CC BY
14
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 18. СОЦИОЛОГИЯ И ПОЛИТОЛОГИЯ. 2012. № 3
В.П. Васильев, канд. экон. наук, доц., зав. кафедрой государственного и муниципального управления социологического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова*
ГОСУДАРСТВО В КОНТЕКСТЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ЗНАНИЯ И МОДЕРНИЗАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ
В статье рассматривается роль государства, которую позволили выявить выводы экономической и социологической теорий. Показаны значение и необходимость использования базовых социологических категорий и методов социологических исследований для выработки эффективных решений государственной политики и управления.
Ключевые слова: социология государственного управления, государственное регулирование экономики, социальное государство, социальная политика.
The article examines the role of the state based on the conclusions of the economic and sociological theories. It is noted the significance and necessity of the use of basic sociological categories and methods of sociological research to develop effective solutions to public policy and management.
Key words: sociology of public administration, state regulation of economy, social state, social policy.
Практика ряда развитых стран на протяжении почти пятидесяти лет показала необходимость государственного регулирования экономики. Только рыночные структуры — даже такие мощные, как транснациональные корпорации, — не могут обеспечить эффективного распределения ресурсов. Возросшие масштабы экономики, новые социальные вызовы требуют координации, определения "правил игры", обеспечивая их соответствующими нормативами и финансовыми ресурсами. Рыночные принципы часто не срабатывают, требуют корректировки.
Современную экономику трудно представить без бюджетно-налогового, антимонопольного и монетарного регулирования, что является основным направлением деятельности государства.
Кроме того, становление интеллектуальной экономики, получившей название "экономика знаний", обусловливает поддержку и стимулирование развития отдельных сфер — инновационной, социальной.
Названные проблемы особенно актуальны для России, где тяжелый трансформационный период 1990-х гг. сопровождался уходом
* Васильев Владимир Петрович, e-mail: gosupravlenie@socio.msu.ru, msusocio. gos@mail.ru
государства из экономики и отказом от регулирующего воздействия на социальную сферу общества. Лишь с начала 2000-х гг. получили развитие процессы позитивного участия государства в экономическом регулировании. Безусловно, этот процесс также противоречив. Экономика не вышла на траекторию устойчивого развития. Некоторые меры государственной социальной политики являются дискуссионными и не всегда приводят к достижению заявленных целей. Пенсионная реформа, монетизация ряда социальных выплат, реформирование образования и здравоохранения не подтвердили своей эффективности.
Мировой экономический кризис, первые симптомы которого стали заметны еще в 2007 г., осенью 2008 г. охватил все развитые страны. В России он принял масштабную и затяжную форму. Выход из кризиса во всех странах оказался невозможным без широкого применения мер государственного регулирования и финансовой помощи рынку. Кризис вызвал изменение ряда параметров государственного регулирования экономики и, вероятно, в будущем серьезно задержит формирование инновационной экономики, а также актуализирует вопросы эффективности регуляторов экономических процессов. Долговой кризис 2011—2012 гг. в ряде европейских стран ведет к сокращению социальных обязательств национальных государств.
Практика трансформации общественной системы России, поиск новых теоретических отражений действительности в обществоведческих теориях послужили основой формирования теории государственного управления. Структура этой теории, как правило, представляет собой междисциплинарные исследования, базирующиеся на выводах экономической теории, права и политологии.
В теории социологии государство традиционно рассматривается в контексте проблем власти, бюрократии, социальных конфликтов1. Ученые-социологи давали весьма важные оценки роли государства, его властных функций в рыночной системе. Так, Т. Парсонс сделал следующий вывод: "Недоразвитая система власти крайне пагубна для экономики, а неразвитость денежной и рыночной систем крайне вредна для политической организации"2.
Однако теория и практика государственного управления лишь фрагментарно используют социологию как теоретическую основу научного управления. Социология государственного управления часто выступает лишь как предметное поле исследования государственной службы или как анализ результатов опросов о доверии к власти.
1 См.: Гидденс Э. Устроение общества. М., 2005. С. 354—361.
2 Парсонс Т. Система современного общества. М., 1998. С. 107—108.
