CC BY
391
Сажина М.А.
Государство в институциональной экономике
Человеческое общество можно рассматривать с двоякой точки зрения. С одной стороны, человеческое общество - это образования, связанные с действиями людей, направляемыми их личными интересами. С другой стороны, эти действия людей носят институциональную форму (осуществляются через институты). И трудность состоит в том, что в обществе практически невозможно выделить специализированные однофункциональные образования, которые можно было бы назвать строго экономическими, политическими, культурными и идеологическими. Во-первых, для своего функционирования любые образования нуждаются в экономических ресурсах; во-вторых, реальные общественные структуры многофункциональны; и наконец, главное - сами функциональные системы взаимообусловлены и не существуют отдельно друг от друга. Не может быть экономики без политики, культуры, идеологии и т.д. Вся сложность развития человеческого общества состоит в упорядочении разных организационных образований согласно их функциональному предназначению.
Действия людей, имеющие общественное значение, выступают в устойчивых и четко различных социальных ролях. Поэтому они признаются в обществе как значимые и необходимые, т.е. они согласуются с общественными интересами. Такое признание указывает на наличие в жизни общества институционального аспекта, обеспечивающего необходимую для выживания общества меру подчинения частных интересов общественным.
Это означает, что институты общества возникают и существуют только благодаря тому, что являются формирующими условиями осуществления процессов взаимодействия людей, из которых складывается жизнедеятельность общества. Институциональных и деятельностный аспекты являются разными сторонами одного и того же объекта и не существуют отдельно друг от друга. Поэтому действие, призванное иметь экономические последствия, совершается в институциональных формах.
Таким образом, экономика является одновременно: системой действий,
обеспечивающих реализацию экономических функций в обществе, и системой институтов, в которых и через которые осуществляются эти действия (институциональная экономика). Поэтому в институциональной экономике эффективность выступает не количественной, а ценностно-правовой характеристикой, отражающей оправданные границы экономических действий людей.
Институциональная экономика представлена системой институтов, важнейшим из которых является институт государства. Институт - это ряд норм и правил, ограничивающих поведение экономических агентов и упорядочивающий взаимодействие между ними. Нормы и правила всегда дополняются соответствующими механизмами проверки их соблюдения и обеспечения выполнения. Деятельность людей в обществе осуществляется в системе отношений трех видов: отношение индивида к другим людям; отношение индивида к природе; отношение индивида к самому себе. Как у отдельного человека, так и во взаимоотношениях между людьми существует внутренняя несогласованность и непоследовательность действий. Общий интерес людей объединяет их в организацию, но средства достижения цели конфликтны. Следовательно, рациональность поведения человека на индивидуальном уровне воспроизводит нерациональность на социальном уровне. Появляется социальный конфликт - отношения взаимоисключаемости, возникающие между индивидами.
Взаимозависимость индивидов требует урегулирования конфликта, установления определенного порядка. Это возможно лишь через введение системы ограничений на поведение людей, а это и есть функция института. Следовательно, институт выполняет функцию опосредования, носителя компромисса между индивидом и самим собой, между индивидом и природой, между индивидом и другими людьми, между индивидом и всем миром. Поэтому ограничения в поведении людей в обществе расширяются - это не только экономические, но и этические, правовые ограничения. И изменения во внешней среде вызывают приспособление людей в нескольких измерениях.
Однако институт - это не только ограничитель поведения людей, но и условия формирования предпочтений экономических агентов. Институт формирует ожидания в отношении поведения других людей и вместе с тем создает систему правил, согласованную с собственными интересами. Правила бывают формальные, которые зафиксированы и обеспечены защитой со стороны государства, и неформальные, которые не фиксированы, но защищены другими (не государственными) механизмами. Они находятся в определенной соподчиненности. Есть правила конституционные (политические), экономические и контракты.
Таким образом, характеристика института включает: нормы и правила, влияющие на поведение людей; принуждение, применяемое для выполнения норм и правил; экономию на трансакционных издержках по сравнению с ситуацией, когда институтов нет; отношения посредника между индивидом и обществом. Все это свидетельствует о том, что институт выступает ролевым механизмом, задающим участникам заранее назначенные роли, позволяющим людям согласовывать свои действия, делающим результаты отношений между людьми предсказуемыми. В итоге институт превращается в особый экономический ресурс общества.
