CC BY
31
А.М.Либман
ГОСУДАРСТВО И БИЗНЕС НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ: НЕЭФФЕКТИВНОЕ РАВНОВЕСИЕ И «ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ЛОВУШКИ»
Либман Александр Михайлович -кандидат экономических наук, научный сотрудник ИМЭПИ РАН.
Введение
Проблемы в экономическом развитии и формировании рыночных институтов России и других постсоветских государств, особенно заметные по сравнению со странами Центральной и Восточной Европы, привлекают внимание многих исследователей. Для характеристики складывающейся в странах СНГ ситуации используется термин «институциональная ловушка» (lock-in), характеризующий неэффективный институт1, устойчивый по отношению к различного рода внешним воздействиям (в том числе и попыткам государства реализовывать экономические реформы). К институциональным ловушкам относят бартерные схемы, коррупционные сети и др.2 Другой проблемой стран СНГ, по сути дела «дублирующей» институциональные ловушки в политической системе, является «блокада реформ» (reform deadlock), или неготовность и неспособность правительств стран Содружества предпринимать необходимые реформы, позволяющие (помимо всего прочего) найти выход из неэффективного равновесия3.
1. Качество институтов определяется их способностью снизить трансакционные издержки (в узком смысле) и обеспечить устойчивый экономический рост вне зависимости от текущей конъюнктуры (в широком). Подробнее данный вопрос рассматривается в: Welfens P.J.J. Regionale Integration in der Ordnungs-, Außenwirtschafts- und Wachstumstheorie// Cassel D., Welfens P.J.J. (Hrsg.) Regionale Integration und Osterweiterung der Europäischen Union. - Stuttgart, 2003.
2. Полтерович В. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы, 1999. - Т. 35. - №2.
3. Понятие «блокада реформ» было введено для анализа промышленно развитых стран Европы, также сталкивающихся с подобной проблемой (см.: Heinemann F. Explaining Reform Deadlocks. ZEWDiscussion Paper № 04-39, May 2004; Bergheim S., Neuhaus M., Schneider S. Reformstau - Ursachen und Lösungen. Deutsche Bank Research, 20. Februar 2004).
Формирование неэффективного политико-экономического равновесия связано с множеством факторов. По всей видимости, в число важнейших из них входит характер взаимодействия государства и бизнеса. В настоящей работе предпринимается попытка проанализировать эти взаимоотношения, их формирование, развитие и причины устойчивости. В центре внимания находятся три крупнейшие страны СНГ - Россия, Украина и Казахстан.
Взаимодействие государства и бизнеса моделируется как своеобразный «административный рынок»4. «Сторону предложения» на нем представляют государственные структуры, выполняющие функцию производителя различного рода «особых благ» (формальных институтов и общественных благ), которые не могут производиться частными компаниями. Впрочем, во многих странах (в том числе и в СНГ) государством производятся также и вполне обычные «частные блага» (например, государственные банки). Существуют и особые формы «государственного предложения», например, активы приватизируемых предприятий. Как «производители», государственные службы и ведомства «продают» свою «продукцию» бизнесу. «Плата» может носить различный характер, как правило, (в силу специфики благ) сильно отличающийся от платы на частных рынках. Речь может идти о налогах и сборах, различного рода неформальных услугах, оказываемых политикам и бюрократам.
1. Взаимодействие государства и бизнеса в странах СНГ
Некоторые страны (Украина, Беларусь и Туркмения) вообще не пошли на широкомасштабную приватизацию, поэтому говорить о существовании в них особых «моделей взаимодействия государства и бизнеса» едва ли корректно. В остальных странах СНГ реализовались различные модели взаимодействия бизнеса и государства, в зависимости от организации политической и экономической систем. Анализ моделей будет основан на трех характеристиках: 1) структура «основных игроков» в системе взаимодействия государства и бизнеса; 2) «переговорная власть» бизнеса и государственных структур; 3) институтах (формальных и неформальных) взаимодействия частных и государственных структур.
Основные игроки. Прежде всего, коротко рассмотрим особенности «стороны предложения» рынка институтов и публичных благ стран СНГ. Бульшая часть госу-
4. Термин введен С.Кордонским (см.: Кордонский С. Рынки власти: Административные рынки СССР и России. - М.: ОГИ, 2000). Исходно административный рынок связывается прежде всего с неформальными отношениями в плановой экономике. В рыночной экономике сфера административного рынка всегда ограничена «плановым» сектором, т.е. деятельностью государства и благами, производимыми исключительно в государственном секторе.
дарств СНГ характеризуется достаточно низким уровнем демократии и значительной концентрацией власти, во многих случаях ведущих к непрозрачности принимаемых решений и отсутствию механизмов ответственности. Страны СНГ в большинстве своем не прошли «теста на сменяемость» политической власти, т.е. на возможность демократического и мирного прихода к власти оппозиции, которая рассматривается некоторыми авторами как основной критерий демократизации общества. Индекс политических прав и гражданских свобод организации «Freedom House» относит государства СНГ к числу «частично свободных» или «несвободных»5.
