CC BY
55
£-8- Лядова
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЕ ФАКТОРЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНОЙ СИТУАЦИИ
(НА ПРИМЕРЕ МОСКВЫ)
Жилищная проблема остается одной из самых актуальных в России. Радикальные социально-экономические изменения в стране в начале 90-х годов еще больше усложнили положение в жилищном секторе экономики: с одной стороны, разнообразнее стали способы получения жилья (продажа, долевое участие в строительстве и др.), с другой, - рост эффекта от этого разнообразия сдерживается низким уровнем платежеспособного спроса значительной части населения. Жилищный сектор Москвы в полной мере испытал на себе все коллизии экономического развития, характерные для 90-х годов.
Жилищный фонд и жилищное строительство. Жилищный фонд города по данным БТИ на 1 января 2002 г. составил 188,02 млн. кв. м общей площади [1]. За последние двенадцать лет он вырос на 31,9 млн. кв. м. Благодаря этому росту, а также некоторому сокращению численности постоянного населения столицы (за 1989-2002 гг. численность постоянного населения Москвы сократилась на 0,34 млн. чел.), обеспеченность общей площадью в городе к 2002 г. возросла до 22,0 кв. м/чел. по сравнению с 17,7 кв. м/чел. в 1989 г., т.е. на 4,3 кв. м.
Среднегородские показатели обеспеченности значительно дифференцированы и по территории города. Самый высокий уровень обеспеченности жильем отмечен в Центральном административном округе - 27,4 кв. м на одного жителя, а самый низкий - в СевероВосточном - 19,3 кв. м.
Средняя обеспеченность, однако, не отражает реального положения дел, так как около 10% населения Москвы имеют по 5 и менее кв. м/чел., а еще 15% - всего по 6-7 кв. м. В то же время, 27% жителей города занимают по 20 и более кв. м/чел. [2].
Дифференциация уровней жилищной обеспеченности подтверждается и фактом наличия очереди на жилье. В ней по данным на 1 января 2002 г. состоит около 640 тыс. чел. или 7,5% от численности постоянного населения города. Больше всего очередников - в Восточном (8,9%) и Центральном (8,8%) административных округах, меньше всего - в Зеленограде (5,1%).
Следует отметить, что сроки получения жилья со времени постановки на учет постоянно возрастают. В настоящее время около 8% очередников стоят в очереди с 1982-1985 гг. В Юго-Восточном и Юго-Западном округах доля таких очередников доходит до 9%.
В Москве до сих пор много коммунальных квартир: на них приходится около 5% (151 тыс.) общего числа квартир. В них живет свыше 318 тыс. семей.
Ситуация осложняется ростом объемов ветхого фонда. За 2001 г. он вырос на 71,3 тыс. кв. м и составил 2207,2 тыс. кв. м общей площади (около 1% от общей площади жилищного фонда города). Наибольший объем ветхого фонда сосредоточен на территории Центрального административного округа, а за его пределами - на территориях Восточного и Юго-Восточного административных округов. Таким образом, жилищный фонд более низкого качества размещается не на окраинах (как можно было бы ожидать), а в срединной зоне города, что приводит к противоречию между функционально-планировочной организацией города и жилых территорий.
Переход к рынку привел к тому, что государство перестало выступать в роли основного инвестора жилищного строительства. Это существенно изменило структуру распределения вновь вводимого жилья: из его общего объема бесплатно предоставляется всего 9% (рис. 1).
Поддерживая такую структуру распределения жилой площади, государство постепенно отходит от практики безвозмездного предоставления жилья всем нуждающимся. В результате жилищная стратегия города ориентируется не столько на потребности в жилье, сколько на спрос.
Согласно данным Мосгорстата, среднемесячная заработная плата в городе в 2002 г. составляла всего 7900 руб. Что касается средних доходов населения, которые, благодаря значительному развитию теневого сектора, превышают зарплату, то они очень сильно дифференцированы. В результате доля «нижних» 80% населения города в совокупном доходе составляет всего 33,7%; степень неравенства в распределении доходов (так называемый индекс Джини) составляет 0,62, (табл. 1) [3].