Природа института государства определяется властными отношениями, возникающими между гражданами и государственным аппаратом. Распределение прав между гражданами и государством фиксируется в Конституции, играющей роль социального контракта. Добровольный отказ граждан от части своих прав и передача их государству связана с уверенностью в том, что государство успешнее их самих справится с реализацией ряда функций по обеспечению взаимодействия между ними. Набор этих функций определяется неспособностью рынка решить некоторые проблемы, которые и достаются государству. Государство получает права легитимного, то есть основанного на социальном контракте, принуждения и власти. С институциональной точки зрения главной функцией государства является спецификация и защита прав собственности.
Властные отношения, возникающие между гражданами и государством, носят сложный характер, поскольку, во-первых, граждане делегируют государству право не только контроля, но и его передачи своим служащим; во-вторых, граждане делегируют право контроля не конкретному лицу, а функционерам - бюрократам. Поэтому чем активнее роль государства в спецификации и защите прав собственности, тем сложнее структура государства и тем выше численность государственных служащих. Поэтому наряду с провалами рынка существуют и «провалы» государства. К нам относятся: несоответствие доходов и расходов государства; отсутствие четких критериев эффективной деятельности государства (для фирмы таким критерием является прибыль); высокая вероятность достижения результатов, отличных от запланированных; неравномерное распределение ресурсов. В результате выбор между рынком и государством является выбором между различными типами несовершенства: рыночный механизм обмена и защиты прав собственности предлагает отличные от нуля трансакционные издержки и эскалацию власти, а получение государством
монопольного права на использование власти также приводит к росту трансакционных издержек внутри государственного аппарата.
В связи с этим существуют пределы роста государства, т.е. государство выступает гарантом не во всех, а лишь в некоторых взаимодействиях, которые связаны с меньшими издержками альтернативного гаранта. Таким образом, государство, которое использует монополию на власть в рамках делегированных ему гражданами правомочий и в их интересах, является контрактным государством. Целью его является расширение прав собственности, максимизирующее совокупный доход общества на основе передачи правомочий экономическим субъектам, которые могут оптимально ими распорядиться.
Для существования контрактного государства необходимы следующие условия: (1) наличие четких конституционных рамок деятельности государства: права, которые ему делегируют индивиды и которые не могут быть отчуждены от индивидов, а также нормы, на основе которых функционирует государственный аппарат; (2)
существование механизмов участия граждан в деятельности государства: демократические нормы, устойчивые традиции участия граждан в экономической сфере (например, самоуправление на уровне фирмы); (3) существование института рынка как главного механизма распределения прав собственности: деятельность государства периодически сверяется с рынком; (4) наличие альтернативных
механизмов спецификации и защиты прав собственности: индивиды имеют
возможность обращаться к другим гарантам исполнения контрактов — другим государствам, оппозиционной государству группе, третейскому судье.
Итак, контрактное государство как институт упорядочивает отношения в обществе, создает условия для согласованных действий людей путем законодательно установленных норм и правил поведения субъектов, принятия безличных законов и обеспечения их соблюдения. Как сознательный регулятор общества, институт государства осуществляет свою деятельность в масштабах общества и в интересах всего общества, регулируя и контролируя экономическую сферу на различных уровнях. Институт государства делает государство «дешевым» за счет сокращения трансакционных издержек на содержание государственного аппарата. Вместе с тем, институт государства организует и помогает формированию всех институтов общества, обеспечивая им законодательно-правовую базу и тем самым, уменьшая их трансакционные издержки.
Поэтому субъекты рыночной экономики должны учитывать институциональные условия развития: когда они ограничивают деятельность инноваторов, а когда, наоборот, стимулируют. В результате долгосрочный экономический рост становится функцией от особых институциональных и организационных условий, связанных с государством и субъектами рыночной экономики, и создающих стимулы для инновационной деятельности всех экономических субъектов.
