CC BY
93
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2012. № 1
ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ
Л.В. Сморгунов
ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА
И ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ
В СОВРЕМЕННОЙ ВЕЛИКОБРИТАНИИ
В статье рассматривается современная реформа публичного управления и гражданской службы в Великобритании, проводимая коалиционным правительством Д. Кэмерона. Раскрываются политические потребности реформирования и процесс формирования идеологии реформ под лозунгом «Большое общество». Особое внимание уделяется основным направлениям изменений в системе гражданской службы, которые ведут к подрыву традиционной для Великобритании «модели Уайтхолла».
Ключевые слова: гражданская служба, политико-административные реформы, «модель Уайтхолла», Великобритания.
The paper deals with the contemporary reform of public administration and civil service in the UK, conducted by the Cameron's coalition government. Reveal the political needs of the reform process and the formation of the reform ideology under the slogan "Big Society". Particular attention is paid to basic directions of changes in the civil service, which tend to undermine the traditional British "Whitehall model".
Key words: civil service, politico-administrative reforms, "Whitehall model", the UK.
В конце 1990-х — начале 2000-х гг. в западных странах существенно модернизируется идеология административных изменений, что обусловлено кризисом экономического подхода к публичному управлению, хотя менеджериальные механизмы все же сохраняются. Возникновение сетевых общественных структур трансформировало и задачи публичного управления. В этом отношении термин «governance» был взят в качестве основного инструмента описания нового способа управления в сетевом обществе. При этом повысилась значимость политических вопросов взаимодействия включенных в публичное управление агентов.
В целом восстановление значения политического аспекта публичного управления в новой концепции наряду со старыми сюже-
Сморгунов Леонид Владимирович — доктор философских наук, профессор, зав. кафедрой политического управления факультета политологии Санкт-Петербургского государственного университета; e-mail: leonid@LS2502.spb.edu
тами (повышение политической роли исполнительных органов власти) характеризовалось и новыми составляющими.
Государственное (шире — публичное) управление рассматривается как функция общественной координации, выполнять которую призваны не только профессионалы-управленцы, но и структуры и институты гражданского общества; и здесь речь идет не столько о влиянии, сколько об участии. Государственные дела, государственные органы и организации становятся публичными и открытыми для общественной дискуссии, которая предстает важным ресурсом выработки политико-управленческих решений. Основанием выработки политических и организационно-управленческих решений становится стремление к достижению общего блага, общего интереса, которые определяются и государством, и общественными участниками процесса; никто не обладает правом узурпировать выражение общего интереса. Государственное управление как управление общественными делами подвергается оценке не только с точки зрения прагматических критериев эффективности, но включает политико-моральные критерии; этический кодекс становится важной составной частью оценки управленческой деятельности. Процесс политико-управленческой деятельности насыщается новыми формами и механизмами, включающими такие непривычные для прежних моделей составляющие, как общественная экспертиза, общественные форумы, государственно-общественные комиссии и т.д. В целом можно сказать, что традиционная проблема соотношения политики и управления в новой концепции была повернута в сторону нахождения взаимосвязей общества с государственными институтами. Хотя вопросы экономической эффективности остаются, но на первый план выходят проблемы чувствительности и ответственности государственного управления, политической стабильности и отсутствия насилия, умелой организации (качество регулирования), правления закона и борьбы с коррупцией. Особое значение эти сюжеты приобретают в административных реформах нынешнего десятилетия. В Норвегии, США, Франции, Швейцарии реформы осуществляются для повышения эффективности деятельности исполнительной власти и ее чувствительности к публичным ценностям, формирования новых механизмов взаимосвязи с обществом, включения общественных институтов в процесс выработки и реализации государственной политики. В Великобритании политико-административные преобразования характеризуются высокой степенью теоретической проработанности и инициативности. В них прямо ставится задача преобразования отношений общества и государства посредством проведения политической и административной реформ. События августа 2011 г. подтвердили актуальность этих реформ и заставили политиков
и правительство еще раз обратить внимание на проблемы взаимной ответственности государства и общественных ассоциаций за дела страны. В данной статье анализируется процесс административно-политического реформирования в современной Великобритании и его идейные основания.