Рис. 1. Структура нового жилищного строительства, % от среднегодового объема строительства
Таблица 1
Распределение общего объема денежных доходов населения Москвы, %
Кварталы, Годы Денежные доходы В том числе по 20-ти процентным группам населения Коэффициент концентрации доходов(индекс Джини)
1-ая (с наименьшими) 2-ая 3-ая 4-ая 5-ая (с наивысшими)
ІУ-1998 100 2,2 4,6 8,3 17,1 67,9 0,685
IV-1999 100 1,9 3,7 6,7 16,9 70,8 0,633
І-2000 100 3,06 4,87 7,61 19,22 65,24 0,602
ГУ-2000 100 2,2 4,1 7,1 17,6 69,0 0,644
І-2001 100 2,68 4,62 7,61 18,46 66,62 0,617
В мире жилищная ситуация характеризуется не количеством построенных квадратных метров, а индексом доступности жилья. Он показывает, за сколько лет семья способна купить жилье по сложившимся средним ценам при вложении всего годового дохода в покупку. В странах с развитой рыночной экономикой этот показатель варьирует в пределах 3-4 лет [4]. Считается, что рынок жилья и рынок ипотечного кредитования могут нормально функционировать, если этот показатель не превышает 4,5 года.
В Москве индекс доступности жилья для семьи из трех человек (двое взрослых и ребенок) при вариации средней стоимости 1 кв. м жилья в новостройках города в пределах 816-1703 долл. США
(25785-53815 руб.), рассчитанный исходя из площади типовой 2-х комнатной квартиры (54 кв. м), составляет 7-15 лет.
В этих условиях, важное значение приобретает сопоставление индекса доступности жилья со структурой распределения населения по доходным группам. Проведенное сопоставление для двадцатипроцентных доходных групп («квинтилей») показало, что 60% населения (первые три квинтиля) требуется более 10 лет для покупки типовой квартиры, при этом на льготной основе (т.е. бесплатно, с предоставлением субсидии или по себестоимости) распределяется лишь 29,4% вновь возводимого жилья (табл. 2).
Таблица 2
Дифференциация индекса доступности жилья по различным доходным группам населения
Категория Структура доходов населения, % Индекс доступности
1-группа (с наименьшими доходами) 2,68 38,19
2-группа 4,62 22,15
3-группа 7,61 13,71
4-группа 18,46 5,54
5-группа (с наивысшими доходами) 66,62 1,54
Результатом жилищной политики, основанной на высокой эффективности жилищного строительства, ориентированного на спрос со стороны населения с высокими уровнями доходов, и характерной для 90-х годов, стал целый комплекс диспропорций. Наиболее существенные из них:
• разрыв между потребностями в жилье и наличием платежеспособного спроса;
• несоответствие реального уровня государственной поддержки в решении жилищной проблемы потребности в ней;
• противоречие между высоким уровнем обеспеченности и остротой жилищной проблемы в Центральном административном округе, в котором при высокой средней обеспеченности жильем (27,4 кв. м/чел. по сравнению с 19-20 кв.м/чел. в периферийных округах) доля очередников (8,8%) также является наивысшей (в других округах - 7-8%).
Существующие подходы к решению жилищной проблемы. Согласно закону г. Москвы «Основы жилищной политики в городе Москве», целями жилищной политики города являются:
• развитие различных форм улучшения жилищных условий москвичей;
• установление гарантий бесплатного предоставления малоимущим гражданам жилых помещений в городском жилищном фонде социального использования;
• создание системы поддержки, обеспечивающей реальную возможность приобретения жилья в собственность или получения в пользование за доступную плату;
• упорядочение существующей системы льгот на бесплатное предоставление жилых помещений;
• обеспечение необходимых стандартов качества.
В соответствии с этими целями в Москве разрабатывалась и реализовалась на базе государственной городская целевая программа «Жилище», призванная сформировать новые методы и формы долгосрочной жилищной политики, создающей правовые, экономические, социальные и организационные предпосылки для ускорения решения жилищной проблемы в г. Москве в условиях социально-ориентированной рыночной экономики путем стимулирования воспроизводства жилья [5].