Государство как институт выступает, во-первых, как государство-регулятор воспроизводственных процессов, а во-вторых, как государство-предприниматель (собственник). Государство как институциональный регулятор экономических процессов представляет собой систему опосредованного воздействия на поведение хозяйственных субъектов и тем самым на экономику в целом путем правового законодательства, охватывающего систему налогообложения, таможенных пошлин, валютных курсов, применение других инструментов ограничения или, наоборот, мотивации той или иной деятельности.
К ролевым функциям государства как регулятора экономических процессов относятся: разработка норм и правил и их законодательное закрепление; спецификация и защита прав собственности; создание каналов обмена информацией; разработка стандартов мер и весов; создание каналов и механизмов физического обмена товарами
и услугами; правоохранительная деятельность и выполнение роли «третьей» стороны в конфликтах.
Во всех перечисленных сферах государство получает права легитимного, т. е. основанного на социальном контракте, принуждения и власти.
Другая характеристика института государства - государство как предприниматель (собственник), функционирующий на институциональной основе. Экономические отношения государственной собственности представляют собой отношения присвоения государством определенного имущества (материальных благ), влекущие его отчуждение от всех иных лиц и предоставляющие государству возможность хозяйственного господства над присвоенным объектом собственности, соединенную с необходимостью несения бремени его содержания.
Важнейшая задача государства как предпринимателя - быть эффективным собственником. Государство как эффективный собственник может оцениваться по трем направлениям: (1) сохранение и защита объектов собственности; (2) инвестиционная активность, позволяющая преумножать собственность; (3) эффективное
перераспределение объектов собственности через куплю-продажу прав собственности.
Основной функцией государства как предпринимателя является сохранение и преумножение инвестиционного капитала. В этих условиях решающее значение приобретает конъюнктурная среда, непосредственно влияющая на результативность основной воспроизводственной функции государства.
Эволюционное развитие институциональной экономики предполагает изменение и государственного устройства. Речь идет о такой экономической системе, в которой все люди будут осознавать гарантированность и обеспеченность своего физического существования. В таком обществе будет социально-экономический порядок, учитывающий общегражданские интересы и ценности с частной инициативой, сильные позиции общественности в отношениях с властью и бизнесом, гармоничное сочетание прав и обязанностей, служения и свободы людей. Становление институтов гражданского общества позволит перейти к системе, где отсутствует абсолютная роль государства, она будет опосредована гражданским обществом. А гражданское общество - это сфера социальных отношений, существующих вне и помимо государства и экономики. В то же время гражданственность развивает способность граждан к самоорганизации и самоуправлению ради решения своих проблем в социуме. Основанное на прямой демократии гражданское самоуправление служит основой демократии в стране, основой осуществления полномочий граждан. Ибо только прямая демократия исключает неучастие граждан в отношениях по поводу обстоятельств их жизни.
Следовательно, государственное устройство в институциональном обществе предполагает триединство индивида (гражданина), гражданского общества и государства. Это означает трансформацию государства в экономическую корпорацию всех граждан, обеспечивающую материально право граждан на жизнь, на развитие народовластия. Участие всех граждан в структурах гражданского общества требует от людей знания юридических норм, освоения эффективных средств по взаимодействию с органами власти, что будет способствовать развитию правовой культуры каждого из них и общества в целом.
Таким образом, взаимосвязанная система институтов (рыночных, социальных, института государства) должна функционировать в гражданском обществе. Гражданское общество ограничивает государство в его деятельности, делает его контрактным государством, мешает ему превратиться в стихию, подминающую под себя все демократические институты, не позволяет стать корпоративистским (эксплуататорским) государством.
Корпоративистское государство, в отличие от контрактного, использует монополию на власть для максимизации дохода в интересах государственного аппарата. Критериями корпоративистского государства являются следующие показатели: (1) высокая доля неналоговых доходов бюджета, в связи с этим активное вмешательство государства; (2) высокая доля расходов бюджета на содержание государственного аппарата и силовых министерств; (3) покрытие бюджетного дефицита преимущественно за счет кредитов центрального банка, подстегивающих инфляцию.
Следовательно, только органическое взаимодействие гражданина, гражданского общества и государства может обеспечить высокую степень экономической, политической и административной эффективности всего общества.