Методологические принципы определения предмета и границ социологического знания дают исследования П. Сорокина3. С этих позиций государственное управление следует отнести к объектам социологии, поскольку социология, с одной стороны, изучает явления взаимодействия людей друг с другом и явления, возникающие из этого процесса взаимодействия, — с другой.
Само государство как элемент общественной жизни появилось на основе "общественного договора" по реализации социальных норм, выработанных людьми в процессе взаимодействия и констатированных как "естественное право". Одной из первых управленческих функций государства была реализация этических норм, регулирование взаимодействий индивидов. Возник особый класс взаимодействий — "принципиал-агент"4.
Социология задает общие параметры для экономической теории и права (последние оформляются как продукт многообразных человеческих взаимодействий). На экономические и правовые отношения, безусловно, оказывают влияние "моральные идеи", "число и плотность населения", "солидарность", "религиозные верования". Но главным, родовым явлением выступают "группы взаимодействующих людей".
Гармонизацию интересов таких групп и должно обеспечивать государственное управление. Однако из данного родового понятия социологии следует, что в государственном управлении всесторонне должны быть востребованы такие базовые категории, как "стратификация общества", "дифференциация", "система ценностей", "социальная мобильность" (практически все составляющие структуры макросоциологии). Таким образом, для государственного управления актуальным становится исследование действий групп специальных интересов, их положительных и отрицательных эффектов.
Особым объектом государственного управления является социальная структура общества. Без исследования социальной структуры общества нельзя разрабатывать стратегию государственного управления. Групповые интересы, групповые "моральные идеи", часто противоречивые и даже конфликтные, активно влияют на процесс принятия государственных решений, на состояние общества и государства. Задача государственного управления — гармонизировать эти интересы, активно влияя на формирование социальной структуры общества, адекватной потребностям динамичного и в то же время стабильного социально-экономического развития страны.
Государство играет значительную роль в изменении социальной структуры общества, регулируя степень дифференциации доходов
3 См.: Сорокин П. Система социологии. М., 1993.
4 Попов Е., Симонова В. Эндогенный оппортунизм в теории "принципала-агента" // Вопросы экономики. 2005. № 3.
и накапливаемой части собственности с помощью налоговых механизмов. Оно выступает в качестве арбитра в трудовых спорах между работниками и работодателями вплоть до заключения общенациональных трудовых соглашений. Государство стимулирует преобразования в структуре занятости — через регулирование условий найма и увольнения, расширение государственных систем образования и профессиональной подготовки, масштабы и условия выплат пособий по безработице и нетрудоспособности.
Социология собственными методами дает оценку занятости, безработицы, доходов населения, потребительского спроса. Так, по методологии Международной организации труда (МОТ), используемой в большинстве стран мира, безработица определяется по материалам обследования населения с квартальной периодичностью. В России на основе метода выборочного наблюдения обследование охватывает около 70 тыс. человек.
В целом мы можем составить объективную картину социально-экономического развития, уровня социальной напряженности, лишь сопоставляя данные социально-экономической статистики с данными социологических исследований в рамках обозначенной проблематики. В частности, методы социологического анализа позволяют оценить "теневые" доходы, сравнить численность безработных, зарегистрированных в службах занятости, и реальные потребности в рабочих местах. Результаты социологических опросов используются в государственном управлении при принятии основополагающих решений в таких важных для повседневной жизни людей областях, как реформирование жилищно-коммунального хозяйства, системы образования и здравоохранения и т.д.
Управление вообще и государственное управление в частности осуществляется людьми, которые стремятся реализовать в процессе практической деятельности определенные идеалы и ценности. Решения в сфере управления субъективны, они принимаются с учетом таких мотивов, как социальные установки, интересы, убеждения, которые играют решающую роль в управленческой деятельности, определяют ее основные направления, формы, методы и эффективность. Очевидно, что изучение государственного управления как сложного механизма взаимодействия людей предполагает анализ психологических аспектов управления и использования в структуре теории государственного управления знаний, полученных в области психологической науки.