Опыт стран с переходной экономикой показывает, что значительная концентрация политической власти обычно коррелируется с низким качеством экономических институтов. Данный вывод можно сделать, сопоставляя, например, рассчитанный известным политологом Т.Фраем индекс президентской власти (включающий в себя как формальную власть президента, так и «остаточные права», возникающие из-за недостаточной урегулированности полномочий), и показатели качества институтов, определяемые Всемирным банком.
На «стороне спроса» административные рынки России, Украины и Казахстана также характеризуются значительной концентрацией власти, связанной с оли-гополизацией экономики. В России ведущую роль играет небольшая группа нефтегазовых компаний. По некоторым оценкам, в 2002 г. 85% крупнейших приватизированных российских предприятий принадлежали восьми группам акционеров6. Семь крупнейших частных промышленных групп осуществляют около 25% экспорта и производят около трети промышленной продукции7. На долю десяти крупнейших российских компаний приходится 41% ВВП, в то время как в Японии - 32%, в США - 27, в Германии - 20%. Напротив, доля малого бизнеса не превышает 10% ВВП (против 40-50% в Европе)8. 23 крупнейших лидера бизнеса сосредоточили под своим контролем 57% промышленного производства и 17% занятости, причем чем более значимой является отрасль для российской экономики, тем выше концентрация9.
В Казахстане также ведущую роль играет небольшое число бизнес-групп, сформировавшихся в ходе приватизации. В их основе, как и в России, первоначально
5. World Democracy Audit; Freedom in the World 2004.
6. См.: Boone P., Rodionov D. Rent seeking in Russia and in CIS. - Moscow, 2002.
7. Белоусов А. Экономический рост в России: Преодолевая барьер низкой конкурентоспособности. - М.: Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, 2002. - С. 6.
8. Орлова Н. Подрыв доверия бизнес-сообщества губителен для процесса реформ // Ежемесячный обзор рынка «Альфа-банка», ноябрь 2003, с. 17.
9. From Transition to Development. A Country Economic Memorandum for the Russian Federation. The World Bank Report. April 2004 (Draft), р. 90.
лежали банковский капитал и инвестиционные фонды, активно действовавшие в ходе чековой приватизации. Например, свыше 75% всех приватизационных купонов было вложено в 25% фондов, а один фонд, «Бутя-Капитал», сконцентрировал 10% ваучеров, обращавшихся в республике10. Банки осуществляли экспансию в доступные для них отрасли промышленности. Однако в результате кризиса 1998 г. в России большая часть банковских групп распалась, влияние банков в промышленности резко ослабло, хотя многие банковские группы смогли трансформироваться в промышленные, которые и играют ведущую роль в России на сегодняшний момент. Казахстанская банковская система не пострадала от кризиса, поэтому банковские группы до сих пор доминируют в экономике (например, группы Евразийского банка и «Казкоммерцбанка»)11.
Однако особенностью Казахстана является доминирование в наиболее инвестиционно привлекательных сегментах экономики (нефтегазовом комплексе, металлургии и энергетике) иностранных инвесторов. В республике действуют, прежде всего, ТНК США (около 36% совокупных прямых иностранных инвестиций), также Западной Европы — в основном Великобритании (17%) и Италии (5%), Канады (5%), Индонезии, Китая, Аргентины, Норвегии, Индии, Малайзии, Японии, России. По некоторым оценкам, ТНК контролируют до 40% промышленного производства и около 50% внешней торговли Казахстана12.
Украинская экономика также характеризуется доминированием олигархических групп. Однако особенностью Украины (в отличие от Казахстана и России) являлась сильная географическая децентрализация экономики. В экономике страны отсутствовали однозначно доминирующие центры, которыми для России и Казахстана стали столицы и нефтегазовые регионы. Соответственно, в экономике сформировалось несколько влиятельных региональных кланов (днепропетровский клан, донецкий клан и киевский клан)13. Основу первых двух кланов составляет черная металлургия - одна из немногих отраслей экономики Украины с экспортным потенциалом. Однако важнейшим источником благосостояния для украинских олигархов стал российский газ. Еще в 2000 г. председатель правления компании «Нефтегаз Украины» И.Бакай отмечал: «...Все нынешние богатые и влиятельные люди на Украине заработали свои капиталы на российском газе»14.
10. Брилл Олкотт М. Казахстан: Непройденный путь. - М., 2003. - С. 162.
11. См.: Чеботарев А. Банковское лобби в Республике Казахстан. http://www.caapr.kz/ show.php7kza100602-01.htm.
12. См.: Ахметова Г.Р. Коррупция в нефтедобывающих странах. - Алматы, 2002. -С. 61.
13. Обзор приводится в статье: Kowall T. Der politische Einfluss von Wirtschaftseliten in der Ukraine. Forschungsstelle Osteuropa. Bremen, 2002.
14.Цит. по: Косикова Л.С. Российско-украинские экономические отношения в постсоветский период. - М.: ИМЭПИ, 2001. - С. 13.
Значительные активы во всех трех странах сосредоточены (прямо или косвенно) в руках политической элиты. В России до недавнего времени речь шла о знаменитой «семье» Ельцина. Однако и в Казахстане значительные активы находятся под контролем «семьи» Н.Назарбаева15. В.Пинчук, зять президента Кучмы, является не только одним из ведущих олигархов республики, но и входит в число богатейших людей Восточной Европы16. Таким образом, «власть» и «собственность» в странах СНГ нечетко разделены. Феномен «власти-собственности» сохраняется.