Менеджериальная революция в Великобритании. В Великобритании «менеджериальная революция» начинается с 1979 г. серьезными изменениями в общественном секторе, направленными пришедшим к власти консервативным правительством на экономию и повышение эффективности. В исследовательском проекте (1979) под руководством сэра Дерека Райнера была сформирована модель эффективного государственного управления, в которой были разработаны программы, определяющие основные направления реформы: «Действенность и эффективность гражданской службы» (1982), «Инициатива следующих шагов» (1988), «Гражданская хартия» (1993). Административная реформа состояла из трех этапов1 и включала в себя следующие основные направления: приватизацию, внедрение менеджериальных элементов (сокращение численности государственных служащих, проверка эффективности, различие между покупателем и провайдером при поставке услуг государством, делегирование функций, финансовое делегирование), конкуренцию, открытость государственной службы2. На первом этапе реформы (1979—1982) акцент ставился на экономии государственных расходов, сокращении государственных служащих и государственных программ. Однако уже к концу этого этапа стало ясно, что не столько экономия, сколько повышение эффективности является главной задачей реформы. Второй этап реформы (1983— 1986) проходил под лозунгом «трех 'E'» (economy, efficiency, effectiveness — экономия, производительность, эффективность). На этом этапе политическая программа правительства включала в себя широкую приватизацию предприятий государственного сектора, развитие финансового менеджмента в государственном управлении, совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала. На третьем этапе реформы (1987—1993) основные изменения касались культурных и структурных компонентов государственного управления. Ставились задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг (но не обязательно их финансирования и выработки политики), повышения качества
1 Pollitt C. Antistatist Reforms and New Administrative Directions: Public Administration in the United Kingdom // Public Administration Review. 1996. Vol. 56. N 1. Р. 82—84.
2 Butler R. The Evolution of the Civil Service — A Progress report // Public Administration. 1993. Vol. 71. Р. 398—403.
услуг, их ориентации на нужды потребителя. С формированием правительства Тони Блэра (1997—2007) административные реформы продолжались, но они приобретали новые краски и направления. Если ранее основное внимание уделялось экономическому подходу к государственному управлению, то сейчас не только рынок, но и демократия рассматривались в качестве пересекающихся факторов административных реформ; учитывались не только экономические, но и политические издержки. Здесь в качестве центральных вопросов ставились возрождение и развитие местного управления, парламентская модернизация, деволюция и развитие электронного правительства. Основой идеологии административных трансформаций выступал поиск «третьего пути» между неолиберализмом и старой социал-демократией3. С премьерством Гордона Брауна (2007—2010) также связана попытка проведения плана реформирования государственного управления. Основная задача реформирования виделась в таком управлении, которое бы было ответственным перед британцами и чувствительным к их потребностям. Основные направления реформы были связаны с сокращением затрат в группе высшей гражданской службы, с уменьшением расходов на консультационную службу и маркетинг, с упразднением более ста правительственных структур и усилением надзора над оставшимися, с уменьшением концентрации государственных служащих в Лондоне и на юго-востоке страны.
Потребность в новой политико-административной реформе. Предваряющими документами, в которых была поставлена проблема новой политико-административной реформы, стали четыре доклада, подготовленные различными институтами и организациями.
