CC BY
589
ИССЛЕДОВАНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
И.А. Алебастрова*
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ: КОНЦЕПЦИИ И РЕАЛЬНОСТЬ
Аннотация. В статье анализируются проблемы соотношения государственного суверенитета как одного из наиболее признанных принципов конституционализма и принципа ограничения государственной власти как главной идеи, составляющей его смысл. Трудности совместимости данных ценностей привели к тому, что в западной доктрине и законодательстве конца XIX в. постепенно стало формироваться отторжение концепции суверенитета как неотчуждаемой, неделимой неограниченной власти. Эволюция трактовки государственного суверенитета, доминирующая в современной западной доктрине, была проделана в четырех взаимосвязанных направлениях. Во-первых, эволюционировали представления об обосновании и предназначении, а следовательно, — о содержании государственного суверенитета. Во-вторых, изменились взгляды на масштабы полномочий государства, характеризующих его как суверенное. В-третьих, ревизии были подвергнуты воззрения о возможности отчуждения, в том числе принудительного, государственного суверенитета. В-четвертых, государство подчас объявляется не единственной суверенной организацией: как обладатели производного суверенитета характеризуются межгосударственные и наднациональные организации. Автор полагает, что совместимость конституционных ценностей ограниченного правления и государственного суверенитета достижима лишь в рамках концепции ограниченного государственного суверенитета. Данная концепция получает в последние десятилетия прямое или косвенное отражение в правовых нормах, а также все более широкое распространение в западной доктрине международного и конституционного права. При этом наиболее прогрессивной концепцией ограниченного государственного суверенитета автор считает концепцию суверенитета как ответственности, разработанную созданной в 2000 г. Правительством Канады и Международной комиссией ООН по вопросам вмешательства и государственного суверенитета. Комиссия проанализировала и систематизировала основания для легитимации «гуманитарных интервенций» и представила в 2001 г. на рассмотрение ООН доклад «Ответственность по защите». По мнению автора, данная концепция обладает огромным гуманистическим потенциалом, хотя и содержит опасности злоупотреблений, чем и объясняется медлительность мирового сообщества по ее внедрению в правовое регулирование. Российская доктрина конституционного права должна внести вклад в развитие данной концепции, что будет способствовать укоренению в идеологии и психологии российского общества прав человека как важнейшей ценности. При этом, по мнению автора, положения Конституции РФ с данной концепцией вполне совместимы. Ключевые слова: государственный суверенитет, суверенитет РФ, суверенитет как ответственность, основы конституционного строя, конституционализм, конституционное право, основы конституционного строя, концепции суверенитета, ограниченный суверенитет, правовое государство, демократическое государство, ответственность по защите.
© Алебастрова И.А., 2014
* Алебастрова Ирина Анатольевна — доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [[email protected]]
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
Конституция РФ 1993 г. провозглашает суверенитет России в качестве одной из основ конституционного строя (ст. 4). Следует отметить, что со времен появления первых конституций и до настоящего времени государственный суверенитет считается одним из общепризнанных в доктрине конституционного права признаком государства, получившим вербальное отражение в целом ряде конституций. С учетом того, что главной идеей конституционализма является идея ограничения государственной власти, данное обстоятельство выглядит несколько парадоксально.
Действительно, существование многочисленных и все увеличивающихся ограничений власти государства порождают сомнения в существовании государственного суверенитета как явления и, соответственно, в обоснованности использования обозначающего его термина в его традиционной трактовке. Сложность проблемы обусловливает то, что к пониманию государственного суверенитета современной политической доктриной и правовыми нормами имеется значительное разнообразие подходов.
В современной российской доктрине суверенитет государства традиционно трактуется как особое качество государственной власти, выражающееся в ее верховенстве и независимости и вытекающих из этих признаков неделимости, неотчуждаемости и неограниченности государственного суверенитета1. Приверженность российской доктрины традиционной трактовке государственного суверенитета нередко объяснятся западными учеными вовсе не стремлением к соблюдению терминологической точности и требований формальной логики, а проявлением инерции традиционного мышления и следствием нерешенности вопроса о том, какая категория отражает ценность более высокого порядка: суверенитет государства или права человека2. Следует, впрочем, отметить, что попытки примирить концепцию государственного суверенитета и современных реалий в отечественной правовой доктрине все же предпринимаются. Так, даже апологет Вестфальской системы Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин отмечает существование «смягченного» суверенитета, обусловленного тем, что «демократическое и правовое государство в современном мире не может быть полностью, абсолютно суверенным в первозданном понимании этого слова»; «гипертрофированное понимание суверенитета способно привести к
отрицанию международно-правовых обязательств России, прежде всего в сфере прав и свобод человека»; суверенитет модифицируется в условиях глобального мира3.