Переговорная власть. Отношения власти в системе взаимодействий государства и бизнеса проанализировать достаточно сложно. С одной стороны, возникновение крупных корпораций и монополизация экономики, т. е. создание центров экономической власти, не может не привести к росту влияния крупнейших бизнес-структур на принимаемые государством решения. Как свидетельствует проведенное в 1999 г. исследование Мирового банка, Россия и Украина относятся к странам с переходной экономикой с высоким показателем «захвата государства» (state capture), т.е. контроля отдельных бизнес-групп над принимаемыми на политическом уровне решениями. Для Казахстана этот индекс заметно ниже17.
Однако, как представляется, ситуация во всех странах несколько сложнее. В России государство обладает значительными рычагами давления на частный бизнес, пользуясь «двойной нелегитимностью» прав собственности: во-первых, в глазах большинства населения России, ничего не приобретшего в результате приватизации и расценивавшего ее как «грабительскую», а во-вторых - в глазах закона, в связи с многочисленными случаями коррупции в ходе приватизации. Сомнительный характер приобретения прав собственности (например, в результате залоговых аукционов) может в любой момент быть использован властью для «наказания» любого экономического игрока. Соответственно, бизнес вынужден искать поддержку государства при принятии экономических решений и следовать воле правящей группы в политических вопросах. Конфликты бизнеса и государства 1990-х годов достаточно четко показали, что бизнес, хотя и выигрывал в отдельных тактических спорах с государственными органами, чиновниками и региональными администрациями, не был способен противостоять целенаправленной политике государства в целом18. Схожей является и ситуация в Казахстане. И в России, и в Казахстане финансовый ресурс крупных корпораций является менее важным фактором взаимодействия с государственной властью, чем личные связи19. Между тем,
15. Брилл Олкотт М. Указ. соч. - С. 301.
16. Самые богатые украинцы// Украинская правда, 05.08.2003.
17. HellmannJ.S., Jones G., Kaufmann D., Schankerman M. Measuring Governance, Corruption and State Capture. The World Bank Policy Research Working Paper, April 2000, p. 24.
18. См.: Паппэ Я.Ш. «<Олигархи»: Экономическая хроника 1992-2000. М., 2001.
19. См.: Почему полиция не может бороться со взяточниками? // Навигатор, www.navi.kz, 14.08.2002.
финансовый ресурс является одним из важнейших инструментов «голоса» бизнеса по отношению к государственным структурам.
На Украине ситуация, казалось бы, действительно характеризуется «захватом государства». Олигархические группировки контролируют парламентские фракции (чего никогда не было ни в России, ни в Казахстане). Например, под контролем днепропетровского клана, по некоторым данным, находится Народно-демократическая партия Украины, донецкого клана - Либеральная Партия и партия регионов и др.20 Крупные предприниматели вошли в число лидеров «антикучмовской» оппозиции. Тем не менее, по оценкам экспертов, и «украинские олигархи не так сильны, как кажутся». Как уже было указано, источником их доходов во многом являются государственные льготы; важнейшим ресурсом власти - доступ к президенту и его администрации. Многие олигархи практикуют консультации с президентом по важнейшим вопросам21.
Таким образом можно сказать, что во всех трех странах имеет место тактический «захват государства» при стратегическом «захвате бизнеса»22. Однако масштабы «тактического захвата» различаются. В России и на Украине он охватывает (или, точнее, охватывал в определенные периоды) несколько бульшую сферу государственных решений, чем в Казахстане. В последнем, напротив, зависимость даже крупнейших «олигархов» от государства больше, чем в России и на Украине23. Причины этих различий, на наш взгляд, связаны с уже упомянутой более жесткой концентрацией политической власти в Казахстане и были заложены еще в ходе приватизации. В Казахстане распределение собственности между исключительно близкими «семье» структурами происходило более последовательно, чем в других странах рассматриваемой группы. Многие мероприятия, проводившиеся, казалось бы, в интересах бизнеса, на самом деле соответствовали, скорее, интересам крупного чиновничества, например известная амнистия капиталов в Казахстане24. Напротив, на Украине концентрация властной элиты была меньшей, возможности олигархов - большими. Россия занимает промежуточное положение между
20. Kowall T. Der politische Einfluss von Wirtschaftseliten in der Ukraine. Forschungsstelle Osteuropa. Bremen, 2002. - S. 14-15.
21. Олигархи и олиархи//Независимая газета, 23.08.2002.
22. Под захватом бизнеса понимается установление несколькими чиновниками контроля над бизнес-структурами.
23. Подоплекина М. Национальные олигархи в Казахстане: Свершившийся факт // Навигатор, www.navi.kz.
24. Представители бизнеса резко критиковали акцию, полагая, что куда более важными были бы благоприятные изменения в налоговом законодательстве. Напротив, чиновники в большинстве случаев смогли эффективно использовать открывшийся канал легализации средств. См.: Злотников С., Чеботарев А. Легализация капиталов в Республике Казахстан. www.transparencykazakhstan.org.
этими двумя государствами, причем в последние годы «власть бизнеса» резко ослабла.
