Научная статья на тему 'Государсвтенно-частное партнерство: проблемы практической реализации'

Государсвтенно-частное партнерство: проблемы практической реализации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
492
104
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО / БИЗНЕС / ГОСУДАРСТВО / STATE-PRIVATE PARTNERSHIP / BUSINESS / THE STATE

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Орлов В. В.

В статье рассмотрена проблема развития взаимодействия бизнеса и государства через создание системы государственно-частного партнерства.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Орлов В. В.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

STATE-PRIVATE PARTNERSHIP: PROBLEMS OF PRACTICAL REALISATION

In article the problem of development of interaction of business and the state through creation of system of state-private partnership is considered.

Текст научной работы на тему «Государсвтенно-частное партнерство: проблемы практической реализации»

ТРИБУНА ЧИТАТЕЛЯ

УДК 338.24 Орлов В. В.

ГОСУДАРСВТЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: ПРОБЛЕМЫ ПРАКТИЧЕСКОЙ РЕАЛИЗАЦИИ

В статье рассмотрена проблема развития взаимодействия бизнеса и государства через создание системы государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: Государственно-частное партнерство, бизнес, государство.

Под термином «государственно-частное партнерство» понимаются разнородные схемы реализации проектов, отнюдь не похожие ни на уже знакомые нашей стране приватизацию или «совместные предприятия», ни на модную контрактацию (outsourcing), хотя их, как мы увидим ниже, иногда справедливо также относят к проектам государственно-частного партнерства.

За рубежом государственно-частным партнерством принято называть очень широкий спектр бизнес-моделей и отношений. В самом общем смысле этот термин применяется при любом использовании ресурсов частного сектора для удовлетворения общественных потребностей. При этом привлекаемые из частного сектора ресурсы могут быть разными - и капитал, и ноу-хау, и опыт менеджеров. Ну, а под общественными потребностями понимается то, что признается таковым в каждом конкретном государстве, - дороги, парки, а кое-где и такие, в целом вполне коммерческие, сектора, как связь или недвижимость.

Лидерами в области государственно-частного партнерства считаются США и Великобритания, Франция и Германия.

При этом в США кооперация властей и частников особенно широко распространена и приветствуется на муниципальном уровне государственной иерархии. По данным Национального совета по государственно-частному партнерству (National Council for Public-Private Partnership) в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т. д. и т. п.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23-х.

В Великобритании, наоборот, государственно-частное партнерство каждый раз становится предметом ожесточенных дебатов при реализа-

ции проектов национального масштаба, например, таких как строительство Евротоннеля, лондонского метрополитена, новых железных дорог.

Первый опыт ГЧП в Великобритании был получен в 1981 году в связи с перестройкой лондонских доков на основе новой де-регулирован-ной и рыночно ориентированной политик планирования.

Франция обладает большими традициями государственно-частного партнерства, включающими в себя деятельность «Сообществ смешанной экономики» (SEM) и предоставление концессий. Законодательные основы SEM восходят к 1966 и 1983 годам. Характеристикой SEM является то, что государственный сектор и местные власти, в частности, согласно законодательству, должны иметь большую долю в составе активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими.

В России ГЧП также получает гражданские права как новое экономическое явление. Так, например, Минтранс запускает механизм ГЧП в автодорожной отрасли. В июле 2009 г. в Минтрансе было подписано второе за 1,5 недели концессионное соглашение. Оно заключено с победившей на конкурсе Северо-западной концессионной компанией - консорциум компаний во главе с Vinci и Eurovia, и касается строительства первого участка платной трассы Москва - Санкт-Птербург. Это лишь один из примеров.

Итак, практика поставила задачу для теории в осмыслении ГЧП с позиций экономической науки. Дело в том, что у различных специалистов различны взгляды на понимание содержания, места и роли ГЧП, на перечень и системный анализ возможных форм ГЧП, на их характеристику с точки зрения как российского законодательства, так и мирового опыта. Ни в нор-

мативном, ни в методологическом ракурсах не выделены особенности, отличающие ГЧП как экономический институт от госзаказа или иных форм проектного финансирования. Практически отсутствуют серьезные исследования экономического содержания ГЧП.

