CC BY
154
УДК 614.8
М.И. Фалеев, Д.Б. Шрамов
Гражданская оборона в системе международного гуманитарного реагирования: проблемы и перспективы
Аннотация
Статья посвящена международным проблемам, связанным с совершенствованием процесса защиты населения в районах вооруженных конфликтов. Дается анализ правового регулирования системы международного гуманитарного реагирования на последствия вооруженных конфликтов в части защиты населения. Вносятся предложения по усилению влияния международных механизмов обеспечения гражданской обороны на положение населения в зонах вооруженных конфликтов.
Ключевые слова: права человека; гражданское население; вооруженный конфликт; защита; гражданская оборона; гуманитарное реагирование; международное сотрудничество; Международная организация гражданской обороны; экспертная площадка.
Содержание
Введение
1. Правовое регулирование системы международного гуманитарного реагирования
2. Организация системы защиты гражданского населения в зонах вооруженных конфликтов Заключение
Литература
Введение
Современные тенденции развития «катастрофических» сценариев стихийных явлений и последние события на мировой арене привели к череде вооруженных конфликтов различного типа. Эти конфликты унесли жизни сотен тысяч мирных людей и навсегда превратили миллионы — в перемещенных лиц. Назрела необходимость совершенствования организационно-правовых механизмов международного регулирования и реагирования на вышеназванные вызовы. Действие этих механизмов в первую очередь должно быть направлено на защиту гражданского населения в кризисных ситуациях.
Нарушение прав человека в условиях вооруженного конфликта являются нарушениями основных международных принципов права в области прав человека и гуманитарного права. Организация Объединенных Наций, Международный комитет Красного Креста и Красного Полумесяца призывают правительства стран уделять больше внимания защите гражданских лиц в вооруженных конфликтах.
Настоящая статья посвящена переходу от слов к делу и от обсуждения проблем защита гражданских лиц в вооруженном конфликте к их практическому решению.
1. Правовое регулирование системы международного гуманитарного реагирования
На сегодняшний день, значительная часть международного экспертного сообщества признает актуальность и важность решения данной проблемы, понимая, что базовые основы существующей правовой системы международного гуманитарного права, в том числе и современного «права вооруженных конфликтов», закладывались еще в середине сороковых годов прошлого века, как результат юридического осмысления прошедшей Второй мировой и предыдущих войн.
Такой основой, бесспорно, являются Женевские конвенции 1949 года принятые дипломатической конференцией государств — членов ООН:
первая Женевская конвенция об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях (Женева, 12 августа 1949 года);
вторая Женевская конвенция об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море (Женева, 12 августа 1949 года);
третья Женевская конвенция об обращении с военнопленными (Женева, 12 августа 1949 года);
четвертая Женевская конвенция о защите гражданского населения во время войны (Женева, 12 августа 1949 года).
Эти четыре документа значительно расширили сферу действия международного гуманитарного права. Общая статья 3 четырех Женевских конвенций стала настоящим прорывом, так как она распространила принципы Женевских конвенций на немеждународные вооруженные конфликты и отмела некоторые препятствия, связанные с государственным суверенитетом.
Из-за того, что в мире в последнее время действуют немеждународные вооруженные конфликты, эта статья сохраняет исключительную важность, так как, согласно ей, стороны и во внутреннем вооруженном конфликте обязаны соблюдать основополагающие права человека. Благодаря тому, что Женевские конвенции 1949 года приняли все государства планеты, общая статья 3 применяется к любому вооруженному конфликту немеждународного характера в любой точке мира.
Согласно сложившейся международной юридической практики, так называемое, «Право вооруженных конфликтов» включает в себя:
Женевское право, которое включает четыре вышеуказанные Женевские конвенции 1949 г., предусматривающие защиту жертв войны;
Гаагское право, которое определяет права и обязанности воюющих сторон при проведении операций и вводит ограничения на средства нанесения урона противнику. Гаагское право более относится к регулированию методов и средств боя и уделяет особое внимание способам ведения военных операций; содержит нормы, относящиеся к ведению военных действий, особенно к методам и средствам ведения боя;
Смешанное право, содержащее положения о защите жертв войны и оперативные концепции. Этот «сплав» Женевского и Гаагского права содержится главным образом в двух Дополнительных протоколах 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г. и Гаагской конвенции 1954 г. о защите культурных ценностей;
Обычное право, применяемое в случаях, не подпадающих под договорное право. Гражданские лица и комбатанты (т.е. сражающиеся) находятся под защитой и действием принципов международного права, проистекающих из установившихся обычаев, принципов гуманности и требований общественного сознания.