Говоря о Казахстане, нельзя не коснуться проблемы влияния транснациональных корпораций на политику республики. «Переговорная позиция» ТНК представляется более сильной, чем у частного бизнеса. Экономическая политика Казахстана действительно во многом ориентирована на интересы иностранных корпораций, что проявляется в различных сферах, в том числе денежно-кредитной и налоговой политике. Тем не менее и здесь нельзя говорить о полном подчинении государства интересам ТНК. На протяжении всей второй половины 1990-х годов в Казахстане практиковались попытки государства «переиграть» достигнутые ранее договоренности с инвесторами25; в качестве инструмента давления использовались, например, социальные обязательства бизнеса26 или цены на транспортировку энергоресурсов.
Институты взаимодействия. Институты, определяющие каналы взаимодействия государства и бизнеса в России, Белоруссии, на Украине и в Казахстане, схожи. Можно выделить несколько основных особенностей. Прежде всего, господствующими являются неформальные каналы взаимодействия чиновников и предпринимателей, нередко основанные на коррупции. Как показывают данные «Transparency International», все страны обладают значительными масштабами коррупции. Причем и иностранные ТНК в Казахстане часто вовлечены в коррупционные сети. Многочисленными коррупционными скандалами сопровождалась уже приватизация, связанная с передачей активов иностранным группам. Непрозрачность приватизационного процесса заставила «Heritage Foundation», несмотря на все описанные выше успехи в привлечении иностранных инвестиций, оценить уровень барьеров для иностранных инвесторов в Казахстане как «высокий» (в России - как «средний»)27.
Более разнообразны формальные каналы взаимодействия. Например, в Казахстане еще в 1998 г. был создан Совет иностранных инвесторов при президенте республики. Заседания Совета проводятся раз в год. Постоянно функционируют рабочие группы Совета, в том числе по налогам и правовым вопросам. По всей видимости, в ряде случаев Совет оказывался достаточно эффективным инструментом лоббирования интересов иностранных корпораций28. Аналогичный совет
25. Экономические стратегии стран СНГ и Россия. - М.: РУДН, 2003. - С. 121.
26. Например, во взаимодействиях с Китайской национальной нефтяной компанией (CNPC), в отдельные периоды предпринимавшей массовые увольнения работников. Аналогичным образом «жертвой» старых обязательств оказалась и американская «Hurricane Hydrocarbones». Случаи, подобные этим, заставляют предположить, что и в отношении ТНК иногда проявляется эффект «захвата бизнеса».
27. Более подробно данный вопрос рассматривается в: Либман А.М. Между «клановым капитализмом» и «управляемой демократией»// Свободная мысль, 2004, № 6.
28. Меньшикова Е. Инвесторам вновь дан зеленый свет//Континент, 8-21.12.1999.
по иностранным инвестициям создан и при президенте Украины, в который входят и российские компании. В России созданы механизмы консультаций с национальными корпорациями, например Совет по предпринимательству (преобразованный в 2004 г. в Совет по предпринимательству и инвестициям)29. Другой вопрос, насколько действенны эти структуры?
Тесная связь государства и крупного бизнеса в странах СНГ выражается в развитии системы переходов чиновников и политиков в бизнес-группы и, наоборот, бизнесменов в политику. Примеры можно найти и в России, и в Казахстане, и на Украине.
Особенностью бизнес-сообщества всех трех стран является низкая степень консолидированности в отношениях с властью (и, следовательно, ограниченный масштаб «голоса»). Ведущие корпорации предпочитали устанавливать контакт с властью «напрямую», минуя различного рода предпринимательские ассоциации. Сказанное, конечно же, не означает полного отсутствия объединений предпринимателей - более того, с начала реформ их было создано немало. Однако сам факт обилия подчас конкурирующих предпринимательских лоббистских объединений - признак их слабости. Впрочем, в последние годы такие организации, как РСПП и Форум предпринимателей Казахстана несколько усилили свое влияние. В России начали формироваться и «лоббистские структуры нового типа»30.
2. Формирование «институциональной ловушки»
Каким же образом во взаимодействии государства и бизнеса сложилась современная система, со значительной концентрацией власти, «барьерами входа» на административный рынок и коррупционными сетями? И какую роль она играет в формировании «институциональной ловушки»? Для этого важно рассмотреть стратегии «стороны спроса» и «стороны предложения».
Во всех трех рассматриваемых нами странах в сфере экономической политики исполнительная власть с самого начала обладала высокой «степенью свободы» (иногда раньше, чем в других областях государственной политики). В России еще в начале реформ был принят ряд актов Верховного Совета, дающих президенту беспрецедентные полномочия в области «радикальной экономической реформы». Аналогичная ситуация наблюдалась и в Казахстане. На Украине Кучма еще будучи премьер-министром в течение года пользовался исключительными полномочиями, предоставленными парламентом. Итогом стала почти полная бесконтрольность чиновников и политиков при принятии приватизационных решений.
29. См.: Зудин А. Неокорпоративизм в России //Pro et Contra, 2001. - T. 6. - № 4. -С. 172.
30. См.: Радаев В.В. Социология рынков: К формированию нового направления. - М.: ГУВШЭ, 2003.