Возможность ограничения государственного суверенитета и соответственно существования ограниченного суверенитета признает и политическое руководство нашей страны. Так, Д.А. Медведев утверждал, что Украина ограничит свой суверенитет в случае вступления в НАТО4, а Россия при вступлении в Таможенный союз передает часть суверенитета наднациональному органу — комиссии Союза5. Обеспечение баланса сильной государственной власти, прав человека и международного права достижимо, по мнению Ю.А. Тихомирова, на основе использования термина «правовой суверенитет»6.
В западной доктрине трактовка неограниченного, неделимого, неотчуждаемого суверенитета с конца XIX в. подвергается критике ввиду наличия большего или меньшего количества ограничений власти любого государства, тем более государства демократического и правового7, в котором государственная власть ограничена правами человека, действующим позитивным правом, причем не только внутренним, но и международным. В связи с этим появились воззрения, отрицающие суверенитет, в том числе государственный, вообще, а также концепции ограниченного, делимого и передаваемого суверенитета.
Первый подход, выражающий крайне отрицательное отношение к понятию государственного суверенитета (и суверенитета вообще) и исходящий из того, что ограниченный суверенитет—это отрицание суверенитета, разделял, например, Г. Кельзен. Критиковалась теория государственного суверенитета в начале ХХ в. и с точки зрения «теории товарищества» (говоря современным языком — субсидиарно-сти): суверенитет оценивался как анахронизм полицейского государства; в товарищески же выстраиваемой снизу организации, за которой будущее, нет место монополии господства, поэтому она обходится без суверенитета. Государство может вмешиваться в жизнь людей «только в той мере, в какой бессильно свободное, индивидуальное и взаимное товарищеское действие»8. Наиболее энергично позицию отказа от категории государственного суверенитета отстаивал французский мыслитель ХХ в., основоположник неотомизма Ж. Маритен (1882-1973). По его мнению, государственный суверенитет служит возвышению и фетишизации государства, противоре-
1 Проблемы теории государства и права / под ред. М.Н. Марченко. М., 2001. С. 85; Сырых В.М. Теория государства и права. М., 2005. С. 21; Витрук Н.В. Народный суверенитет и народовластие в контексте модернизации российского общества // Конституционно-правовые основы народовластия в России и Украине. Харьков, 2012. С. 15.
2 Нуссбергер А. Конституционная шоковая терапия в России // Проблемы реализации Конституции. Международное исследование. М., 2008. С. 74.
3 Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI в. М., 2008. C. 407, 420, 435.
4 Медведев предупредил Ющенко // Взгляд. 2008. 29 мая.
5 URL: http :www.tagamet.biz/forum
6 Тихомиров Ю.А. Правовой суверенитет: сферы и гарантии // Журнал российского права. 2013. № 3. С. 3.
7 Пастухова Н.Б. Государственный суверенитет: вчера и сегодня. М., 2010. С. 47-52.
8 Шмитт К. Политическая теология. М., 2000. С. 42-43.
чит второй библейской заповеди («не сотвори себе кумира»), поскольку суверенным можно считать лишь Господа, и нередко служит оправданием тех безобразий, которые чиновничество и элита подчас учиняют над человеком. «Политическая философия должна отказаться от понятия суверенитета не только потому, что это понятие устарело, не благодаря теории "объективного права" и не только потому, что понятие суверенитета создает ... непреодолимые теоретические сложности в сфере международного права, но потому, что . это понятие . обречено вводить нас в заблуждение. Нам следует отказаться от понятия "суверенитет", которое есть не что иное, как аналог понятия "абсолютизм". ... Народ платит за решения, принятые государством во имя его суверенитета. ... Два понятия — "суверенитет"и "абсолютизм" — выкованы вместе, на одной наковальне. И оба их следует выбросить»9. Как видно, Маритен усматривает отрицательный психологический заряд категории суверенитета в том, что он настраивает и население, и власть на безусловное подчинение велениям власти и некритическое к ней отношение, а также препятствует концептуальной выработке механизмов ограничения государственной власти.