Государственное управление как культурно-психологическое явление может быть оценено с нравственных позиций, ибо в нем как особом виде человеческой деятельности наиболее отчетливо проявляются нравственные качества людей. Государственное управление всегда оценивается обществом с позиций морали, так как
любое значимое государственное решение имеет для людей нравственные последствия. Этика управления становится важной составляющей теории и практики государственного управления, что находит подтверждение в принятых в большинстве развитых стран кодексах поведения государственного служащего.
Наконец, интенсификация глобальных процессов, усиление открытости национальных экономик, расширение гуманитарных контактов между странами и народами при одновременном ужесточении конкуренции в масштабах всего мирового хозяйства привели к серьезным изменениям национальных систем государственного управления. Внешние условия влияют на политику отдельных государств. Поэтому теория государственного управления все более активно исследует роль государства с учетом фактора глобализации с использованием результатов геополитических изысканий.
Геополитика как область научного знания анализирует влияние геополитического положения государства на его внешнюю и внутреннюю политику, а также механизмы принятия решений в сфере государственного управления. В структуру теории государственного управления должны быть включены результаты этих теоретических разработок, которые формируют основные принципы социально-экономической политики государства с учетом качественных особенностей современной глобализации.
Роль государства в экономическом регулировании на протяжении всей истории была в той или иной степени предметом экономической науки. В любом территориальном образовании государство не только выполняло нормативную деятельность по правовому регулированию общественной жизни, но перераспределяло доходы, формируя бюджеты для реализации общих функций. Однако роль и границы государственной экономической деятельности всегда были предметом дискуссий. В зависимости от общей концептуальной направленности научные экономические школы по-разному оценивают суть и значение инструментария государственного регулирования экономики и направлений экономической политики. Выводы различных научных направлений экономической теории позволяют судить об их отношении к социальным функциям государства.
Одной из первых научных школ, определивших экономические функции государства, стал меркантилизм (ХУ1—ХУП вв.), крупнейшими представителями которого являются Т. Ман, Дж. Стюарт, Ж.-Б. Кольбер. Исходя из того, что источником богатства является внешняя торговля, результаты которой увеличивают количество золота и серебра в стране, меркантилисты обосновывали необходимость существования жестких мер государственного админи-
стрирования, направленного на недопущение оттока денег из страны, поддержки экспорта.
Экономическая политика поддержки национальных производителей и торговцев, ограничение импорта получила название протекционизма. Элементы такой политики нередко используются и сегодня — в определенных ситуациях применяют меры поддержки экспортеров и защиты внутреннего рынка от импорта, стремятся к сбалансированности торгового и платежного баланса. Одной из форм препятствия протекционизму является Всемирная торговая организация (ВТО), созданная для снятия экономических и административных барьеров, сдерживающих международную конкуренцию.
Существенное приращение научных знаний о роли макроэкономического регулирования внесла теория физиократов (XVII в.), представителями которой были Ф. Кенэ, А.Р. Тюрго. Выступая за свободу торговли, представители этой школы считали источником богатства государства сельскохозяйственное производство, труд в земледелии, поскольку только в этой сфере создается чистый продукт. Заслугами этой школы являются выход исследований на макроэкономический уровень, анализ воспроизводства, кругооборота общественного продукта и денежных доходов. Школой физиократов был сделан вывод о необходимости соблюдения межотраслевых пропорций между земледелием и промышленностью. Количество денег в обращении определено потребностями взаимоотношений между отраслями производства.
Теория физиократов ставила вопрос о выработке отраслевых приоритетов в экономической политике (земледелие), поддержки этих приоритетов инструментами государственного регулирования (налоги, пошлины).
Теоретическим основанием идеи невмешательства государства в экономику, разделяемой большинством экономистов до сегодняшнего дня, является выявление принципов саморегулирующегося рынка А. Смитом, которые он изложил в работе "Исследование о природе и причинах богатства народов" (1776). Согласно теории А. Смита, механизм рынка движется благодаря рациональным решениям его участников, а постоянная корректировка осуществляется за счет свободной конкуренции, сигналы которой подают цены. Движение рынка направляется "невидимой рукой" спроса и предложения, где нет места государственному регулированию. В разных вариантах эта модель рынка воспроизводится в более поздних либеральных моделях рыночной экономики.