Основной акцент в программе делался на обоснование и реализацию рыночных факторов стимулирования накопления и обновления жилищного фонда, создающих условия для свободного выбора семьями способа улучшения жилищных условий в зависимости от уровня их доходов. В программе предусматривался поэтапный переход к снижению уровня бюджетного датирования жилищной сферы (до минимально необходимого уровня) и созданию эффективно функционирующей многосекторной, социально-ориентированной цивилизованной рыночной среды при условии реализации спроса на частное и социальное жилье, роста качества предоставления населению жилищно-коммунальных услуг, соблюдения принципов социальной приемлемости.
Результатами реализации программы должны были стать:
• повышение среднего уровня жилищной обеспеченности до 21-22 кв. м общей площади на человека (при общей емкости жилищного фонда до 190 млн. кв. м площади), создание условий для поквартирного проживания каждой семьи и сбалансирования спроса и предложения, соотношения частного и муниципального жилья;
• ускорение жилищного обеспечения очередников на основе комбинированной системы мер по финансированию строительства;
• более полное удовлетворение возрастающего спроса населения на высококачественное жилье;
• организация кредитно-банковской системы предоставления населению ссуд, займов, кредитов, субсидирование малоимущих слоев населения;
• создание жилищных объединений, ассоциаций, товариществ, кооперативов для совместного строительства и эксплуатации жилья;
• создание высокоразвитой муниципальной и коммерческой сфер обслуживания частного и государственного жилья.
С целью создания необходимых условий для достижения названных результатов в дополнение к городской целевой программе «Жилище» в 1990-2001 гг. разрабатывались и реализовались программы по следующим направлениям.
В области повышения инвестиционной активности населения:
• выпуск жилищных облигационных займов;
• развитие механизмов ипотечного кредитования;
• программа «Государственные жилищные сертификаты»;
• развитие товариществ собственников жилья;
• обеспечение жильем молодых семей («Молодой семье - доступное жилье» - принята в 2002 г.).
В области градостроительных характеристик жилой среды:
• развитие малоэтажного и коттеджного строительства («Программа развития малоэтажного и коттеджного строительства на территории Москвы и Московской области»);
• ликвидация коммунального заселения («Программа поэтапной ликвидации коммунального заселения в жилищном фонде Москвы»);
• реконструкция пятиэтажного и ветхого жилого фонда.
Реализация декларируемых в программе результатов позволила в
целом довести средний уровень жилищной обеспеченности до 22 кв. м общей площади на человека. Создать условия для поквартирного проживания каждой семьи и сбалансирования спроса и предложения, соотношения частного и муниципального жилья так и не смогли.
«Достижение средней жилищной обеспеченности к 2000 г. на уровне 21,6-22,3 кв. м создает необходимые материальные условия для возможности обеспечения каждой семьи отдельной квартирой», - выдвигая подобный тезис, разработчики программы, по всей видимости, рассчитывали на большую инвестиционную активность населения, повысить которую призваны были дополнительно разработанные программы. Однако, реализовать их (исключение - только что разработанная программа «Молодой семье - доступное жилье»), не удалось из-за недостатка бюджетных средств у государства и низких
доходов большинства населения. В некоторых случаях сказалось и несовершенство законодательной базы. Так, принятие ряда законодательных актов после размещения облигационного займа создало правовые коллизии, не позволяющие реализовывать его финансовую схему.
В то же время реалии развития жилищной политики отклонились от заложенных в программе установок, которые, учитывая особенности новых социально-экономических условий в качестве обязательного элемента, выделяли разграничение территорий общегородского стимулирования и территорий, развитие которых определяется местными возможностями и инициативами.
Необходимым условием формирования эффективной политики, согласно программе «Жилище», является сбалансированность в рамках сферы общегородского стимулирования территориальных программ, направленных на ускоренное развитие перспективных и коммерчески эффективных районов реконструкции, с одной стороны, и лишь на обеспечение минимальных стандартов качества, с другой. В действительности, реализация мероприятий, по обеспечению минимальных стандартов значительно отставала от потребности в них при практически полном доминировании коммерческих проектов. Четко сформулированные территориальные программы по обеспечению минимальных стандартов качества не были разработаны.