Следует подчеркнуть, что термин «государственно-частное партнерство» - перевод распространенного в мире понятия public-private partnership. Иногда используется и термин «частно-государственное партнерство» (подчеркивается, тем самым, роль частного сектора). Полагаем вслед за большинством исследователей более правомерным использование термина «государственно-частное партнерство», который четко определяет ведущую роль государства с современных российских реалиях.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) в предоставлении общественных услуг быстро развивается и вызывает большой интерес во всем мире. Но почему эта концепция, едва упоминаемая десять лет назад, в настоящее время привлекает такой значительный интерес? Ответ заключается в том, что ГЧП, прежде всего, помогает избежать возможного негативного эффекта от исключительной прерогативы государства на собственность и оказание услуг, с одной стороны, и полной приватизации, с другой. ГЧП сочетает в себе лучшее из «двух миров»: частный сектор и его ресурсы, управленческие навыки и технологии, а также государственный сектор с его регулирующей деятельностью и защитой общественных интересов. Этот сбалансированный подход особенно приветствуется в предоставлении общественных услуг, которые касаются основных потребностей каждого человека.

Имеется много веских причин, почему правительство стран всего мира приветствуют развитие ГЧП, а также множество свидетельств его успешного функционирования. Сегодня ГЧП ставит ряд организационных и институциональных задач перед государственным сектором. Являясь сложным механизмом, ГЧП требует развития различных навыков и создания специализированных структур, новых институтов поддержки, а также приводит к штатным изменениям в государственных органах власти. Для качественного функционирования ГЧП необходимо: развитие институтов; соблюдение прозрачных и эффективных процедур реализации проектов; ответственность органов власти перед обществом; компетентные государственный и частный сектора, то есть «эффективное управление».

Обобщение теоретического и практического международного опыта подтверждает тезис о том, что с ГЧП связано принципиально новое качество реализации суверенных функций государства. Здесь важны два взаимосвязанных аспекта.

Во-первых, ГЧП способствовало некоему переосмыслению самого содержания суверенных функций государства, публичной стороны властных отношений. Публичные интересы, публичноправовые имущественные отношения претерпевают явные изменения в сторону сужения, происходящего на основе более глубокого структурирования. Типичный пример - реформирование естественных монополий, в ходе которого естественно монопольное, контролируемое государством ядро отделяется от широкого спектра функций, передаваемых на откуп частному бизнесу. Нельзя не учитывать также и перемен, происходящих в сфере собственно публичных предпочтений общества. С ростом уровня жизни, образовательного и культурного уровня населения изменяется характер реализации традиционных публичных товаров и услуг. Ряд классических публичных благ - образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги, культура - население предпочитает полностью или частично оплачивать самостоятельно, то есть рассматривает их как частные блага. В этой связи суверенитет государства перемещается с проблемы обеспечения общественными благами как таковыми в сторону гарантирования их достаточности и надлежащего качества.

Во-вторых, относительное сокращение сферы традиционных публичных интересов, изменение их структуры и возможное формирование новых требуют ответа на вопрос о том, насколько государство вообще может поступиться частью своего суверенитета в пользу частного бизнеса. В настоящее время в развитых странах под действие публичного права подпадают объекты государственной собственности, публичные службы, природные ресурсы и отдельные виды монопольной деятельности государства. Публично-правовая собственность принадлежит обществу в целом и никому в отдельности. Государство как суверен сохраняет необходимый в каждом конкретном проекте объем властных функций в партнерских отношениях с частным бизнесом. Одновременно государство действует и как субъект гражданского права, опирающегося на принципы равенства сторон, нерушимости условий контрактов и ответственности по принятым обязательствам. В таких распространенных формах ГЧП, как концессии и соглашения о разделе продукции, права государ-

ства, представляющего интересы всего общества, сужены быть не могут. В той же части партнерства, где государство выступает субъектом гражданского права, действует и соответствующий порядок регламентации отношений сторон и способов разрешения конфликтов.

В качестве публичной стороны партнерских отношений с частным бизнесом государство выполняет следующие задачи:

- выявление необходимости партнерских соглашений с частными бизнес-структурами в конкретных сферах экономики;

- выработка предложений и рекомендаций по проектам ГЧП;

- описание ключевых характеристик проектов с учетом публичных интересов, организация процедур отбора частных партнеров;

- подготовка пакета документации для проектов, проведение переговоров и заключение соглашений с частными партнерами;

- контроль за исполнением соглашений, мониторинг и обеспечение реализации публичных интересов в рамках партнерства;

- оценка выполнения частным партнером условий соглашения;

- выработка рекомендаций о продолжении или прекращении договорных отношений с частным партнером.

Государство организует регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью в частности. Во-вторых, оно формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, оно непосредственно занимается организацией и управлением государственно-частным партнерством, разрабатывает его формы и методы, а также конкретные механизмы.

Контрольные и регулирующие функции в сфере государственно-частного партнерства от имени государства могут осуществляться либо профильными министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами.