Первый доклад под названием «Доверие к системе. Восстанавливая доверие к нашей системе государственного управления и регулирования» был подготовлен Институтом политики регулирования летом 2009 г.4 В нем отмечалось, что недоверие связано не только с отдельными политиками или правительством, а с системой государственного управления в целом, которое усилилось в ситуации кризиса. Люди потеряли доверие к политическим и регу-ляторным процессам. Корни недоверия, согласно докладу, следует искать в электоральном процессе, соглашениях об ответственности и подотчетности, положении и потребностях средств массовой информации, неспособности управлять ожиданиями, непонимании коммуникационных потребностей граждан, изменяющейся
3 Hudson J., Hwang G.-J., Kuhner St. Between Ideas, Institutions and Interests: Analysing Third Way Wslfare Reform Programmes in Germany and the United Kingdom // Journal of Social Policy. 2008. Vol. 37. N 2.
4 Trust in the System. Restoring trust in our system of government and regulation. Westgate; Oxford, 2009.
профессиональной иерархии. Авторы доклада выделяют три основных темы, которые связаны с восстановлением доверия к системе. Первая тема связана с отделением политиканства от политики. Доверие может быть повышено, если в политике не будут преобладать политические игры, личные интересы, нечестность и сокрытие правды. В этой связи необходимо поднять уровень и качество управления процессом выработки политики. Вторая тема — повышение чувствительности правительства к публичным интересам. Принимаемые решения должны четко выражать публичные интересы, а процесс их выработки должен быть прозрачным. Третья тема касалась восприятия компетентности и отзывчивости системы. Здесь улучшение доверия определялось повышением ответственности органов власти перед гражданами.
Второй доклад «С надеждой: Уайтхолл перед будущим»5, подготовленный в январе 2010 г. Институтом изучения правительства, ставил своей задачей подчеркнуть те узловые проблемы реформирования правительства, которые соответствовали бы идее «объединенного управления». В сердце британского правительства существует разрыв, который ослабляет общие политические усилия по достижению стратегических целей. Во-первых, подчеркивалось, что необходимо изменить значение центрального правительства. Оно должно сосредоточиться на стратегических способностях и задачах, чтобы достигать приоритетных целей. Во-вторых, требует изменения управление в департаментах правительства. Многие ведомства еще не могут выполнять ответственно стратегические задачи центра за счет разделения власти и ответственности с центром. В-третьих, основной задачей является повышения значения координации политики, чтобы обеспечить управление сквозными вопросами правительства.
Третий доклад был опубликован в то же время непартийной группой «Инициативы для лучшего управления», объединяющей бывших государственных служащих, под названием «Качественное управление: Реформируя парламент и исполнительную власть»6. Авторы доклада указывают на то, что качественное управление должно следовать основным принципам, которые определяют формирование и осуществление политики, подготовку и оценку законодательства. Реализация этих принципов зависит от гармоничного функционирования различных частей государства, особенно парламента и исполнительной власти. Главными ценностями, из которых проистекают практические принципы, являются единство, прозрачность, объективность, подотчетность и ответственность. В последние двадцать лет страна достигла определенного
5 Shaping Up: A Whitehall for the Future. L., 2010.
6 Good Government: Reforming Parliament and the Executive. L., 2010.
развития, но были совершены и ошибки в публичном управлении. В то же время появились новые факторы, которые заставляют вновь ставить вопрос о реформе, — расширение активности публичного управления, влияние средств массовой информации и новых информационных технологий, политизация огромных областей публичных дел. Отсюда, как следует из доклада, проистекает напряжение между стремлением к большей централизации и требованием децентрализации, между профессионализацией и политизацией, между критической ролью средств массовой информации и их стремлением влиять на повестку дня управления.
