]. URL: https://www.levada.ru/2018/12/13/protestnyj-potentsial-i-otvetstvennost/ (дата обращения: 27.04.2019).