Во всех трех государствах преобразование отношений собственности происходило или в условиях создания национальной государственности, или по ходу «революционного преобразования» существовавшей власти31. Соответственно, доминирующим фактором при принятии экономических решений была, как это можно было бы и ожидать, «политическая рациональность». Ее специфика привела к возникновению определенных отличий во взаимодействии государства и бизнеса.
В России достаточно быстро возникла серьезная оппозиция, которая смогла эффективно противодействовать действиям власти. Поэтому важной задачей экономической политики являлось, по большому счету, «противодействие угрозе ре-ставрации»32. Имел место серьезный «дефицит легитимности» правящей элиты. Поэтому власть в ходе приватизации руководствовалась стремлением «найти контакт» со всеми силами, способными оказать ей поддержку (не в последнюю очередь со старым директорским корпусом и с номенклатурой) и даже, более того, «создать» новую социальную группу, заинтересованную в продолжении реформ. Парадоксальным образом необходимость консолидации политической власти требовала в сложившихся в 90-е годы условиях «делегирования» власти экономической. Инструментом реализации этой цели стала приватизация, реализованная во многом на основе широкомасштабного компромисса интересов. Ее «ваучерный» этап характеризовался значительным предоставлением свободы действий директорату. И еще в середине 90-х годов до половины ведущих представителей бизнес-элиты были выходцами из номенклатуры, включая высшие руководящие посты33, а лишь на 5% предприятий сменился директор. «Залоговые аукционы» и свободная торговля ваучерами способствовали созданию крупных бизнес-групп. По оценкам Всемирного банка, 15 из 23 крупнейших «олигархов» современной России получили свои активы в ходе приватизации государственного имущества.
В Казахстане оппозиция власти была более слабой, зато существовала проблема легитимности другого рода - поиска международной легитимации «молодой страны». Сказанное не означает, что руководство Казахстана не пыталось сформировать коалицию «лояльных собственников» и что российская власть не была заинтересована в международном признании новой России как «демократической страны» (при сохранении собственных властных позиций). Речь идет, скорее, о различных приоритетах руководства России и Казахстана. Руководство Казахстана, как и российское, поддержало (хотя и в меньшей степени) «директорскую» и
31. Мау В. Российские экономические реформы в представлении их западных критиков. Институт экономики переходного периода.
32. Васильев А., Кукушкин В., Ткаченко А. Приватизация: Сравнительный анализ. -М, 2002. - С. 23.
33. Нуреев Р.М. Социальные субъекты постсоветской России: История и современность // Мир России, 2001. - № 3.
«чиновничью» приватизацию, однако главный акцент был сделан на привлечение иностранных инвесторов - крупных ТНК. Последние обеспечивали Казахстану международное признание, а также частично становились залогом внутриполитической стабильности. Инвесторы были заинтересованы в защите существующих прав собственности и договоренностей, а также стабильности в стране (тем более, что имелся опыт Молдовы, в которой сходная с Казахстаном этническая ситуация привела к сепаратизму и гражданской войне).
Ситуация на Украине характеризовалась, по всей видимости, наименьшей концентрацией власти у президента. В то же время Кучма являлся, в отличие от руководителей России и Казахстана, представителем отраслевого лобби. В результате он смог легко мобилизовать поддержку директоров при проведении приватизации; однако сами приватизационные мероприятия строились во многом в соответствии с интересами лоббистских структур. На Украине позже, чем в России и Казахстане, началась массовая приватизация. Поэтому формирование влиятельных бизнес-групп на первом этапе (вплоть до 1999 г.) шло во многом на основе неформальных каналов, дававших большие возможности для злоупотреблений. Это позволило оградить новую экономическую элиту от конкуренции со стороны иностранных инвесторов (в том числе российских). Конечно же это препятствовало международной легитимизации республики по образцу Казахстана. Однако следует учесть, что, во-первых, влияние отраслевых лобби с самого начала было на Украине большим, во-вторых, привлекательных отраслей для иностранных инвесторов было меньше и, в-третьих, Украина в большей степени была вовлечена в европейские структуры и соответствовала требованиям, предъявляемым к демократическому государству, чем Казахстан с его жесткой концентрацией власти.
Общим было то, что власть во всех странах использовала экономическую политику для укрепления своих позиций. «Двойная нелегитимность» и слабая защита прав собственности повышали зависимость крупного бизнеса от власти. Данный фактор способствовал предложению «неэффективных институтов».
Однако политико-экономическое неэффективное равновесие было бы неполным, если бы не включало и «спрос на плохие институты», предъявляемый бизнесом. Он обусловливается несколькими факторами:
1. Любые институты обладают перераспределительными возможностями, т. е. даже при общей неэффективности нормы найдутся группы, для которых данная норма является основой для получения ренты34. Например, непрозрачность рынков выгодна различного рода посредникам; налоговый консультант заинтересован в существовании запутанной налоговой системы и т.д. Особенностью стран СНГ является господство «победителей частичных реформ». Реформирование экономики происходило не одномоментно; поэтому возникли игроки, которым было вы-
34. Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты. - М, 2001. - С. 296-297.
годно именно сложившееся в странах Содружества «институциональное междуцарствие». Именно эти игроки составили основу ведущих бизнес-групп, которые, таким образом, и далее поддерживали неэффективные институты, ставшие источником дохода35.