Конституционный комитет палаты лордов опубликовал свой доклад «Управление кабинета и центр правительства»7, в котором потребность в совершенствовании деятельности публичного управления определяются как необходимость большей «прозрачности и подотчетности» и реконструкции отношений между различными департаментами, такими как управление кабинета, управление премьер-министра, казначейство и т.д. В центре доклада — роль премьер-министра и обслуживающих его структур в политике. Здесь подчеркивается, что в настоящее время наблюдается все большее вовлечение премьер-министра в политику. В конституционном отношении отмечаются следующие три основных изменения, которые связаны с этим процессом. Во-первых, ставится проблема президенциализации8 стиля руководства первого министра. «Имеется тенденция к тому, что премьер-министр играет все более определяющую роль в политической системе Великобритании. Мы верим, что эта тенденция явилась результатом комбинации как внешнего влияния, так и осознанного желания премьер-министров (до и после 1997 г.) оказывать большее влияние на процесс выработки политики. Мы также признаем, что это явилось неожиданной тенденцией, и что роль любого премьер-министра зависит от его стиля и от политических обстоятельств времени»9. Во-вторых, президенциализация ведет к постановке вопроса о повышении ответственности правительственного кабинета и его роли в коллективной ответственности министров. Хотя некоторые свидетельства снижения значимости кабинета наблюдаются, однако в нынешних условиях, как свидетельствует доклад, есть потребность противостоять этому. В этом отношении должно быть уделено большее внимание комитетам правительственного кабинета и по-
7 The Cabinet Office and the Centre of Government. Report with Evidence. HL Paper 30. L., 2010.
8 О президенциализации политики в современных западных странах см.: Po-guntle Th., Webb P. The Presidentialization of Politics. A Comparative Study of Modern Democracies. Oxford: Oxford University Press, 2005.
9 Ibid. Р. 23.
вышению роли министерств. В-третьих, поднимается вопрос о повышении значения принципа разделения властей и усилении подотчетности исполнительной власти перед парламентом. Основное внимание здесь уделено исследованию активности тех обслуживающих правительство структур, которые за последние десятилетия приобрели значительный вес в политике и публичном управлении. В этом отношении авторы доклада подчеркивают, что необходимо соблюдать определенное соответствие между структурами власти и структурами подотчетности в системе управления. Там, где происходит крен в структурах власти, там необходимо проверять и структуру ответственности. Большое внимание в докладе уделяется совершенствованию функций управления кабинета и его руководства государственной службой.
За новую реформу под лозунгом «Большое общество». Все эти доклады создавали определенную идейную атмосферу, в которой коалиционное правительство Дэвида Кэмерона, сформированное в 2010 г., обратилось к совершенствованию публичного управления. Оно делает ставку не на рынок или государство, а на общество, проводя реформы под лозунгом «Большое общество» ("Big Society"), модернизируя публичное управление и публичную службу путем вовлечения общественности в процессы контроля, определения и выработки публичной политики, выявления значимости государственных функций и т.д. Политика «Большого общества» отталкивалась от критической оценки предыдущей лейбористской политики регулирования общества посредством стимулов, контрактов, заданий и микроуправления. В новой коалиционной политике прорисовываются два шага: 1) сокращение публичных расходов посредством возвращения государством функции оказания более дешевых услуг и передачи ответственности добровольным организациям; 2) придание большего веса в перспективе гражданскому участию, местным сообществам, коллективным действиям10. Отсюда то внимание, которое уделяется в современных реформах в Великобритании проблеме лидерства на государственной службе и в обществе11. В коалиционной программе, опубликованной в мае 2010 г., совершенствование публичного управления в широком смысле слова включало в себя ряд задач, объединенных понятием «политическая реформа». Политическая реформа касалась электоральной системы, деятельности парламента (изменение способа
10 Jordan B. Making Sense of the 'Big Society': Social Work and the Moral Order // Journal of Social Work. 2011. May 6.
11 Grint K., Holt C. Leadership Questions: If 'Total Place', 'Big Society' and Local Leadership are the Answers: What's the Question? // Leadership. 2011. \fol. 7. N 1; O'Reilly D., Reed M. The Grit in the Oyster: Professionalism, Mangerism and Leaderism as Discourses of UK Public Services Modernization // Organization Studies. 2011. \fol. 32. N 8.