В то же время исходя из практики реального функционирования государства А. Смит также исследовал важнейшие функции и инструменты государственного функционирования — такие, как
бюджет и налоги. Среди задач государства (монарха) А. Смит называет создание и поддержку общественных предприятий и учреждений, которые по соображениям отсутствия прибыльности не будут открывать частные лица, но которые тем не менее необходимы всему обществу. В современных экономических терминах это положение развернуто в функцию производства общественных благ и создания положительных внешних эффектов. А. Смит также определил основные общегосударственные расходы, к которым отнес затраты государства на оборону, правосудие, инфраструктуру (дороги, мосты, порты), необходимые для развития торговли, а также расходы на обучение и воспитание молодого поколения.
Большое внимание А. Смит уделил и исследованию налоговой системы, определив ее главные принципы — равенство всех перед налогами, достоверность, удобство. Непременным условием функционирования государства А. Смит считал сбалансированность доходов и расходов: рост общественной задолженности может привести к разорению государства.
Общую эволюцию экономических теорий, отрицающих активную роль государства в экономике, нарушила теория Дж.М. Кейнса ("Общая теория занятости, процента и денег", 1936).
В отличие от позиций других научных школ кейнсианство первичным при рассмотрении движения рынка считает не предложение, а совокупный спрос и отрицает возможность полной самоорганизации экономики с помощью цен, зарплаты, процентной ставки. Выражением рыночного неравновесия является безработица, сокращение производства. Анализируя совокупный спрос, Дж.М. Кейнс выявил обстоятельства недостаточности инвестиций в экономике и необходимость государственного вмешательства для достижения эффективного использования имеющихся ресурсов и экономического роста. Главными проблемами рыночной экономики, по его мнению, являются безработица и сокращение инвестиций. Государство из своих источников должно инвестировать финансовые средства в экономику, стимулировать спрос и тем самым поддерживать эффективное равновесие. Источником дополнительных инвестиций в экономику является государственный бюджет. Поэтому бюджетно-налоговые инструменты государственного регулирования являются доминирующими, а бюджетный дефицит выступает как один из способов стимулирования спроса.
До начала 70-х гг. ХХ в. кейнсианство было самой востребованной теорией, на которой базировалась экономическая политика развитых стран. Однако впоследствии на первый план вышли другие экономические теории, которые обосновывали возможность саморегуляции рынка. В 1970-е гг. на волне серьезного мирового энергетического кризиса выявились два обстоятельства, оказывав-54
ших влияние на экономику, — спад производства и инфляция, получившие обобщенное название "стагфляция".
По мнению критиков кейнсианства, эта теория не могла в достаточной степени объяснить новые явления экономического развития, а их выводы для экономической политики на практике усугубляли негативные явления.
Среди теорий, появившихся после кризиса 1970-х гг., наиболее значимой является теория монетаризма М. Фридмана ("Инфляция и денежное обращение", 1969). Монетаризм как основание для экономической политики развитых стран оказался востребован по мере углубления кризиса кейнсианской концепции, в условиях новых явлений экономической жизни: инфляции и периодических рецессий.
Монетаризм, основываясь на признании возможности саморегулирования рыночной экономики без вмешательства государства, основное внимание уделяет исследованию денежного обращения, финансовой сфере, анализу причин и методов борьбы с инфляцией. Ход экономического цикла, согласно идеям монетаризма, определяется цикличностью денежной массы в обращении, что и определяет деловой цикл. Государственные инвестиции и один из их источников — бюджетный дефицит — лишь увеличивают инфляционные процессы. Поэтому главным объектом регулирования должна быть денежная масса, постоянство темпов ее роста в зависимости от величины темпов роста валового внутреннего продукта. Отметим, что хотя регулирование денежной массы и не является функцией исполнительной власти, но тем не менее относится к сфере общегосударственных институтов макрорегулирования — центральных банков (в США — Федеральной резервной системы). Макрорегулирование экономики с помощью таргетиро-вания денежной массы, варьирования процентной ставки, введения норм обязательных резервов и других финансовых средств свидетельствует о принципиальной необходимости макрорегулирования финансовой сферы.