Не реализована и программа развития малоэтажного и коттеджного строительства, предполагавшая интенсивное развитие такого строительства по четырем направлениям - Солнечногорскому, Дмитровскому, Раменскому и Домодедовскому - на участках, выделенных на территории Московской области в соответствии с Указом Президента №1 от 4 января 1992 г. Эти участки должны были располагаться не далее 50 км от МКАД. Однако реально, выделенные участки располагались на большем (около 60 км) расстоянии от МКАД и зачастую на межмагистральных пространствах, в районах с невысокой обеспеченностью инженерной и социальной инфраструктурой (на Дмитровском и Домодедовском направлениях).
Значительная удаленность территорий поселков от центра города (более 1,5 часов) и слабая их освоенность в сочетании с высокой стоимостью коттеджей, сравнимой со стоимостью жилья в Москве, - причины того, что жилье в таких поселках не пользовалось спросом и превратилось по существу в «долгострой», так как финансирование его строительства должно было осуществляться, в основном, за счет покупателей.
В рамках программы «Комплексной реконструкции пятиэтажного и ветхого жилищного фонда города», рассчитанной на период до 2010 г., предусматриваются снос пятиэтажных панельных домов (серий к-7, 2-32, 2-35, 1мг-300, 1605-АМ и др., к ним приравненных),
аварийных и ветхих домов, новое строительство и реконструкция жилья в реорганизуемых кварталах. На начальных этапах осуществления этой программы возможности реконструкции таких домов практически не использовались. Это значительно сдерживало темпы обновления жилья, так как финансовый механизм реализации программы был построен на привлечении средств инвестора.
Согласно заключаемым инвестиционным контрактам, городу передается около 30% построенного жилья. При таком распределении наиболее прибыльными для инвесторов оказываются проекты строительства жилых домов (на месте сносимых) в наиболее престижных районах города. И, наоборот, более низкая норма прибыли от реализации аналогичных проектов в отдаленных районах стала важнейшим фактором, сдерживающим реализацию Программы. Сейчас принято решение реконструировать и модернизировать дома несносимых серий без отселения их жителей. Это позволит ускорить модернизацию устаревшего фонда и получить около 1,5 тыс. кв. м дополнительной площади на каждый модернизируемый дом. Всего в рамках этой программы предполагается реконструировать около 4,3 млн. кв. м жилого фонда.
Важность Программы для города объясняется, не в последнюю очередь, тем, что одностороннее наращивание нового строительства в ущерб капитальному ремонту и реконструкции ведет на практике к форсированному старению жилого фонда города. Поэтому одним из приоритетов жилищной политики Москвы является ликвидация дисбаланса между новым строительством и реконструкцией.
Итак, в процессе выполнения разработанных программ не удалось добиться полной реализации системного подхода к модернизации жилищного сектора как комплексного результата развертывания экономических, социальных, земельных, имущественных и градостроительных процессов на территории города. Реально предпринимавшиеся на базе принятых программ меры по разрешению существующих социальных проблем сводились фактически к внедрению экономических механизмов в условиях ограниченности бюджетных средств и инвестиционных возможностей населения, оставляя в стороне важные земельноимущественные и градостроительные процессы, являющиеся, в действительности, одной из основ развития жилищного сектора.
Перспективы развития жилищной ситуации. Перспективы решения жилищной проблемы зависят от общей экономической и социально-политической ситуации. Общий уровень экономического развития, определяемый для города показателем валового регионального продукта (ВРП), может поэтому использоваться в качестве ключевого индикатора, детерминирующего, в конечном счете, и потенциальный
спрос на жилье, и масштабы инвестиций в его новое строительство, и темпы обновления существующего жилищного фонда [6]. От величины и структуры ВРП зависит потенциальная результативность таких инструментов жилищной политики, как:
• финансирование жилья (капиталовложения в его строительство и реконструкцию);
• предоставление субсидий на его строительство или приобретение (не смешивать с субсидиями низкодоходным группам населения на содержание жилья);
• непосредственное предоставление социального жилья через государственные или контролируемые государством учреждения;
• регулирование рынка жилья посредством контроля арендной платы.
Таким образом, ВРП используется в качестве показателя высшего иерархического уровня, характеризующего, по существу, весь инвестиционный климат территории, который оказывает сильное влияние и на жилищный аспект градостроительной политики.