Институты рыночной экономики благотворно влияют на экономику, позволяют быстро перестраивать способы производства, не затрагивая при этом иерархическую систему общества и не нарушая условия его устойчивости и воспроизводства. В то же время институты рыночной экономики имеют тенденцию к экспансии во все сферы социальной жизни, что угрожает нарушением баланса ролей в институциональной структуре всего общества. В результате экономическая экспансия рыночной экономики несет с собой двоякую опасность: с одной стороны, рост производства угрожает природному фактору человеческого общества; с другой - рост рыночных институтов во все сферы общественной жизни (рыночные сделки) угрожает базису социального упорядочения действий людей. Поэтому можно говорить о внешних и внутренних пределах экономического роста в институциональной экономике. Внешний предел экономического роста - это природные ресурсы, допустимая экологическая нагрузка. Внутренний предел экономического роста - способность к согласованному действию не в состоянии поддерживаться при больших темпах и масштабах производства, при экономической экспансии.
В этих условиях роль противовеса рыночной экспансии играет государство, выполняя не только экономическую, но и социальную функцию, сохраняя, институт верховной власти. Государство устанавливает пределы экономической экспансии, создает условия для согласованных действий людей, и, следовательно, для воспроизводства общества в целом. Таким образом, и чрезмерное упорядочение, и чрезмерная рыночная экспансия сдерживают экономический рост, поэтому не существует абсолютной границы государства и оптимальных размеров государственного вмешательства в экономическую и социальную жизнь безотносительно к конкретными историческими, геополитическими, национальными и временными условиями.
В России, несмотря на рыночное реформирование, институциональная система все еще эклектична и недостаточно развита. Государство непосредственно и косвенно остается крупнейшим экономическим агентом. Оно контролирует производственные ресурсы, является мощным источником инвестиционных финансовых средств, оказывает государственную поддержку многим предприятиям. Вместе с тем, слабо развиты рыночные институты: частная собственность и «эффективные собственники», независимая судебная система, призванная защищать права собственности, контракты, конкуренция и финансовая система, фондовый рынок и рыночные санкции за неэффективность. Некоторые рыночные институты вообще не представлены в современной российской экономике: частная собственность на землю, ее рыночный оборот. Отсутствует законодательное регулирование ряда видов экономической деятельности. Не получили должного развития традиции демократического государственного регулирования.
Таким образом, в современных условиях в отечественной экономике сохраняется достаточно большое, но слабое государство, которое зачастую не выполняет
надлежащих контрольных функций. А бюрократизация государственного аппарата подавляет рыночные механизмы. В этих условиях само государство превращается в нерегулируемую стихию, которая не способна управлять обществом.
Отсюда назревшая необходимость институционального строительства, включающего комплексные законодательные реформы, основанные на научном подходе. Государственная собственность необходима в тех сферах экономики, где объективно велика потребность в прямом централизованном управлении для соблюдения государственных интересов. Это - естественные монополии (связь, трубопроводный транспорт), наукоемкое производство. Повышение
конкурентоспособности государственных предприятий основано на разработке и законодательном закреплении механизмов управления государственными унитарными предприятиями. А эффективность государственного собственника не эквивалентна требованию приватизации, ибо простое изменение формы собственности не означает повышение эффективности использования ресурсов. Эффективным собственником должно стать само государство.
Для обеспечения устойчивости динамического развития экономики, развития рыночных отношений и достижения ожидаемых темпов экономического роста, государство как регулятор экономических процессов должно осуществить следующие институциональные преобразования: совершенствование институциональной среды, включающей нормативную базу, институты права, системы информации, консалтинга и экспертизы, а также квалифицированный аппарат управления и контроля; дебюрократизация государственного аппарата; прозрачность финансового сектора; создание условий для эффективного функционирования рынка; поддержание целостности социального и экономического развития, сохранение единства экономического пространства, обеспечение социальных гарантий; развитие культуры деловых отношений и укрепление доверия между хозяйственными агентами; развитие нормативной базы для внесудебного урегулирования споров.
Эти институциональные преобразования требует политической воли к продолжению реформ, политической стабильности и определенности. Созданная система взаимосвязанных институтов должна функционировать в гражданском обществе, ограничивающем государство в его деятельности и гарантирующем правовую, экономическую и социальную эффективность всего общества.