формирования палаты лордов и срока деятельности палаты общин, усиление роли парламента), повышения эффективности деятельности правительства, изменения отношений государства и общества, деволюции, налоговой политики и т.д. Специальный раздел был посвящен прозрачности правительства. В отношении гражданской службы (civil service) ставилась цель «улучшить гражданскую службу и сделать так, чтобы лучшие гражданские служащие награждались, а менее эффективные уходили», а также реформировать компенсационную схему гражданской службы, чтобы привести ее в соответствие с практикой в частном секторе12. В 2011 г. обсуждение программы реформирования публичного управления, государственной гражданской службы и публичных услуг стала более активной. В своей речи о «Большом обществе» 23 мая премьер-министр уделил особое внимание публичным услугам и проблемам выработки государственной политики13. В мае же Правительство опубликовало планы структурных реформ для всех министерств и департаментов центрального правительства. В Плане структурных реформ для Администрации кабинета особое внимание уделялось повышению роли публичного управления, когда правительство становится его центром. Структурные приоритеты реформы включают в себя следующие цели14:
1) внедрить принципы действенности и эффективности в правительство. Сделать центральное правительство более эффективным и действенным посредством мудрого расходования денег налогоплательщиков, упразднения лишних трат и реформирования гражданской службы;
2) повысить прозрачность в публичном секторе. Публиковать информацию, которая даст налогоплательщикам возможность контролировать гражданских служащих, а пользователям публичных услуг выбирать между провайдерами;
3) реформировать политическую и конституционную систему. Способствовать усилиям дать власть народу и сообществам через перераспределение власти от британского сверхцентрализованного государства;
4) построить Большое общество. Построить Большое общество посредством повышения власти сообществ, открытого предоставления публичных услуг и развития социальных действий;
12 The Coalition: Our Programme for Government // Сайт Администрации кабинета. http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/coalition_programme_ for_government.pdf
13 Cameron D. Speech on the Big Society. Monday 23 May 2011 // Официальный сайт Администрации Премьер- министра Великобритании. http://www.number10. gov.uk/news/speech-on-the-big-society
14 Cabinet Office Business Plan 2011—2015 // Сайт Администрации кабинета. http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/spr-cabinet-office_3.pdf
5) усиливать социальную мобильность. Помогать создавать более справедливое, более открытое и более мобильное общество.
В программе преобразований реформирование гражданской службы является одним из основных приоритетов нового коалиционного правительства. Великобритания характеризуется высокими показателями неэффективности деятельности правительства. Так, по словам Френсиса Мода, министра Администрации кабинета, «когда мы сформировали нашу коалицию немногим более года тому назад, мы столкнулись с наибольшим бюджетным дефицитом и наибольшим государственным долгом, которые страна не видела с конца войны. Наш структурный дефицит был около девяти процентов валового внутреннего продукта — учитывая размеры нашей экономики, это хуже, чем в Ирландии, и так же плохо, как в Греции»15. Доверие населения к политическим институтам и к правительству является низким в сравнении с другими западными странами. По данным «Евробарометра», в 2010 г. правительству доверяли лишь 26 % граждан (ниже, чем средний уровень в Европейском шюзе — 29 %). По этому показателю Великобритания заняла семнадцатое место из тридцати одной обследованной страны16. Более того, сами государственные служащие демонстрируют недовольство организацией государственного управления в стране. Проведенный в 2010 г. опрос 325 тыс. гражданских служащих (почти 61% всех занятых в системе государственной гражданской службы) «Всеобщее исследование гражданской службы» (Civil Service People Survey) показал, что они слабо идентифицируют себя с целями государственных органов и не склонны гордиться тем, что они работают на гражданской службе. Например в Министерстве здравоохранения только 38% респондентов ответили положительно на утверждение «Я горд, когда я говорю другим, что являюсь частью Министерства» и 37% положительно отреагировали на утверждение «Министерство воодушевляет меня работать наилучшим образом», а в Министерстве предпринимательства, инновации и квалификаций таких соответственно оказалось 36% и 27%17. Таким образом, изменения в системе гражданской службы являются мотивированными экономическими, политическими и психологическими причинами. Хотя реформа государственной гражданской службы не была объявлена в качестве самостоятельной программы, однако процессы трансформации, которые с ней связаны, говорят о существенных в ней переменах.