При переходе к устойчивому развитию используются также другие целевые ориентиры, описывающие процесс создания социальноориентированной экономики, материально-пространственную основу которой формируют жилье, инфраструктура и система землепользования. Со времен разработки в нашей стране схем развития и размещения производительных сил эти важнейшие экономические показатели находятся «де-факто» в ведении градостроительной науки. В условиях рынка их роль существенно возрастает: ведь именно на градостроительство ложится задача интеграции различных элементов среды обитания (включая жилье). А поскольку прогноз экологических и социальных последствий хозяйственной деятельности разрабатывается по-настоящему детально только в документах градостроительного проектирования, то именно они оказываются в итоге главными инструментами практического соединения государственного и рыночного механизмов регулирования жилищного строительства.
Применительно к жилищному строительству эту функцию градостроительной деятельности можно представить с помощью следующей схемы. Исходя из условий проживания различных групп населения, формируется социальный заказ на жилищное строительство. Затем с учетом реально сложившейся социально-эколого-эконо-мической ситуации разрабатывается экономическая стратегия его реализации. На основе этой стратегии вносятся изменения в существующие экономические и правовые механизмы, формируется и принимается новый экономический механизм, адекватный поставленным целям. Оптимальный механизм регулирования жилищной си-
туации должен, таким образом, соединять методы экономического прогнозирования и градостроительного проектирования.
Важной составной частью этой системы является планирование размещения жилищного строительства. В этом процессе сама жилищная проблема обретает новый смысл как социальная ось общего управления территориальным развитием.
Основным документом, определяющим перспективное развитие города, является генеральный план. Его цель - обеспечить комплексное и максимально эффективное (по совокупности критериев) развитие всех функциональных элементов города - промышленных, транспортных, научных и др. предприятий и учреждений, сетей общественного обслуживания, благоустройства и городского транспорта. Генеральный план регламентирует условия формирования городской среды и использования территории поселения (зонирование) [7]. По существу, это синоним стратегии городского развития.
Генеральный план и регулирование жилищной ситуации. В генеральном плане решается целый комплекс проблем, прямо влияющих на развитие жилищной ситуации:
• удовлетворения растущей потребности в жилье в условиях ограниченности территориальных ресурсов города;
• учета различий в структуре жилищной потребности разны социальных групп;
• территориальных последствий резкого расслоения населения и профилактики социально-пространственной сегрегации.
Решение этих проблем производится с учетом целого ряда градостроительных факторов, таких как емкость территории, структура ее использования, инфраструктурная насыщенность территории, качество жилой среды.
Остановимся на этих проблемах несколько подробнее.
Дефицит территориальных ресурсов. Земля - пространственный базис городской системы. От ее использования зависят уровень безопасности, целостности и стабильности городской среды. Поэтому в условиях платного землепользования (с перспективой продажи земли в собственность) необходимым условием рационального развития города является зонирование территории. Вместе с тем, земля в городе - это и важнейший источник дохода - земельной ренты.
Основа планирования городского землепользования - воплощенная в генеральном плане стратегия развития городской территории. Ею определяется перечень земельных участков, не подлежащих приватизации; запрет на продажу земли, предназначенной для строительства городских объектов; защита прав и интересов города и его жителей при введении прав собственности на землю.
В условиях Москвы вопросы землепользования приобретают особое значение с учетом ограниченности территориальных резервов города и ориентации недавно разработанного генерального плана развития на неизменность ее границ [2]. Это предполагает отход от экстенсивных методов жилищного строительства. Последние «работают» лишь при наличии резервов свободных территорий, пригодных для массового полносборного домостроения. У Москвы таких резервов практически нет. Поэтому в будущем жилищное строительство примет «точечный» характер: жилье будет строиться внутри уже сложившейся застройки, на территориях:
• используемых в настоящее время нерационально (около 900 га городской земли занято несанкционированными свалками; 3,5 тыс. га - одноэтажными гаражами) [2];
• на месте пятиэтажного и ветхого жилого фонда за счет уплотнения существующей застройки.