Второй же, доминирующий, подход западной политологической и конституционно-правовой науки, не отрицая наличие и необходимость государственного суверенитета, трактует его несколько иначе, чем это было во времена возникновения данной концепции и сохранилось в российской политико-правовой доктрине. Представляется, что эволюция понимания государственного суверенитета, доминирующая в современной западной доктрине, была проделана в четырех взаимосвязанных направлениях. Во-первых, эволюционировали представления об обосновании и предназначении, а следовательно, — о содержании государственного суверенитета. Во-вторых, изменились взгляды на масштабы (количество и качество) полномочий государства, характеризующих его как суверенное. В-третьих, ревизии были подвергнуты воззрения о возможности отчуждения, в том числе принудительного, государственного суверенитета. В-четвертых, государство подчас объявляется не единственной суверенной организацией: как обладатели «суммарного», совместного, производного суверенитета характеризуются межгосударственные и наднациональные организации10.
Определяющей является первая из названных тенденций. Суть изменения представлений о предназначении государственного суверенитета, выражающих изменение понимания самой его сущности, заключается в следующем. Если ранние воззрения выражали понимание суверенитета
как качество власти, позволяющее контролировать ту или иную территорию и ее население, то в настоящее время такой контроль перестал восприниматься как самодовлеющий. Современная западная трактовка суверенитета выражает его понимание как качества власти государства, характеризующего ее как самую сильную из всех прочих видов власти, необходимую для налаживания достойной жизни людей на соответствующей территории. Как видно, государственный суверенитет перестал восприниматься как самоцель, он считается средством реализации ценностей правового демократического социального государства. Минимальным параметром достойной жизни является мирное сосуществование членов общества.
Данное понимание предназначения государственного суверенитета сформировалось постепенно. Так, на ранних этапах формирования доктрины государственного суверенитета его морально-психологическим обоснованием было божественное провидение: это власть монарха как наместника Господа, призванного управлять вверенным ему народом. В эпоху буржуазных революций обоснование изменилось. Суверенитет государства стал рассматриваться как производный от суверенитета народа. По мнению Л. Дюги, помимо названных двух обоснований суверенитета государства нет и не может быть иных его оправданий11. Считалось, что божественное провидение, а позже — народный суверенитет — как основания суверенитета государственного являются достаточными гарантиями разумности использования сувереном его силы. Впрочем, ряд мыслителей признавал самостоятельное значение качества управления как моральное обоснование государственного суверенитета. Так, по мысли Г. Гроция, субъект суверенитета определяется эффективностью управления: «Земли не считаются захваченными с момента их занятия. требуется длительное владение»12. Возможность же такого владения определяется способностью эффективной оккупации, комментирует высказывание Гроция С.Н. Бабурин13. Т. Гоббс утверждал, что суверенитет оправдан «целью обеспечения безопасности народа»14.
Постепенно акцент оправдания государственного суверенитета как мощной централизованной принудительной силы государства был смещен с вопроса о его происхождения на его роль в управлении: налаживание достойной совместной жизни людей в пределах той или иной территории. Данные представления сформиро-
9 Маритен Ж. Человек и государство. М., 2010. С. 36-56.
10 Васильева Т.А. Влияние Лиссабонского договора на развитие конституционного права государств — членов ЕС // Проблемы конституционного развития Российской Федерации. М., 2013. С. 484-485.
11 Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 14; Васильева Т.А. Указ. соч. С. 486.
12 Гроций Г. О праве войны и мира. Репринт с изд. 1956 г. М., 1994. С. 642.
13 Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 41.
14 Гоббс Т. Левиафан. Или Материя, форма и власть госу-
дарства церковного и гражданского. М., 1936. С. 179.
вали концепцию государственного суверенитета как ответственности: государственная власть, отказавшееся в силу нежелания или неспособности от обязательств перед населением, не должна, да и не способна долго существовать15 (примеры тому — правление талибов в Афганистане; власть, персонифицированная Президентом Януковичем как главой государства, — на Украине и т.п.).