Несмотря на большой накопившийся практический и теоретический опыт разрешения вооруженных конфликтов, подходы к их международно-правовой квалификации и реальному использованию соответствующего права, имеют существенные различия у официальных представителей Российской Федерации, стран НАТО и Евросоюза. Это приводит к необходимости предлагать и реа-лизовывать новые варианты разрешения вооруженных конфликтов и защиты гражданского населения.
В 2000 году, принимая Декларацию тысячелетия Организации Объединенных Наций, члены
ООН обязались: «...приложить все усилия к тому, чтобы детям и всему гражданскому населению, которое испытывает наибольшие страдания в результате стихийных бедствий, геноцида, вооруженных конфликтов и других чрезвычайных гуманитарных ситуаций, предоставлялась всяческая помощь и защита с целью их скорейшего возвращения к нормальной жизни».
Однако, в 2010 году, Президент Международного Красного Креста Якоб Келенберг, в своем обращении к членам ООН, опираясь на результаты проведенных исследований в области правовой защиты жертв вооруженных конфликтов, отметил следующее: «.исследование также показало, что гуманитарное право не всегда в полной мере соответствует действительным гуманитарным потребностям. Некоторые из существующих вызовов — в плане защиты лиц и объектов во время вооруженного конфликта — представляют собой результат пробелов или слабости существующей правовой базы, которая нуждается в дальнейшем развитии или разъяснении.». Характер военных конфликтов XXI века подтверждает его опасения.
На наш взгляд, проблема практического применения базовых принципов, декларируемых основными документами международного права в сфере защиты гражданского населения в зоне вооруженных конфликтов, заключается в двух основных аспектах.
Первый аспект. С момента подписания в 1949 г. Конвенции были дополнены и расширены тремя Дополнительными протоколами:
Дополнительный протокол I от 8 июня 1977 года к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов;
Дополнительный протокол II от 8 июня 1977 года к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера;
Дополнительный протокол III от 8 декабря 2005 года к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающийся принятия дополнительной отличительной эмблемы.
Дополнительный протокол III ввел в действие в дополнение к существующим «защитным» эмблемам медицинских служб и духовного персонала, включая международные организации, действующих по мандату ООН (красный крест, красный полумесяц, красные лев и солнце, а также — «красный кристалл»). В период вооруженных конфликтов эти эмблемы показывают противоборствующим сторонам, что определенные лица, медицинские учреждения, средства транспортировки раненых находятся под защитой Женевских Конвенций.
Дополнительные протоколы 1977 г., ставшие основой «смешанного права вооруженных конфликтов» были разработаны, главным образом, в качестве ответа на изменения существенных характе-
ристик самих войн. К таким изменениям относятся распространение партизанской войны, рост доли гражданского населения среди жертв вооруженных конфликтов и др.
Дополнительные протоколы установили основополагающие нормы, касающиеся ведения военных действий и средств и методов ведения войны. Они были направлены на усиление защиты гражданских лиц. В них, в частности, сформулирован принцип различия между гражданскими лицами и комбатантами, между гражданскими и военными объектами. Они расширили перечень основных гарантий, применяемых ко всем лицам, находящимся во власти противной стороны.
Хотя Женевские конвенции 1949 г. были ратифицированы всеми государствами мира, с Дополнительными протоколами этого не случилось. В настоящее время участниками Дополнительного протокола I являются 174 государства, а Дополнительного протокола II — 168 государств. Тем не менее, хотя Дополнительные протоколы 1977 г. входят в число наиболее широко признанных юридических документов в мире, применяются их положения не всегда.