15 Francis Maude speech to Civil Service Live, 5 July 2011 // Сайт Администрации кабинета. http://www.cabinetoffice.gov.uk/news/francis-maude-civil-service-live
16 Eurobarometer 73. Public Opinion in the European Union. Report. Vol. 1. Brussels, 2010. Р. 120.
17 Civil Service People Survey 2010 // Сайт "Opening up government" (http://data. gov.uk/dataset/civil-people-survey-2010).
Трансформации в системе государственной гражданской службы.
В 2010 г. на гражданской службе находились около 527 484 человека, из которых на полной ставке работали 79%. Более половины гражданских служащих — женщины (53%), немногим более 9% принадлежали к этническим меньшинствам, лиц с ограниченными возможностями насчитывалось 8%. Треть гражданских служащих (наибольшая по количеству возрастная группа) имели возраст 40—49 лет (33%). Разрыв в оплате труда между мужчинами и женщинами составлял 15% в пользу первой гендерной группы18. В 2011 г. общее количество гражданских служащих немного уменьшилось (521 тыс.). Среди них один процент (33% — женщины по сравнению с 13% в 1996 г.) относился к категории старшая гражданская служба (the senior civil service). Около 7% гражданских служащих занимали должности, относящиеся к 6/7 разрядам. 44% находились на должностях исполнительных разрядов. 48% — административных разрядов19. Количественные параметры гражданской службы за последние двадцать лет свидетельствуют о следующих тенденциях: 1) сокращении доли гражданских служащих в общей рабочей силе; 2) сокращении общего числа гражданских служащих, исключая работающих в системе здравоохранения и образования (правда, эта тенденция демонстрирует неоднородность по периодам); 3) рост числа старших гражданских служащих; 4) рост числа женщин на гражданской службе.
Но более значимыми являются трансформации в системе государственной гражданской службы, которые рассматриваются сегодня как разрушение традиционной для Великобритании «модели Уайтхолла»20. Традиционно система гражданской службы, выстроенная по данной модели, характеризовалась следующими основными принципами: генерализмом, который был связан с преобладанием в системе старшей гражданской службы; политической нейтральностью и связанной с этим ролью премий, компетентности и лояльности; пожизненным карьерным ростом и стабильностью состава гражданской службы; значительной политической ролью специальных советников; Оксбриджским доминированием в составе гражданской службы. Нынешнее реформирование гражданской службы подрывает основы «модели Уайтхолла».
18 Civil Service Statistics, 31 March 2010 // Statistical Bull. http://www.office-for-national-statistics
19 Civil Service Statistics, June 2011 // Сайт «Civil Servants" http://civilservant.org. uk/numbers
20 Greer S., Jarman H. What Whithall?: Definitions, Demographics and the Changing Home Civil Service // Public Policy and Administration. 2010. Vol. 25. N 3; Page E. Has the Whitehall Model survived? // International Review of Administartive Science. 2010. Vol. 76. N 3; Dopre Van K, Horton S. The Public Service Bargain in the United Kingdom: The Whitehall Model in Decline? // Public Policy and Administration. 2011. Vol. 26. N 2.
Основные направления изменений в системе гражданской службы определены законодательно, принятым парламентом Великобритании в ноябре 2010 г. документом «Акт о конституционной реформе и управлении 2010» (the Constitutional Reform and Governance Act 2010). Применительно к гражданской службе вводятся следующие новации:
— образуется Комиссия по гражданской службе;
— определяются основы системы управления гражданской службой;
— вводится Кодекс гражданского поведения для гражданских служащих;
— устанавливаются основы системы назначения на гражданскую службу.