Прорыв в формировании концепции государственного суверенитета как ответственности был сделан созданной в 2000 г. Правительством Канады и Международной комиссией ООН по вопросам вмешательства и государственного суверенитета. Комиссия проанализировала и систематизировала основания для легитимации «гуманитарных интервенций» и представила в 2001 г. на рассмотрение ООН доклад «Ответственность по защите»16. В докладе была подтверждена значимость государственного суверенитета, однако отмечено, что суверенитет следует толковать как «ответственность государств по защите населения в своих границах». Как минимум государство обязано обеспечить защиту своего населения от войн и насилия, именно этим обосновано наличие у государства мощных властных полномочий. Если же государство с данной миссией не справляется, мировое сообщество не только вправе, но и обязано при соблюдении целого ряда условий и процедур осуществить гуманитарную интервенцию.
Гуманитарная интервенция предполагает принятие международным сообществом различных мер принуждения: от менее жестких (компенсация государством вреда в соответствии с решением международного или наднационального суда, дипломатические ноты, экономические санкции, приостановление членства в международных организациях и исключение из них) к более суровым вплоть до военного вмешательства в качестве крайней меры, применяемое к государству для того, чтобы остановить опасное развитие событий. Военное вмешательство как крайняя мера оправдано только, если имеют место масштабные человеческие жертвы, только после использования невоенных средств, которые не дали результатов, и при наличии мандата Совета безопасности ООН, который обязан рассмотреть соответствующий вопрос в срочном порядке. Гуманитарная интервенция, в свою очередь, предполагает ответственность не только за прекращение опасного развития событий, но и обязательства предотвратить нарушение прав человека (to prevent), реагировать на такие нарушения (to react), восстановить права
15 Конфликты на Востоке: этнические и конфессиональные / под ред. А.Д. Воскресенского. М., 2008. С. 57.
16 URL: www.un.org/preventing
(to rebuild), а также помощь в урегулировании конфликта. В юридической литературе перечисленные обязательства государства и международного сообщества предлагается дополнить обязательством наказать виновных в нарушениях прав человека (to punish)17.
Представляется, что концепция суверенитета как ответственности, разработанная в рамках ООН и приобретающая все большую популярность в международно-правовой доктрине18, вполне созвучна приведенным мыслям о публичной власти Гроция и Гоббса, развивая их в направлении гуманизации. Суждения о том, что власть ответственна за условия жизни подвластного населения, высказывалась и в отечественной юридической литературе. Например, В.И. Фадеев также подчеркивал, что «власть не может быть сама по себе ни целью, ни оправданием и становится непонятной, когда она перестает исполнять свое предназначение — служить народному благу»19. Представляется, что данное высказывание вплотную приближается к концепции суверенитета как ответственности, ибо его логическим продолжением являются поиски ответа на вопрос о том, какие же политико-правовые последствия наступают и должны наступать в случае, если государство «перестает исполнять свое предназначение».
Следует отметить, что трактовка государственного суверенитета с позиций солидарности и ответственности власти за обеспечение интересов населения получила отражение как в доктрине и международных документах, так и в судебной практике. При этом такая трактовка затрагивает вопросы не только вторжения и ограничения суверенитета, но и выбора того государства, которое максимально способно обеспечить права и интересы населения той или иной территории. Так, в решении по делу Индонезия против Малайзии 2002 г. Международный суд при разрешении территориального спора двух стран принял во внимание, что на спорных островах граждане Малайзии в течение многих лет занимаются ловлей черепах и сбором черепашьих яиц, что является основным видом экономической деятельности малазийцев и дает им средства к существованию. С учетом данного обстоятельства Суд признал суверенитет Малайзии над островами. Доводы же
17 Fassbevder B. Securing Human Rights: Achievemtnts and Challenges of the UN Security Council. Oxford, 2011. P. 25.
18 MacFarlane N., ThielkiKng C., Weiss T. The Responsibility to Protect: is anyone interested in humanitarian intervention? // The World Quarterly, 2004, №5; Ayoob M. Humanitarian intervention and international society // International Journal of Human Rights. 2002. № 6.
19 Фадеев В.И. Идея народного представительства в России (историко-теоретические корни) // 20 лет кафедре конституционного (государственного) права зарубежных стран. М., 2010. С. 163.
Индонезии о том, что район островов с 1921 г. патрулируется военными кораблями Голландии, а затем — Индонезии, Суд во внимание не принял20.