В России риски просчетов как государственного, так и частного партнеров в проектах ГЧП, очевидно, весьма велики. Уже выявилась тенденция к сильному удорожанию проектов по сравнению с их первоначальной стоимостью. Темп удорожания может достигать 20 % в год [3]. И причины не только в банальных ошибках и просчетах авторов, но и во вполне объективных обстоятель-

ствах - постоянном росте цен на сырье, материалы, услуги. Мировой опыт показывает, что единственным выходом из этой ситуации является привлечение частного капитала, а значит, создание для него более привлекательных условий по сравнению с обычной коммерческой деятельностью.

Более десяти лет тому назад Всемирный банк представил отчет о мировом развитии, во многом не утративший своей актуальности и в настоящее время. Уже тогда авторы обратили внимание на намечающееся общественное недовольство в развитых странах результатами деятельности «государства всеобщего благосостояния». Главная претензия состояла в том, что оно не обеспечивает полного набора необходимых общественных благ и услуг. Авторы отчета утверждали также, что далеко не очевидна роль государства в качестве единственного поставщика общественных благ, что при выполнении этой роли оно должно в значительной степени опираться на сильные стороны рынков. Государство может и должно допустить участие частных структур в предоставлении общественных благ, размывая постепенно сложившуюся в послевоенный период монополию в сфере инфраструктуры и социальных услуг. Функции государства перемещаются в область адресной защиты наиболее уязвимых слоев населения, что, в свою очередь, принципиально меняет отношение к возможности участия частного бизнеса в производстве и распределении общественных благ Это особенно актуально для стран со слабыми государственными институтами, где привлечение частных компаний к предоставлению социально значимых услуг должно рассматриваться в качестве приоритетного принципа.

Реформы общественного сектора несомненно потребуют квалифицированных решений относительно масштабов и структуры публично-правовых функций государства. Предстоит оценить, насколько государство может «подвинуться» в пользу частного сектора, не нанося ущерба выполнению своих суверенных прав. На общественно-политическом уровне границы приемлемого сокращения и перегруппировки суверенных прав и обязанностей государства можно выявить с помощью мониторинга настроений различных групп населения. В экономической сфере решающую роль будет играть развитие всевозможных форм ГЧП. Наглядным примером конструктивного перераспределения функций и правомочий между государством и частным сектором служит развернувшееся во многих странах реформирование естественных монополий. Концессии и со-

глашения о разделе продукции позволяют, не утрачивая суверенного контроля со стороны государства, привлекать немалые частные капиталы в весьма дорогие проекты.

Итак, на основании вышеотмеченного можно утверждать, что глубокие политические, экономические и социальные преобразования последних двух десятилетий в странах с переходной экономикой, интенсивные процессы глобализации в современном мире создали почву для консолидации усилий власти и бизнес-сообщества в решении задач удовлетворения потребностей населения в широком спектре услуг, традиционно являющихся сферой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. Возникшие на этом пути проблемы потребовали комплекса мер, выходящих за рамки компетенции и финансовых возможностей государственного и частного секторов и привели к появлению нового феномена - государственно-частного партнерства (ГЧП). При этом возрастает роль в самостоятельной разработке планов по реализации своих проектов, в том числе с использованием механизмов ГЧП. Этому процессу, по мнению Г. Грефа, «мешает изношенность инфраструктуры» и проблемы «разграничения прав собственности» [2].

Исходя из этой позиции возможно определение ГЧП, прежде всего, как формы долгосрочных экономических отношений между государством и его органами и частным сектором по поводу формирования смешанной экономики на базе совместного использования капитала, а также совместного владения и пользования передаваемой или вновь создаваемой собственности. Институт частной собственности трансформируется в сторону публичности. А государственно-частное партнерство начинается рассматриваться как экономический институт, характеризующийся совокупностью специальных правил и технологий для решения проблемы социально-экономического развития.

Выше была отмечена позиция Г. Грефа о наличии причин, сдерживающих развитие ГЧП в России. Укажем также на такие факторы, негативно влияющие на перспективы широкого внедрения механизма ГЧП в систему экономических отношений, как коррупция и излишняя бюрократизация процедур, а также недостаточная адап-тированность российской правовой системы в области финансовых рынков к стандартам, в которые зарубежные инвесторы привыкли работать.

Полагая названные причины и факторы значимыми, укажем еще на одну, на наш взгляд,

основную причину - недостаточная теоретическая проработка вопросов государственно-частного партнерства.