Комиссия по гражданской службе. Данная Комиссия устанавливается для решения задачи отбора лиц на назначение на гражданскую службу. Она также может брать на себя функцию разрешения конфликтов, возникающих в связи с нарушением гражданскими служащими Кодекса гражданского поведения. Дополнительные функции могут быть ей даны по решению министра гражданской службы.
Управление гражданской службой. Закон устанавливает полномочия для различных органов государственной власти по управлению гражданской службой. Полномочия управлять гражданской службой (за исключением дипломатической) имеет министр гражданской службы. Государственный секретарь управляет дипломатической службой. Эта управленческая власть означает также право на назначение гражданских служащих. Кроме того, министр гражданской службы может осуществлять полномочия, связанные с оплатой труда гражданских служащих (включая компенсацию при увольнении со службы), а также с условиями их выхода на пенсию. В осуществлении своих полномочий министр и его советники должны сознавать конституционное значение парламента и соглашений, определяющих взаимодействие парламента и правительства. Все другие правомерные полномочия по управлению любой частью гражданской службы действуют, если они находятся в соответствии с данным актом.
Гражданский кодекс поведения. Значительной новацией в системе гражданской службы является введение Кодекса гражданского поведения для гражданских служащих21. Эта ситуация отражает
21 Кодекс поведения для гражданских служащих в Великобритании был введен в январе 1996 г. правительством Дж. Мейджора. Новая версия появилась в 2006 г. Как указывал тогдашний руководитель гражданской службы Гус О'Доннел, кодекс содержал в себе смесь традиционных, новых и перспективных для XXI в. ценностей, которыми должен руководствоваться гражданский служащий. Традиционные
общую тенденцию в системе государственного управления развитых стран, связанную с необходимостью подчинять ее системе публичных ценностей. В соответствии с законом министр гражданской службы должен опубликовать кодекс поведения для гражданских служащих и может опубликовать такие кодексы для Шотландии и Уэльса. Кодекс должен быть дан на рассмотрение парламенту. Закон устанавливает минимальные требования к кодексу. В соответствии с этими требованиями кодекс должен устанавливать следующие принципы осуществления гражданскими служащими своих обязанностей: прямоту и честность, объективность и беспристрастие.
Интересно, что закон выводит группу специальных советников из-под действия принципов объективности и беспристрастности. Для них разработан собственный кодекс поведения, в первом параграфе которого указывается на политическое измерение тех советов и помощи, которую они оказывают министрам. Вообще, роли специальных советников в Великобритании уделяется особое внимание. Эта группа гражданских служащих в последнее время характеризовалась значительным влиянием на политику и управление. Впервые они появились в правительстве Гарольда Вильсона в 1974 г. (31 человек). К июлю 2009 г. их число выросло до 74 (наибольшее количество наблюдалось в правительстве Тони Блэра в 2004 г. — 84 советника, из них 28 на Даунинг-стрит, 10). В июле 2011 г. на службе находились 73 советника, из них у премьер-министра — 20. Вот почему политико-административные трансформации касаются количественных параметров этой группы, ее положения, оплаты, кодекса поведения и т.д. Особая статья 15 и 16 «Акта...» посвящены определению «специального советника» и ежегодным докладам о них. Регулирование деятельности специальных советников и одновременное повышение роли консультантов, «фабрик мысли», исследовательских институтов политических партий, интернет-консультаций свидетельствуют о снижении политической роли советников.
Назначение на гражданскую службу. Закон регулирует назначение на должности гражданской службы лиц, которые не являются гражданскими служащими. Здесь указывается, что выбор таких лиц должен осуществляться по заслугам на основе честной и открытой конкуренции. В отношении Комиссии по гражданской службе устанавливаются требования опубликовать принципы рекрутирования, нормы, которыми она должна руководствоваться
ценности здесь пересекались с потребностью гражданской службы быть динамичной, открытой, чувствительной и профессиональной (Dillman D. Enduring Values in the British Civil Service // Administration and Society. 2007. Vol. 39. N 7. Р. 887). В его основе все же лежали четыре основных принципа — прямота, честность, объективность и беспристрастие.