Второе и третье направления эволюции научных представлений о государственном суверенитете с неизбежностью вытекают из первого. Так, второй тенденцией развития западного понимания государственного суверенитета является изменение представлений об уровне (качестве) и количестве полномочий государства, являющихся критериями наличия у него суверенитета, т.е. образующих такое качество государственной власти, которое позволяет считать ее суверенной. Как отмечалось в юридической литературе, содержание государственного суверенитета исторически изменчиво, оно может эволюционировать и эволюционирует под влиянием времени21.
Понимание государственного суверенитета как качества самой сильной из всех видов власти в принципе сохранилось. Поэтому показателями силы публичной власти, однозначно свидетельствующими о наличии государственного суверенитета (как бы публично-правовое территориальное образование ни называлось официально), т.е. критериями наличия или отсутствия государственного суверенитета являются значимость тех вопросов, самостоятельное решение которых осуществляет то или иное территориальное сообщество людей, справедливо отмечают российские исследователи В.А. Лебедев и В.В. Киреев22. Самым значимым из них и главным, что отличает суверенное государство от несуверенного образования, является первостепенная роль в установлении и обеспечении правопорядка, т.е. реализованное правомочие издавать правовые акты прямого действия и применять наиболее серьезные меры принуждения к населению. Видный немецкий ученый-юрист ХХ в. К. Шмитт (1888-1985) еще более сократил круг вопросов, решение которых является показателем государственного суверенитета: суверенен тот, кто принимает решение о чрезвычайном положении, осуществляет чрезвычайные, в том числе военные, полномочия, писал он, т.е. тот, кто принимает решение об отмене закона (а не тот, кто принимает закон)23. Представляется, что подход К. Шмитта несколько ограничивает роль суверена. Установление правопорядка — такой же показатель суверенитета, как и его отмена. Поэтому представляется, что правильнее считать критерием суверенитета над конкретной территорией и ее населением до-
минирующую роль того или иного публично-правового образования как в установлении определенного правопорядка, так и в его отмене.
Иными словами, если внутри территориального сообщества имеются сила или силы, роль которых в определении правопорядка и применении принуждения за его нарушение, такое сообщество суверенитетом обладает, если таких сил нет (например в случаях захвата государства и его юридического подчинения другому государству или установления фактически марионеточного правительства), можно констатировать, что суверенитет, а значит и само государство как таковое, не существуют24, а суверенитет над территорией и ее населением осуществляет внешняя сила или силы. Представляется, что между данными крайними точками имеется и масса промежуточных вариантов, когда государственный суверенитет на основе добровольного волеизъявления соответствующего сообщества или принудительно оказывается ограниченным, т.е. разделенным между несколькими публичными организациями. Более того, в большинстве государств положение с осуществлением публичной власти является именно таким: при доминировании власти государства последняя практически никогда не является все же всесильной. Это позволяет заключить, что государственный суверенитет в принципе может быть только ограниченным.
Именно признанием ограниченности, а также возможности делимости и передачи современная западная трактовка государственного суверенитета отличается от его понимания на ранних этапах формирования теории суверенитета. Указанное изменение подхода представляется совершенно обоснованным. Если раньше суверенной признавалась власть абсолютная, принуждение суверенное государство применяло по своему усмотрению, то со временем такая абсолютизация государственного суверенитета была признана несовместимой с принципами правового демократического государства и эффективностью управления. Она оценивается как агрессивная, ее недостатки заключаются не только в том, что она мало совместима с принципами правового демократического государства, но и в том, что она малореальна, порождает встречную агрессию со стороны гражданского общества, что представляет опасность для нормального развития правовой системы и даже для существования самого института государства как такового25. Именно поэтому концепция огра-
20 URL: http://www.icj-cij.org/
21 Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Гражданский патриотизм против фанатизма формальной демократии // История. Право. Политика. 2012. № 1. С. 76.
22 Лебедев В.А., Киреев В.В. Учение о суверенитете как элемент концепции суверенной демократии // URL: http:// sd.csu.ru/node/
23 Шмитт К. Политическая теология. М., 2000. С. 15, 199.
24 Полянский В.В. Государственный суверенитет в контексте защиты основ конституционного строя (идея и практика реализации) // Сборник тезисов докладов III Международной науч.-практ. конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России» (Кутафинские чтения). Секция конституционного и муниципального права. М., 20112. С. 129.