Однако, как показал мировой экономический кризис, начавшийся в 2008 г., монетарные методы регулирования экономики сами по себе не дают "бескризисных" результатов: усложнение экономических взаимосвязей в глобальной экономике, видимо, требует корректировки этих методов. Практика показала, что почти во всех странах способом выходы из кризиса стало бюджетное финансирование, увеличение дефицита государственного бюджета.
К числу научных школ, отрицающих активную роль государства в регулировании экономики, следует отнести и различные ответвления современной теории неоинституционализма (Р. Коуз, Дж. Бьюкенен, Д. Норт и др.). Однако, несмотря на то что пред-
ставители этих направлений стоят на позициях необходимости четкого определения прав собственности, контрактных отношений и нормативной деятельности государства в этой области, они также выделяют "провалы рынка", которые должно восполнять именно государство, т.е. таким образом ставят под сомнение сам механизм саморегулирования рынка. К таким "провалам" они относят: монополии, асимметрию информации, необходимость производства общественных благ и внешние эффекты. В свою очередь, согласно этой теории, у государства есть свои "провалы" — недостаток достоверной информации, особенности политического цикла, бюрократия и коррупция, и поэтому проблема заключается в оптимизации и увеличении эффективности экономических функций государства.
Практика экономического развития показала, что государственное воздействие на рыночные отношения не может ограничиваться исключительно нормативной деятельностью по установлению и реализации прав собственности. Новейшая история начиная с 60-х гг. XX в. свидетельствует об активной роли государства в экономике.
Государство, проводя закупки товаров и услуг для общегосударственных нужд, стало субъектом предпринимательской деятельности, влияет на рыночные цены, объемы спроса и предложения. Бюджетные, налоговые и финансово-кредитные инструменты являются реальными факторами воздействия на экономическое развитие, стимулирование и поддержку стабильности и динамики. Увеличились трансферты государства незащищенным слоям населения и в целом инвестиции в человеческий капитал. По данным Всемирного банка, за три с половиной десятилетия (с 1960 по 1995 г.) масштаб государственного присутствия в экономике промышленно развитых стран увеличился вдвое.
В этих условиях современная экономика характеризуется как смешанная. Ее механизм функционирует на основе действий и рынка и государства.
В современной экономической науке, несмотря на сохраняющиеся дискуссии и противоречия, существует общий подход, признающий вмешательство государства в следующие области экономики:
— координация макроэкономической политики (налоги, бюджет, нормы регулирования финансовой сферы);
— предпринимательская деятельность в определенных масштабах (государственные закупки);
— регулирование деятельности монополий;
— влияние на экономический рост (инвестиции в человеческий капитал, эффективность государственных институтов);
— предоставление пособий уязвимым слоям населения (пенсионеры, безработные, инвалиды).
К числу центральных задач теории и практики государственного регулирования экономики относятся определение границ участия государства в экономических процессах, оценка эффективности действий государственного регулирования, поиск форм и методов управления, не подрывающих основы рыночного механизма.
Возникают проблемы рациональности мотивов субъектов рынка, асимметричности информации, в широком смысле социального контроля над деятельностью банковских структур, фондового рынка, резервной валюты. Для российской экономики жизненно важным стал серьезнейший вопрос об изменении структуры экономики, догоняющего развития не с точки зрения темпов роста, а с точки зрения реального развития инновационного компонента, формирования экономики знаний. Становится очевидным, что не только экономический выход из кризиса, но и решение хронических проблем социальной структуры общества, избыточной дифференциации общества по доходам, обеспечение комфортного качества жизни в условиях сырьевого развития невозможны.
Государство генетически является социальным институтом, так как его возникновение основывается на социальных взаимодействиях, социальных нормах и контроле. Поэтому представители научных школ различных направлений — экономики, социологии, права и др. — на протяжении многих десятилетий анализировали роль государства в решении социальных проблем общества. В центре внимания — собственность, социальная справедливость, неравенство, перераспределительные отношения, социальные нормы, генерируемые государством.