По нашему мнению, нормы о ведении военных действий и основные гарантии, предусмотренные в Дополнительных протоколах 1977 г., абсолютно обязательны. Их признание и последовательное применение государствами необходимы сейчас больше, чем когда-либо.
Второй аспект. Анализируя практику применения существующих организационно-правовых механизмов международного воздействия на вооруженные конфликты, можно сделать вывод, что вопросы защиты гражданского населения, находящегося в зоне военных действий и его выживания остаются без должного внимания ООН и других международных организаций.
2. Организация системы защиты гражданского населения в зонах вооруженных конфликтов
В настоящее время основными формами активного международного реагирования и регулирования вооруженных конфликтов являются миротворческие и гуманитарные операции. Их основные задачи не включают вопросы оказания помощи конфликтующим сторонам в организации мероприятий защиты населения и объектов его жизнеобеспечения в период военных действий и ведение контроля за соблюдением полноты их реализации сторонами конфликта.
К таким защитным мероприятиям следует отнести:
создание зон безопасности и укрытий для гражданского населения, не эвакуированного из зоны вооруженного конфликта;
формирование организованных групп беженцев и коридоров их перемещения;
адресная реализация гуманитарной помощи;
восстановление или временное развертывание объектов жизнеобеспечения для населения, не покинувшего зоны конфликта;
обнародование объективной информации о положении населения в зоне конфликта;
гуманитарное разминирование и обезвреживание неразорвавшихся боеприпасов; первичная медицинская помощь. Идея создания «зон» безопасности для гражданского населения не нова. С 1931 года основатель «Ассоциации Женевских зон» (в последствии преобразована в Международную организацию гражданской обороны) Жорж Сен-Поль настаивал и призывал международное сообщество к созданию таких зон.
Под понятием «Женевские зоны» имелись ввиду нейтральные территории или открытые города. В них в военное время могли бы найти убежище некоторые категории гражданского населения — женщины, дети, больные и пожилые люди.
Активная деятельность Ассоциации в период Гражданской войны в Испании в 1936 году и во время конфликта между Японией и Китаем в 1937 году позволили создать нейтральные зоны для гражданского населения в городах Мадриде и Бильбао (Испания) и Шанхае и Нанкине (Китай). Однако, уже в период Второй Мировой войны ни одна из воюющих сторон не согласилась создать или признать безопасные зоны в интересах другой стороны.
Миротворческие операции проводятся силами профессиональных военных кадров государств-участников ООН, объединенными в специальные подразделения. Это так называемые — «голубые каски», основными задачами которых являются: демонстрация военной силы; блокирование района конфликта с целью обеспечения выполнения санкций, принятых международным сообществом;
разъединение вооруженных группировок конфликтующих сторон;
обеспечение (в основном только сопровождение) доставки гуманитарной помощи гражданскому населению и его эвакуации из зоны конфликта;
разоружение и охрана оружия, изъятого у участников конфликта и др.
Характер вооруженных конфликтов последних десятилетий в Югославии, Ираке, Афганистане, Южной Осетии, Йемене, Сирии и на Украине свидетельствует, что значительное количество средств поражения используется для нанесения ударов по объектам жизнеобеспечения (электро-, газо-, водоснабжения), транспортным узлам, школам, детским садам, больницам.
Конфликтующими сторонами уничтожаются объекты исторического наследия, культуры, религии. Ими создаются препоны для доставки гуманитарной помощи населению, находящегося в зонах конфликта. В результате этого на территориях воюющих сторон возникают многочисленные очаги поражения, способствующие возникнове-
нию гуманитарного кризиса, зачастую выходящего за региональный уровень.
Огромные масштабы гуманитарной катастрофы, как правило, обусловлены активностью следующих негативных процессов:
дезорганизация процессов управления; острая нехватка средств жизнеобеспечения населения;
создание «информационного щита» из лживой пропаганды, скрывающей реальное положение в зоне конфликта, и препятствование международным организациям в попытках гуманитарного участия;
распространение социально-психологической напряженности, информационной дезориентации и панических реакций среди населения;
возникновения неконтролируемых потоков беженцев.