Особой проблемой является концентрация экономической власти и неравенство в экономике стран СНГ. Эти факторы снижают заинтересованность сравнительно более богатых и влиятельных игроков в использовании государственных институтов (например, защиты прав собственности). Частная защита прав собственности, дающая дополнительные преимущества в конкурентной борьбе, оказывается более выгодной36.
2. Исторические факторы и «эффект зависимости от пути развития» сыграли важную роль. В СССР, помимо формальной плановой экономики, хозяйствующие субъекты и бюрократы были связаны достаточно сложной сетью неформальных обменных отношений. В определенной степени можно говорить о существовании своего рода «защитных реакций» против неэффективности плановой системы37. Однако возникавшая вследствие этих реакций неформальная система (своего рода «административный рынок») также не могла оказаться эффективной - в силу своего полуформального статуса, повышавшего трансакционные издержки. Тем не менее к моменту начала рыночных трансформаций в странах СНГ уже имелась система обмена, обладавшая определенными свойствами саморегуляции. Таким образом, можно сказать, что «реформировалась не та система». В результате реформы привели к формализации и легализации существовавших ранее неэффективных отношений. Новая экономика во многом оказалась преемником старой неэффективной системы38. Аналогичный административный рынок существовал и в других социалистических странах, но в СССР он характеризовался сравнительно более высоким уровнем развития и большей значимостью для экономики.
Приватизация стала дополнительным фактором, способствовавшим формированию неэффективных институтов. Это подтверждается как формальными мо-
35. HellmanJ. Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transitions// World Politics, 1998, Vol. 50.
36. Формальные модели «спонтанного формирования» неэффективных институтов приводятся в: Polishchuk L., Savvateev A. Spontaneous (Non)Emergence of Property Rights. IRIS Working Paper, 2000; Sonin K. Why the Rich May Favor Poor Protection of Property Rights. William Davidson Working Paper No. 544, December 2002; Bergloff E., Bolton P. Law Enforcement, Fiscal Responsibility and Economic Development. - Mimeo, 2002.
37. Sztompka P. Civilization Incompetence: The Trap of Post-Communist Societies // Zeitschrift für Soziologie, 1993, Jg.22, Heft 2, S.89.
38. Hoffmann C. Vom administrativen Markt zur virtuellen Ökonomie - Rußlands scheinbare Transformation. Osteuropa-Institut der Freien Universität Berlin, 2000.
делями39 так и эмпирическим опытом постсоветских государств. Прежде всего именно приватизация стала основой олигополизации экономики и доминирования неэффективных собственников40. Нельзя не согласиться, что приватизация создала «неэффективных лоббистов»41, препятствовавших созданию эффективных институтов. Впрочем, отказ от массовой приватизации (как в Белоруссии) или ее задержка (как на Украине) едва ли улучшили ситуацию. Место «неэффективных лоббистов» заняли региональные кланы, собственность которых формировалась полуформальным способом, или руководители госпредприятий и аффилированных с государством структур. По всей видимости, «логика власти» «мягкого авторитаризма» толкала государства на создание схожих систем, пусть и путем использования различных инструментов.
Дефицит демократии также повлиял на становление неэффективного равновесия. Государство с экономической точки зрения может рассматриваться как альтернативный рынку инструмент извлечения доходов для отдельных субъектов. Если на рынке главными инструментами являются развитие собственного дела, захват большей рыночной доли, внедрение новых продуктов и т.д., то в системе государства доступ к благам связан с продвижением по иерархической лестнице (в том числе «теневой»), возможностью распоряжаться общественными средствами и др. И производитель на рынке, и чиновник, и политик в государственной системе несут в идеале ответственность перед, соответственно, потребителем и избирателем. В системе «мягкого авторитаризма» ответственность эта размыта или вообще отсутствует. Это означает, что в подобной политической системе государство может эффективно использоваться как инструмент извлечения доходов (возможно, еще более эффективно, чем рынок).
Перед бизнес-структурами России и других стран Содружества стояли две альтернативы: ориентация на «рыночное» преумножение своего дохода и использование связей с государством как источника преимуществ. Поскольку государство практически не было ограничено в своих возможностях вмешательства в экономическую систему, обращение к нему было более «выгодным», как минимум, в краткосрочном плане, и позволяло вытеснить конкурентов. Сформировалась своеобразная система «обратного отбора», результатом которой стало доминирование корпораций, ориентированных на государство как на источник доходов. Данный
39. Stiglitz J.E., Hoff K. After the Big Bang: Obstacles to the Emergence of the Rule of Law in Post-Communist Societies. - Mimeo, 2003; Stiglitz J.E., Hoff K. A Dynamic Model of the Demand for the Rule of Law. - Mimeo, 2003.
40. См.: Андрефф В. Российская приватизация: Подходы и последствия // Вопросы экономики, 2004, № 6.
41. Schnitzer M. Die Transformation braucht gute Institutionen // NZZ, 01.12.2002.
вывод подтверждают исследования по России42, а также по странам с переходной экономикой в целом43.