при решении вопросов отбора и конкуренции. Принципы рекрутирования и вся система отбора и конкуренции на гражданскую службу подрывают такие основы службы, как пожизненная карьера, Оксбриджское доминирование.
Основной вывод, который можно сделать относительно реформирования гражданской службы в современной Великобритании, — это значительное понижение ее политической роли как посредством изменения ее внутренних системных характеристик,
так и через усиление ее подчинения парламенту.
* * *
Современный этап реформирования публичного управления и гражданской службы в Великобритании в отличие от предыдущих административных реформ характеризуется большей сопряженностью с масштабными политическими реформами, которые проводит коалиционное правительство консерваторов и либеральных демократов. Попытка найти новую идею политического управления вне рыночных и этатистских подходов явно выражена в коалиционной стратегии реформ, но насколько она будет конструктивной, покажет будущее.
Список литературы
Butler R. The Evolution of the Civil Service — A Progress report // Public Administration. 1993. Vol. 71.
Cabinet Office Business Plan 2011—2015 // Сайт Администрации кабинета. http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/spr-cabinet-office_3.pdf
Сameron D. Speech on the Big Society. Monday 23 May 2011 // Официальный сайт Администрации премьер-министра Великобритании. http:// www.number10.gov.uk/news/speech-on-the-big-society
Civil Service Statistics, 31 March 2010 // Statistical Bulletin. http://www. office-for-national-statistics
Civil Service Statistics, June 2011 // Сайт "Civil Servants". http://civil-servant.org.uk/numbers.
Dillman D. Enduring Values in the British Civil Service // Administration and Society. 2007. Vol. 39. N 7.
Dopre K. van, Horton S. The Public Service Bargain in the United Kingdom: The Whitehall Model in Decline? // Public Policy and Administration. 2011. Vol. 26. N 2.
Francis Maude speech to Civil Service Live, 5 July 2011 // Сайт Администрации кабинета. http://www.cabinetoffice.gov.uk/news/francis-maude-civil-service-live.
Good Government: Reforming Parliament and the Executive. L., 2010.
Greer S., Jarman H. What Whithall?: Definitions, Demographics and the Changing Home Civil Service // Public Policy and Administration. 2010. Vol. 25. N 3.
Grint K., Holt C. Leadership Questions: If 'Total Place', 'Big Society' and Local Leadership are the Answers: What's the Question? // Leadership. 2011. Vol. 7. N 1.
Hudson J., Hwang G.-J., Kuhner St. Between Ideas, Institutions and Interests: Analysing Third Way Welfare Reform Programmes in Germany and the United Kingdom // Journal of Social Policy. 2008. Vol. 37. N 2.
Jordan B. Making Sense of the 'Big Society': Social Work and the Moral Order // Journal of Social Work. 2011. May 6.
O'Reilly D., Reed M. The Grit in the Oyster: Professionalism, Mangerism and Leaderism as Discourses of UK Public Services Modernization // Organization Studies. 2011. Vol. 32. N 8.
Page E. Has the Whitehall Model Survived? // International Review of Administartive Science. 2010. Vol. 76. N 3
Poguntle Th., Webb P. The Presidentialization of Politics. A Comparative Study of Modern Democracies. Oxford, 2005.
Pollitt C. Antistatist Reforms and New Administrative Directions: Public Administration in the United Kingdom // Public Administration Review. 1996. Vol. 56. N 1.
Shaping Up: A Whitehall for the Future. L.: Institute for Government, 2010.
The Cabinet Office and the Centre of Government. Report with Evidence. HL Paper 30. L., 2010.
The Coalition: Our Programme for Government //Сайт Администрации кабинета. http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/coalition_ programme_for_government.pdf
Trust in the System. Restoring trust in our system of government and regulation. Westgate; Oxford, 2009.