События в вышеуказанных странах позволяют делать вывод о том, что существующие механизмы международного влияния на безопасность в зонах вооруженных конфликтов и на создание объективной оценки происходящего не соответствуют реалиям. Вследствие этого, международное сообщество не может обеспечить соблюдение условий защиты гражданского населения и объектов его жизнеобеспечения.
Отсутствует полноценный профессиональный международный механизм и орган, уполномоченный выполнять функции, направленные на организацию и контроль полноты выполнения сторонами конфликта и силами международного реагирования мероприятий защиты гражданского населения и объектов его жизнеобеспечения.
Как показывает практика, вопреки положению п. 3 ст. 64 Протокола I к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года национальные формирования гражданской обороны сторонами конфликта зачастую не признаются, а в ряде стран их самостоятельный и гражданский статус не определен.
Основными условиями построения эффективного механизма международного регулирования в сфере защиты гражданского населения в условиях вооруженных конфликтов на современном этапе, по нашему мнению, являются:
во-первых, построение и развитие национальных систем гражданской защиты (обороны), их организационного и нормативно-правового обустройства на основе скоординированных в международном плане подходов;
во-вторых, создание правовой возможности защиты населения в зонах боев, в том числе - путем привлечения интернациональных профессиональных подразделений гражданской обороны к участию в гуманитарных и миротворческих операциях;
в-третьих, создание методической базы для разработки и внедрения эффективных технологий по практическому применению мероприятий гражданской обороны с участием таких подразделений;
в-четвертых — организация эффективного контроля за соблюдением международных гуманитарных правовых норм в зонах конфликтов.
В связи с этим актуальным становится выстраивание новой системы связей и отношений в структуре института международного сотрудничества. Она должна включать либо новые функциональные органы по защите населения в зонах вооруженных конфликтов, либо наделить полномочиями и обеспечить необходимыми возможностями имеющиеся международные структуры, позволяющие решать на профессиональной основе следующие задачи:
проводить подготовку специалистов в области гражданской обороны, готовых выполнять задачи в составе сил гуманитарного и миротворческого реагирования, а также осуществлять контроль соблюдения норм международного права;
участвовать в координации деятельности по международному правовому регулированию и реагированию в области защиты гражданского населения, объектов его жизнеобеспечения, исторических и культурных ценностей находящихся в зоне чрезвычайных ситуаций или ведения военных действий;
участвовать в развитии и совершенствовании системы методического, информационно-аналитического и научно-технического обеспечения гуманитарной и миротворческой деятельности;
выполнять экспертно-консультационные функции в сфере организационно-правового развития национальных систем гражданской защиты (обороны) в соответствии с принципами международного гуманитарного права.
На наш взгляд, современное состояние системы международного сотрудничества, в которой Организация Объединенных Наций продолжает, несмотря на утрату лидирующих позиций в урегулировании конфликтов, играть важную роль, позволяют ей стать «стартовой площадкой» для начала реализации практических шагов на пути решения этих задач.
Международная организация гражданской обороны (далее — МОГО), включающая в себя членство 74-х государств, на сегодняшний день, имеет богатый опыт в подготовке специалистов в области гражданской обороны. При условии согласования ее правового статуса, МОГО могла бы стать базовой международной организацией, содействующей деятельности ООН по ряду вопросов кадрового, информационно-аналитического и научно-технического обеспечения гуманитарной и миротворческой деятельности.
В связи с ростом количества и изменением характера решаемых ООН задач в марте 1992 года было принято решение о создании департамента операций по поддержанию мира (Department of Peacekeeping Operations). В некоторых вариантах перевода он назван как Департамент миротворческих операций (далее — ДОПМ).
Данный департамент должен быть основным оперативным органом генерального секретаря ООН, в вопросах планирования, подготовки и проведения так называемых полевых операций по поддержанию и установлению мира, оказанию гуманитарной помощи, содействию в организации выборов и восстановлении государственных органов власти, а также в других вопросах, круг которых бы постоянно уточнялся и изменялся.