3. Проблема «дилеммы заключенного», порожденной дефицитом «вертикального доверия» общества к государству, также остается весьма значительной. Ориентированная на обеспечение прибылей отдельных групп интересов или на рост влияния государственного аппарата политика 90-х годов давала немало поводов для роста этого недоверия. Как показывает исследование Всемирного банка, СНГ характеризуется крайне низким уровнем доверия по сравнению с другими регионами мира44. Для нас важно существование двух форм недоверия: недоверие государству в способности обеспечить высокое качество институтов, с одной стороны, и недоверие государству в способности наказать нарушителей и обеспечить равно-обязательное применение норм и правил ко всем игрокам - с другой45. Впрочем, по всей видимости, недоверие государства к обществу не в меньшей степени способствовало возникновению неэффективного равновесия.
4. Наконец, «логика власти» свойственна не только государству, но и бизнесу. Сформировавшиеся крупные бизнес-структуры не в меньшей степени, чем политическая элита, были заинтересованы в сохранении своего влияния, как экономического, так и политического. Соответственно, их лоббистские усилия часто были направлены на противодействие конкурентам. Показательно высказывание В.Брынцалова: «Бизнес у нас всегда пытаются отнять наши конкуренты, власти наш бизнес никогда не нужен»46. «Клановый капитализм» дает ведущим экономическим игрокам большие возможности отстаивать свои властные позиции, чем правовая рыночная экономика. Например, могут использоваться многочисленные инструменты силового давления на оппонентов или же «административный ресурс». Таким образом, ведущие экономические игроки заинтересованы в сохранении неэффективной экономической системы и в любых конфликтах с властью боролись прежде всего с конкурентами, но не пытались противодействовать самой неэффективной экономике. При этом концентрация экономической власти, хотя и не позволяла бизнесу соперничать с государством в стратегических вопросах, все же давала ему достаточные возможности для лоббирования тактических государственных решений.
42. Радаев В.В. Формирование новых российских рынков: Трансакционные издержки, формы контроля и деловая этика. - М., 1998.
43. См.: Hellman J., Jones G., Kaufmann D. Beyond the 'Grabbing Hand' of Government in Transition: Facing up to 'State Capture' by the Corporate Sector// Transition, May-June-July 2000, p. 4.
44. Серегина С.В. Роль государства в экономике: Синергетический подход. М., 2002.
45. Пример работы «эффекта безбилетника» в условиях дефицита вертикального доверия приводится в: Радаев В.В. Российский бизнес: На пути к легализации //Вопросы экономики, 2002, № 1.
46. Коммерсантъ, 17.02.2004.
Конечно же нельзя говорить об абсолютном доминировании «спроса на неэффективные институты». Хотя бы для части предпринимателей (прежде всего, мелких и средних) неэффективные институты являются лишь обузой. Однако длительный период существования неэффективного равновесия постоянно снижает заинтересованность игроков в переменах вследствие установления контактов с чиновниками и т.д. Поэтому десятилетие существования кланового капитализма само по себе усилило спрос на плохие институты. Россия после 90-х годов стала страной с большей коррупцией и более низким уровнем доверия, чем до реформ47. Схожая ситуация сложилась и в Казахстане, и на Украине. Доверие «сконцентрировалось» в сетевых структурах, «кланах», которые и стали основными экономическими игроками48. Важно заметить, что бизнес «предъявляет спрос» не только на неэффективные экономические институты, но и на соответствующие им политические институты, что стабилизирует равновесие уже на политическом уровне.
3. Выход из неэффективного равновесия
Существуют ли тенденции, способствующие выходу из неэффективного равновесия? В данном разделе мы коротко рассмотрим несколько направлений факторов, способных разрушить институциональную ловушку.
Экономический рост. Беспрецедентный рост в России и в Казахстане способствует выходу компаний на мировые рынки и позволяет им претендовать на финансирование на мировых финансовых рынках. В связи с этим они нуждаются в повышении прозрачности, переходе на международные стандарты отчетности и управления. Практики «кланового капитализма» становятся для них менее выгодными.
Однако, с другой стороны, тот же экономический рост укрепляет и позиции государственной власти. В России она с приходом нового президента смогла (конечно, не только в результате роста) избавиться от «проблемы нелегитимности». Между тем позиция власти более целостна, чем позиция бизнеса. Последняя во многом двойственна - одни факторы (изложенные выше) заставляют бизнес стремиться к укреплению «клановой экономики», другие же стимулируют повышение качества институтов. Позиция же власти однозначна - использовать новые ресурсы с целью укрепления своих позиций и роста «управляемости экономики». Причем (в силу специфики политических систем) речь идет именно о «неформальной управляемости» (подобной неформальной управляемости бизнеса). Не случайна
47. Black B., Kraakman R. Tarassova A. Russian Privatization and Corporate Governance: What Went Wrong? // Stanford Law Review, 2000, Vol. 52, р. 1757.
48. Динелло Н. От плана к клану: Социальные сети и гражданское общество // Профессионалы за сотрудничество. М., 1999.
«слабая» позиция бизнес-сообщества при конфликтах между корпорациями и властью (как например, в России - дело Ходорковского - и Казахстане).