Предусматривается также реорганизация территории ряда производственных зон с последующей частичной застройкой ее жилыми домами (сейчас 33 тыс. га в Москве занято промышленно-складскими зонами) [2].
Все это позволит довести объем жилищного фонда города до 270 млн. кв. м, что - если следовать целевым ориентирам Генплана^ - недостаточно. Иными словами, ограниченность территориальных ресурсов Москвы не позволяет решить на должном уровне жилищную проблему города в изоляции от Московской области. Таким образом, решение жилищной проблемы в Москве связано: а) с интенсификацией использования территории города; б) с привлечением территориальных ресурсов Московской области.
Дифференциация жилищных потребностей различных слоев населения. В условиях резкого усиления социальной дифференциации требования к качеству жилья, предъявляемые различными группами населения, начинают резко различаться. Ответом на этот процесс стало прежде всего значительное расширение спектра существующих модификаций жилых зданий. Его пополнили блокированные дома, особняки, пентхаузы. Расширилась типологическая палитра жилых домов: к типовым домам добавились дома, построенные по индивидуальным проектам, элитные. Сейчас вновь ставится задача строительства социального жилья.
1 Сейчас в Генплане за основу приняты уровни жилищной обеспеченности, характерные для развитых стран Европы (для Берлина этот показатель составляет 39,4 кв. м/чел., для Вены — 35,6 кв. м/чел.).
Пространственная сегрегация. С усилением качественной дифференциации жилья тесно связан аспект «престижности» жилища. Содержание этого понятия становится все более насыщенным: оно включает не только тип дома и его расположение относительно центра города, но и характеристику района, общественный статус соседей, устоявшееся мнение горожан о различных местах проживания и т.д. Эта шкала престижности достаточно наглядно проявляется при анализе рынка жилья. Так, стоимость 1 кв. м жилой площади варьирует от 1936 долл. за 1 кв. м в Центральном округе (район Якиманка) до 703 долл. за 1 кв. м в Зеленограде (данные на сентябрь 2002 г.).
Такие резкие различия могут привести к социально-пространственной сегрегации; оставшаяся в наследие от советских времен довольно однородная структура расселения станет мозаичной, а, в конечном счете, поляризованной. Предотвратить такое развитие событий можно лишь путем регулирования целого комплекса градостроительных факторов. Пожалуй, наиболее важные из них - инфраструктурная насыщенность территории и качество жилой среды. Это предполагает проведение специальной политики развития менее престижных городских территорий - повышение качества жизни, увеличение инвестиций в их инфраструктуру.
Возможна также ориентация разных городских территорий на определенные группы населения. Так, привлекательность периферийных районов города может быть повышена специальным приспособлением их для нужд молодых семей с детьми - обеспечением этих районов более качественными объектами социальной инфраструктуры: школами, детскими садами, поликлиниками.
Одним из способов поддержания более однородной структуры расселения, может стать строительство во всех районах города жилья разных типов. Желательно также, по возможности, строго соблюдать правило: квартиры жителям сносимых домов обязательно предоставляются в пределах районов их проживания.
В итоге можно сделать вывод, что взаимодействие двух политик -экономической и градостроительной - основа эффективного решения жилищной проблемы.
Литература и информационные источники
1. Краткий справочник о жилых строениях города Москвы по состоянию на 1 января 2002 года. Правительство Москвы, Городское бюро технической инвентаризации. М., 2003.
2. Градостроительство Москвы: 90-ые годы XX века / Под ред. А.В. Кузьмина. М.: АО «Московскиеучебники и картолитография», 2000.
3. Социально-экономическое положение г. Москвы в январе-декабре 2001 г. / Информационно-аналитического доклад. М., 2001.
4. Цыплина Г.А. Ипотечное кредитование и риски // Жилищное строительство. 2001. №5.
5. О Московской городской программе «Жилище» / Постановление Правительства Москвы от 19 сентября 1995 года, № 782.
6. Взаимосвязь между жилищным строительством и национальной экономикой Проект сводного доклада по семинару, проведенному в Праге 10-14 мая 1982 г. Нью-Йорк, 1985.
7. Смоляр И.М. Принципы градостроительного проектирования и предложения по разработке генпланов городов в новых социальноэкономических условиях. М., 1995.