Начиная с 1994 года, ДОПМ находится в состоянии объективных организационно-штатных преобразований. Государства — члены ООН в целом поддерживают предпринимаемые в настоящее время усилия по совершенствованию структуры ДОПМ, направленные на укрепление потенциала организации в области поддержания мира.
Вместе с тем не все предложения Секретариата ООН по реорганизации получают однозначную оценку. В частности, представителями ряда стран высказывалось мнение о том, что перестройка ДОПМ направлена в основном на укрепление силового элемента миротворческой деятельности ООН и недостаточно учитывает необходимость улучшения всех форм, составляющих понятие миротворчества, — от поиска политических путей урегулирования конфликта и оказания гуманитарной помощи до проведения полевых операций войск.
На наш взгляд, следует согласиться с данным мнением, учитывая необходимость актуализации вопросов защиты гражданского населения, исторических и культурных ценностей во время вооруженных конфликтов.
Процедура реализации решений по совершенствованию правовых и практических механизмов в современных складывающихся условиях не столь проста. Для выработки консенсуса предлагается инициировать начало обсуждения этих проблем на различных международных площадках.
Как известно, в настоящее время проходит масштабная подготовительная работа к Всемирному гуманитарному саммиту (Стамбул, май 2016 г.). Его целью является сбор, обобщение и анализ мнений участников гуманитарной деятельности по вопросам совершенствования действующей системы гуманитарного реагирования и ее правовых основ.
Учитывая существующую гамму противоречий между современными субъектами международного права, прежде всего, в оценках протекающих геополитических и цивилизационных процессов, Россия занимает сдержанную позицию в вопросах кардинального реформирования международных институтов, в том числе и сложившихся механизмов международного гуманитарного сотрудничества.
На данном этапе, в том числе — используя документы Саммита, целесообразно направить усилия на укрепление этих механизмов, развитие гуманитарных потенциалов на национальном и региональном уровне. Необходимо при этом исходить из
приоритетности сохранения резолюции 46/182 Генеральной ассамблеи ООН (декабрь 1991 г.), выступать за неукоснительное соблюдение руководящих гуманитарных принципов зафиксированных в ней: гуманность, нейтральность, беспристрастность и независимость.
На 70-й сессии Генеральной ассамблеи ООН Россия выступает в качестве инициатора в вопросе предоставлении МОГО статуса наблюдателя в этом важнейшем международном органе.
Необходимо активизировать усилия в направлении достижения консолидированной позиции различных авторитетных международных организаций во взглядах на будущее системы международного гуманитарного сотрудничества. Наиболее перспективным форматом такого сотрудничества могло бы стать проведение в России под эгидой МОГО 13-й Всемирной конференции по гражданской обороне с широким участием представительств международного движения Красного креста и Красного полумесяца. Последняя такая конференция проходила в 2000 году.
Целью этой конференции целесообразно определить принятие программного документа «Гражданская оборона в системе международного гуманитарного и миротворческого реагирования». Решения конференции могут быть положены в основу проекта по усилению влияния международных механизмов обеспечения гражданской обороны на положение населения в зонах вооруженных конфликтов.
Данный проект должен включать в себя: определение места и роли МОГО и организаций международного движения Красного креста и Красного полумесяца в структуре международного гуманитарного взаимодействия и миротворческого реагирования в современных условиях и характере происходящих и прогнозируемых стихийных бедствий и вооруженных конфликтов;
предложения по совершенствованию правовой базы и механизмов международного гуманитарного сотрудничества на основе единого подхода в построении национальных систем гражданской защиты, их организационного и нормативно-правового обустройства;
предложения по развитию системы методического, информационно-аналитического и научно-технического обеспечения национальных структур гражданской обороны, на основе принципов международного сотрудничества и кооперации;
развитие системы подготовки кадров для национальных систем гражданской обороны и сил (профессиональных подразделений) МОГО, готовых к участию в мероприятиях гуманитарного и миротворческого реагирования;
разработка вариантов совершенствования системы финансового обеспечения деятельности МОГО и мероприятий, проводимых при его участии.
Следует отдельно сказать о важности выбора формата и механизмов информационно-технического и экспертно-аналитического сопровождения реализации данного проекта.