Конкуренция юрисдикций. Большие надежды многие теоретики возлагают на фактор «конкуренции юрисдикций». Открытие границ заставляет государства соперничать за мобильные частные структуры и, тем самым, адаптировать свою политику к их потребностям. Этот фактор «разрушает» блокаду реформ. Аналогичным свойством обладает соперничество субъектов Федерации за мобильный капитал при децентрализованном государственном устройстве49. Рост конкуренции юрис-дикций может быть обеспечен за счет децентрализации государственного устройства, «открытия» экономики для международных инвесторов, а также «негативной интеграции» в СНГ, т.е. устранения барьеров на пути экспансии крупного капитала.
Однако все теории конкуренции юрисдикций неявным образом основаны на том, что частные структуры «предъявляют спрос на хорошие институты». Как было показано в предыдущем параграфе, в СНГ это условие не выполняется. Поэтому рост конкуренции юрисдикций может привести к тому, что крупные бизнес-структуры получат возможность «штрафовать» власть за попытку проведения реформ «выходом» в другую юрисдикцию и, наоборот, поддерживать неэффективные институты притоком инвестиций. К тому же, решение о «выходе» принимается компаниями не одновременно, а последовательно, в результате чего возможен резкий рост влияния «остающихся» корпораций, часто менее эффективных, связанных с немобильными факторами производства (например, полезными ископаемыми) или влиятельными лоббистскими группами50. Ведь именно эти компании становятся основным источником бюджетных доходов и получают дополнительный потенциал влияния. Для сохранения своих властных позиций в экономике они могут быть заинтересованы в снижении спроса на эффективные институты.
«Власть остающихся» может, впрочем, устранить хотя бы один из факторов «спроса на плохие институты», связанный с перераспределением. Это достигается только при (редко реализуемом) условии одинаковой мобильности и крупных «победителей», и мелких «проигравших». Ведь в условиях перераспределения доход победителей зависит от присутствия в системе проигравших. Последние при открытии границ предпочтут «выход», что уменьшит доходы «победителей» и заставит их изменить свою поли-
49. Streit M.E., Kiwit D. Zur Theorie des Systemwettbewerbs // Streit M.E., Wohlgemuth M. (Hrsg.) Systemwettbewerb als Herausforderung für Politik und Theorie. - Baden-Baden, 1999. Вывод о потенциально благоприятном воздействии конкуренции юрисдикций для развивающихся и трансформационных экономик приводится в отчете о мировом развитии Всемирного банка за 2002 г. (World Development Repot 2002: Building Institutions for Markets. The World Bank, Wash., 2001).
50. Сам факт «отставания» в принятии решения о «выходе» позволяет сделать предположение о более низкой эффективности корпоративных структур или большей готовности существовать в условиях «плохих» институтов.
тику. Однако в реальности именно победители более мобильны. Кроме того, данный фактор не воздействует ни на проблемы доверия, ни на «зависимость от пути развития», так что проблема «спроса на плохие институты» пока не решается.
Неформальная экономика. Помимо «конкуренции юрисдикций», государство всегда соперничает с еще одной «внутренней» юрисдикцией - теневой экономикой. В работах Э. де Сото показывается, что во многих странах, реализующих «меркантилистскую» экономическую политику, связанную с господством групп интересов, параллельно перерегулированной официальной экономике существует еще и неофициальная экономическая система, в которой «спонтанно» формируются рыночные отношения (такая ситуация складывается в Латинской Америке, а также в Турции, где «альтернативная рыночная экономика» принимает форму «исламских компаний»)51. Таким образом, достаточно лишь устранить избыточное регулирование, и «стихийный» рынок станет доминирующим.
В странах СНГ сложилась несколько иная ситуация. Вся экономика или была охвачена реформами, создающими «клановый капитализм», или оказалась в своеобразных «заповедниках плановой экономики», которые, благодаря механизмам административного рынка, достаточно быстро «встроились» в «клановый капитализм». Бизнес на всех уровнях выбрал стратегию поиска поддержки у государства (будь то федеральная власть или местная администрация). Поэтому и «теневая экономика» на самом деле также стала неотъемлемой частью неэффективного равновесия.
Конечно, перечисленными факторами возможные пути выхода из «институциональной ловушки» не ограничиваются. Например, определенную надежду можно возлагать на кризис экономики как внешний «удар» по неэффективной системе. Проблема в том, что вместе с экономической системой изменится и политическая, причем ее изменения будут непредсказуемы52.
Как представляется, выход из «институциональной ловушки» во взаимодействии государства и бизнеса лежит вне самих этих взаимоотношений. Ключевую роль в нем могут сыграть развитие демократии и гражданского общества, повышающих контроль над мощными властными структурами - и над крупными корпорациями (со стороны общества, акционеров и работников), и над государством (со стороны его «акционеров» - граждан страны). Именно эта задача стоит сегодня перед странами СНГ.
51. См.: Де Сото Э. Иной путь. - М., 1995; Сравнительный анализ стабилизационных программ 90-х годов. Под ред. С.Васильева. М., 2003. - С. 410-413.
52. Тот факт, что институциональные ловушки могут быть преодолены в результате кризиса, показывается в: Полтерович В.М. Институциональные ловушки: Есть ли выход?// Общественные науки и современность, 2004, № 3. Впрочем, «плохие годы» увеличивают и готовность к реформам, как показывает опыт ОЭСР (см.: Fostering Structural Reforms in Industrial Countries. World Economic Outlook, April 2004). Однако дефицит демократии может привести к иной ситуации.