Принципиально новые черты государства, его социальная составляющая начинают развиваться в эпоху промышленной революции XIX в., перехода развитых обществ от традиционного к индустриальному развитию. Крупное машинное производство вело не только к новой, более высокой производительности труда, но и к новым негативным последствиям — безработице, производственному травматизму. Индустриальное развитие генерировало формирование рабочего движения в защиту своих прав. Характеристика модели социального государства была дана в работах Л. фон Штай-на, практических разработках социальной политики У.Г. Беверид-жа, О. Бисмарка. Были сформированы основные принципы и направления действий социального государства:
— правовое введение норм социальной защиты;
— формирование института социального страхования;
— софинансирование работниками и работодателями страховых взносов;
— социальная помощь неработающим членам общества.
Эти принципы — основа социального государства.
Эволюция рыночной экономики, рост ее масштабов к середине XX в. сформулировали две новые задачи социального государства: во-первых, обеспечение свободного входа на рынок, устранение дискриминаций и, во-вторых, регулирование финансовых рынков, заметно влияющих на уровень жизни населения. Первое обстоятельство означает устранение барьеров на рынке труда (дискриминации), а также входа на отраслевые предпринимательские рынки (административные и монопольные барьеры). Другое обстоятельство заключается в том, что финансовые рынки становятся реальным феноменом общества всеобщего благоденствия. Доходы средних слоев зависят от получения кредитов на потребительские цели. Известно, что финансовые рынки — самые неустойчивые, поэтому их регулирование является социальной задачей. Таким образом, если базовые элементы социального государства XIX в. были ответом общества на последствия введения новых средств производства, то в XX в. они стали ответом на влияние ярко проявившихся особенностей и базовых черт рыночной экономики.
Отметим, что новое понимание задач социального государства связано уже не с последствиями принципиально новых средств производства, но с защитой от реалий рыночных механизмов функционирования экономики. Выявленные "провалы рынка"5 структурируют новые экономические задачи, являющиеся одновременно и социальными. Внутренним законом рыночной экономики начиная с этапа индустриализации является ее цикличность: с непременными спадами и кризисами, обостряющими социальные проблемы. Поэтому одной из задач социального государства является разработка и реализация мер по устойчивому развитию экономики. Спад производства автоматически ведет к безработице и сокращению социальных программ государства и бизнеса вследствие снижения доходов.
Своеобразным пиком социальных функций государства стали 70—80-е гг. XX в. В это время значительно, в разы увеличился поток перераспределения государством ВВП в пользу социальных программ. Однако именно с этого времени в западной научной литературе и политике стали говорить о кризисе государства всеобщего благоденствия.
Принципы социального государства, их реализация на практике определяются степенью зрелости государства как такового, уровнем развития общества, возможностями сформировавшихся духовно-нравственных ценностей. Поэтому социальность государства неотделима от этапов общественного развития, национальных традиций, хотя многие основополагающие принципы являются
5 Нуреев Р.М. Теория общественного выбора. М., 2005. С. 66.
универсальными. Эти обстоятельства необходимо учитывать, поскольку реализация принципов социального государства связана с перераспределительными процессами, которые почти всегда субъективны.
Поэтому, когда мы анализируем конституционное положение о социальном Российском государстве6, необходимо учитывать роль государства в нашей новейшей истории.
В условиях информационного общества, глобализации не только экономических, но и социальных связей элементами социализации личности становятся опыт, образ, качество и уровень жизни в других государствах. Этому же должно следовать и государство, позиционирующее себя как социальное. По целому ряду индикаторов уровня и качества жизни Россия существенно отстает от развитых стран, и чем больше это отставание, тем больше снижается доверие к институтам власти.
Синтез социологии, экономики, права, вообще научный подход к выработке и реализации общегосударственных задач необходимы для формирования "нового государственного сознания", основой которого является "создание в России наиболее конкурентных условий жизни, творчества и предпринимательства"7.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Гидденс Э. Устроение общества. М., 2005.
Конституция РФ. М., 2009.
Нуреев Р.М. Теория общественного выбора. М., 2005.
Парсонс Т. Система современного общества. М., 1998.
Попов Е., Симонова В. Эндогенный оппортунизм в теории "принципала—агента" // Вопросы экономики. 2005. № 3.
Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. 6 февр.
Сорокин П. Система социологии. М., 1993.
6 Конституция РФ. М., 2009. С. 4.
7 Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. 6 февр.