В настоящее время в ЦСИ ГЗ МЧС России введен в эксплуатацию программно-аппаратный комплекс Экспертной площадки по проблемам стратегического планирования в области снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации. Мы предлагаем взять за основу данный формат и доработать его под специфику вышеуказанной проблематики.
Создание постоянно действующей экспертной площадки Международной организации гражданской обороны обеспечит выполнение следующих мероприятий:
проведение экспертно-аналитических исследований в области развития международной и национальных систем защиты гражданского населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в условиях мирного и военного времени;
обеспечение оперативного взаимодействия экспертных групп при разработке и обосновании проектов нормативно-правовых и других документов в области международного сотрудничества по вопросам защиты гражданского населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в условиях мирного и военного времени.
Очевидно, что процесс совершенствования организационно-правовой системы международного регулирования в сфере защиты гражданского населения в зоне вооруженных конфликтов - многосекторный. Он требует участия в нем представителей различных ветвей и органов государственной власти страны — члена ООН, инициирующей «запуск» этого процесса на международном уровне.
В связи с этим по нашему мнению целесообразно начать практическую работу по данному направлению в рамках экспертной группы. В неё необходимо включить представителей ряда ведомств, парламента Российской Федерации, а также представителей российских общественных организаций, в первую очередь — Красного креста и Союза спасателей. Основной целью работы такой группы должна стать — разработка полноценных исходных позиций, необходимых для начала обсуждения и согласования их на международных площадках.
Целесообразно выработать тактику продвижения инициативных предложений России, их поддержки в МОГО и других международных гуманитарных организациях для принятия в качестве официальных документов мирового сообщества. Концепция реализации указанных инициатив представлена на рис. 1.
Одновременно с этим, необходимо продолжить развитие собственной системы гражданской обороны, ее гражданских организаций, совершенство-
вать состав и структуру Российского Национального Корпуса чрезвычайного гуманитарного реагирования, учитывая опыт участия России в международных спасательных операциях.
Только за последние два года, при непосредственном участии органов управления и сил гражданской обороны Российской Федерации, была оказана гуманитарная помощь более чем 40 государствам мира.
Исходя из существующих тенденций развития ситуации в мире, масштабы и интенсивность российского участия в международных гуманитарных операциях будут расти. А это еще один аргумент в пользу необходимости пристального внимания к международным аспектам деятельности в области гражданской обороны, конкретным шагам в этом направлении.
Заключение
Существующие тенденции глобальных социально-политических процессов в мире и опыт, накопленный после окончания «холодной войны» международным сообществом в сфере гуманитарного сотрудничества и миростроительства, заставляет его участников искать новые инструменты обеспечения международной и национальной безопасности.
Новые подходы и концепции, явившиеся результатом критического взгляда на «традиционные», с позиции социального конструктивизма, призывают к смене приоритетов в процессе обеспечения безопасности в сторону главной её цели - «безопасности человека».
В 2005 году на Всемирном саммите, посвященном 60-летию Организации Объединенных Наций, главы государств — его участников уделили особое внимание продвижению и реализации концепции безопасности человека. На саммите было принято решение о проведении в рамках Генеральной ассамблеи ООН регулярных обсуждений актуальных вопросов и проблем, связанных с безопасностью человека.
Данный акцент повышает значимость предлагаемых авторами этой статьи инициатив, фокусируя основное внимание на защите человека, оказавшегося в жерновах вооруженного конфликта.
Литература
Грязнов С.Н., Икрамов Д.Б. Формирование системы планирования гуманитарных операций в условиях вооруженного конфликта. Монография. Новогорск. 2005.
23.09.2015
Сведения об авторах:
Фалеев Михаил Иванович: к. полит. н., начальник Центра;
Икрамов Дмитрий Бурханович: к. социол. н., заместитель начальника Центра;
ФКу ЦСИ ГЗ МЧС России; e-mail: csi430@yan-dex.ru; 121352 Москва, ул. Давыдковская, д. 7.
Рис. 1. Концептуальная схема реализации инициативных предложений России в области международного гуманитарного реагирования