25 Беше-Головко К. Россия: государство и суверенитет
ниченного суверенитета получила в настоящее время широкое признание. При этом в ее рамках важно концептуально разобраться, какие ограничения государственной власти совместимы с суверенитетом и даже предполагаются им, какие его подрывают и против каких он направлен.
Действительно, власть цивилизованного государства ограничена принципами демократического, правового, светского и социального государства. Она не может быть абсолютной, а степень ее силы должна быть оправдана ее необходимостью для обеспечения как минимум права населения на жизнь и безопасность и пропорциональна данной задаче. Означает ли это ограничение государственного суверенитета? Представляется, что ответ на данный вопрос должен быть утвердительным. Если государство ограничивает свою власть в пользу свободы личности, но при этом сохраняет контроль над территорией и населением, обеспечивая правопорядок, можно констатировать, что его суверенитет налицо. Иными словами, если ограничения власти государства осуществляются в пользу свободы личности и государство при наличии таких ограничений продолжает эффективно управлять территорией и населением, т.е. страна не погружается в хаос и бесправие, поскольку государство в лице своих органов сохраняет реальную возможность принимать законы, регламентирующие значительную и наиболее важную для сохранения социума часть жизни людей, монопольно применять наиболее серьезные меры принуждения к лицам, законы нарушившим, решать вопросы войны и мира, а также чрезвычайного положения, то можно констатировать сохранение у него суверенитета. Все, что остается после вычета ограничений государственной власти, связанных с реализацией ценностей правового демократического государства, все равно является мощной силой, вполне достаточной для эффективного (но при этом гуманного) осуществления управленческих функций. Поэтому понимание государственного суверенитета как ответственности предполагает ограничение власти государства и полномочий государственных органов.
Вопрос же о том, являются ли такие ограничения полномочий ограничениями суверенитета государства, представляется во многом терминологическим. Видимо, целесообразно их считать и ограничениями суверенитета, чтобы подчеркнуть, что государственный суверенитет в правовом демократическом государстве при всей необходимости его сохранения только и может быть ограниченным: точно так же как (за очень редкими исключениями) не может быть абсолютных прав человека, не может быть в правовом демократическом государстве его абсолютного, т.е. неограниченного суверенитета. Правовое демократическое государство, власть которого неизбежно
versus общество и легитимность // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 3. С. 134.
ограничена, сохраняет суверенитет — подобно тому, как права человека, пропорционально ограниченные во имя обеспечения прав других людей, сохраняются в той степени, которая максимально возможна в социуме. Но суверенитет этот ограниченный, только в таком виде он не представляет угрозы правам человека, которые (а вовсе не суверенитет) должны признаваться в цивилизованном государстве высшей ценностью.
Если же государство в той или иной степени не в силах справиться с задачей установления и обеспечения правопорядка, тем самым проявляя бессилие в главной сфере своей ответственности — обеспечении прав людей как минимум на жизнь и безопасность, т.е. в стране воцаряются хаос, насилие и бесправие, в зависимости от их масштабов можно констатировать значительную ограниченность или вовсе утрату соответствующим государством его суверенитета. Например, слабость государственной власти в России в течение большей части 1917 г. была близка к потере российским государством суверенитета, а в течение 90-х гг. ХХ в. означала его значительное ослабление. В отличие от ограниченности суверенитета состоявшегося правового демократического государства подобные его ограничения являются крайне нежелательными.
В стремлении обеспечить эффективность управления, в том числе избежать хаоса, повысить успешность экономической политики, приблизиться к идеалам правовой и демократической государственности, некоторые государства добровольно передают часть своих полномочий иным публично-правовым территориальным образованиям (международным или наднациональным организациям, а то и иным государствам). В зависимости от количества и качества переданных полномочий такая передача может не повлиять на объем суверенитета соответствующего государства, может в большей или меньшей степени его ограничить, а может вообще привести к его отрицанию.
Если государство в описанных ситуациях сохраняет явно доминирующий контроль над территорией и населением, то ограничения его суверенитета в связи с передачей полномочий не произошло. Если такое доминирование заметно уменьшилось, в том числе если государство делит полномочия по контролю над своей территорией и населением с иным публично-правовым образованием (образованиями), можно констатировать ограничение государственного суверенитета. Если же ограничения власти конкретного государства в пользу иного публично-правового образования доходят то такой степени, что оно перестает доминировать в регулировании совместной жизни людей при доминировании иной внешней силы, можно констатировать утрату (или недостижение) таким государством (догосударственным или квазигосударственным сообществом) его суверенитета. В мировой практи-
ке существуют примеры, когда государство добровольно, исходя из ответственности за эффективное управление и в интересах ценностей правового государства, отказывается от части своих полномочий без ограничения, с ограничением, а то и с отказом от суверенитета.