Анализ выступлений, высказываний российских должностных лиц по вопросам ГЧП позволяет установить интерес к этой проблеме, но не позволяет установить содержание этого термина. Понятно, что речь идет о некоем сотрудничестве государства и бизнеса, однако такого рода сотрудничество в общем виде возможно и без каких-либо особых терминов. Анализ отдельных высказываний должностных лиц, планов и программ позволяют сделать вывод, что сотрудничество это предполагается, прежде всего, в инвестиционной сфере. Возможно, это дало основания отождествить ГЧП и концессии.

Однако в условиях российской правовой действительности говорить о концессионных соглашения как об особой форме «партнерства» государства и бизнеса вряд ли приходится. Означает ли это, что тема ГЧП исчерпана? В чем цель, экономическое и юридическое содержание ГЧП? Эти вопросы пока еще не получили ответов. В своей работе я остановлюсь на них более подробно. А пока же здесь, во введении, отмечу, что существуют различные подходы к трактовке ГЧП.

Согласно одному из них, экономическому, государственно-частное партнерство сравнивают с косвенной приватизацией. Речь идет о перераспределении полномочий между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства на развитие (жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера, транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного наследия и др.). При этом важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. В противном случае реализация механизмов ГЧП может привести к частичной или полной приватизации бизнесом объектов партнерства. Основанием для такого понимания партнерства государства и бизнеса стал опыт стран с развитой экономикой, где частным компаниям, реализующим совместные с государством проекты, передавались широкие правомочия: владение, эксплуатация, строительство, финансирование и др.

ГЧП также определяется как особая, но вполне полноценная замена приватизационных программ, позволяющая реализовать потенциал част-

нопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, с другой. Вместе с тем, государство не лишается прав собственника, привлекая при этом ресурсы бизнеса к решению широкого круга проблем.

России еще предстоит пройти сложнейший процесс экономической и правовой квалификации многочисленных форм государственно-частного партнерства. При этом важно юридически правильно оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника общественных интересов и потребностей, т. е. того, что в европейской юридической традиции подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публичноправовыми имущественными отношениями и публично-правовой собственностью.

Согласно второму подходу, связанному с государственной политикой и управлением, ГЧП находится на границе отношений государства и бизнеса, не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т.е. бесперебойного предоставления населению публичных благ.

В отличие от вышеизложенных подходов мы исходим из критериев коллективной (государственной) и индивидуальной (частной) рациональности использования имеющегося капитала и собственности как основы экономических отношений. В литературе имеются суждения [1], позволяющие оценить эффективность ГЧП через кооперацию экономических интересов (соответственно - капиталов). Согласно этих убеждений, снижение индивидуальных затрат при организации совместной деятельности позволяет получить дополнительный эффект от кооперирования. Преимущества создания кооперации - коллективная рациональность - и личная заинтересованность каждого субъекта экономических отношений -индивидуальная рациональность - математичес-

ки обосновываются на методах теории игр. Использование в качестве критерия коллективной рациональности потенциала кооперации капиталов позволяет отбирать перспективных, улучшающих положение кооперации участников в развитии теории иерархических игр: игр иерархической многоуровневой структуры объектов индивидуальной и совместной деятельности. Для класса задач, предполагающих в качестве критерия оптимизации повышение суммарной эффективности субъектов ГЧП обосновано использование относительных показателей при определении оптимального состава кооперации.

Индивидуальная рациональность определяется выгодой участия в кооперации, которая по принципе кооперативной супераддитивности не должна быть меньше суммарной выгоды личной деятельности каждого участника. При этом возникает вопрос о приемлемом («справедливом») распределении кооперативной выгоды таким образом, чтобы были учтены риски каждого из игроков в связи с его участием в кооперации. Для каждого участника кооперации его «дележ» определяется с учетом риска, который отражает неопределенность получения результата такой деятельности. Соответственно, «дележ» тем выше, чем большую долю собственных ресурсов игрок вкладывает в кооперативную деятельность

Библиографический список

1. Анисимов С. В., Мишуров С. С. Критерии коллективной и индивидуальной рациональности на основе относительных показателей в модели кооперирования // Сб. тезисов X Всероссийского симпозиума «Стратегическое планирование и развитие предприятий». - М.: ЦЭМИ РАН, 2009. - С. 17-18.

2. Греф Г. Проблемы и перспективы развития государственно-частного партнерства в России // Закон. - 2007. - № 2. - С. 41.

3. О чем молчат бухгалтерские книги? Подводные камни частно-государственного партнерства в Центральной и Восточной Европе / пер. с англ. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.bankvateh.org

Orlov V. V.

STATE-PRIVATE PARTNERSHIP: PROBLEMS OF PRACTICAL REALISATION

In article the problem of development of interaction of business and the state through creation of system of state-private partnership is considered.

Keywords. State-private partnership, business, the state.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.