Примером первого рода можно считать весьма экзотическую норму ст. VI Конституции Боснии и Герцеговины 1995 г., регламентирующую порядок формирования Конституционного суда страны: три из девяти его членов назначаются председателем ЕСПЧ после проведения консультаций с президиумом Боснии и Герцеговины, причем эти судьи не должны быть гражданами Боснии и Герцеговины или соседних с этой страной государств. Очевидно, авторы Конституции пошли на ограничение полномочий государства с целью укрепить независимость органа конституционного контроля и доверие к нему населения как к объективному арбитру, предотвратить политическую и этническую ангажированность данного органа. В условиях сложных межнациональных отношений судьи, назначенные авторитетным лицом, не связанным ни с какими силами внутри страны, способны образовать стабилизирующее начало в работе Конституционного суда, обеспечить его престиж как чрезвычайно важного элемента судебной системы страны. Риск вмешательства европейских структур во внутренние дела страны26 авторы Конституции сочли меньшим, чем риск втягивания судебной власти в межнациональные конфликты, не обращать внимания на которые тоже было невозможно при решении вопроса о составе и порядке формирования этого органа (поэтому прочие судьи Конституционного суда страны избираются парламентами обоих субъектов данной федерации). Представляется, что в данном случае не произошло передачи части суверенитета. Имела место лишь передача части полномочий, не критичная для возникновения угрозы суверенитету. Тем более что та же статья Конституции устанавливает возможность парламента по прошествии пяти лет после начала работы Конституционного суда законом изменить порядок назначения судей, которые первоначально были назначены председателем ЕСПЧ.
Пример передачи государствами полномочий, сопровождающейся ограничением их суверенитета, дает модель организации Европейского Союза с его первичным и вторичным разделенными суверенитетами. Следует, впрочем, отметить, что относительно модели существующего распределения властных полномочий между институтами ЕС и государств-членов высказывается и иная точка зрения. Ряд авторов заявляет, что в данном случае имеет место не передача суверенитета, а передача полномочий: структуры названных межгосударственных организаций не
имеют права непосредственно применять принуждение к населению стран, его образующих, такая монополия сохраняется за государствами-членами27. Ближе к истине утверждение о том, что в рамках европейских структур имеет место сочетание ограниченных суверенитетов двух уровней — национального и европейского. Так, бывший секретарь-канцлер ЕСПЧ М. Де Сальвиа утверждает, что «гарантия прав и свобод основана в Европе на распределении компетенций на двух уровнях суверенитета: на национальном уровне, где сохраняется исходный суверенитет государств ... и на наднациональном уровне, на котором утвердился ... суверенитет морали и права. Не будучи независимыми друг от друга, оба эти уровня взаимодополняются»28. Концепция передаваемого и ограниченного суверенитета отражена, как уже отмечалось, и в некоторых конституциях (Швейцарии, Италии, ФРГ).
Конституция РФ в принципе не отрицает концепцию ограниченного суверенитета, т.е. вполне с ней совместима, хотя ст. 79 говорит лишь о возможности передачи Россией межгосударственным союзам части ее полномочий (курсив мой. — И.А.), а ст. 4 — о принадлежности государственного суверенитета РФ, однозначно абсолютистская концепция государственного суверенитета в Конституции РФ вербального отражения не получила. В связи с этим возможная передача Россией своих полномочий межгосударственным союзам может сопровождаться ограничениями суверенитета, а может и не сопровождаться. Ограниченный же суверенитет, как было показано ранее, остается суверенитетом, минимизируя при этом исходящие от государства угрозы правам человека.
Наконец, имеются в мировой практике и случаи, когда та или иная страна добровольно вверяет суверенитет над собой другому государству или международному сообществу в целях обеспечения эффективного управления или (и) правового демократического государства: например, когда ранее существовавшее государство добровольно или принудительно входит в состав другого государства или государств (как это имело место много раз в истории) или находится под его управлением (колонии), когда та или иная территория находится под военным контролем другого государства, а частично осуществляет самоуправление (современные зависимые территории и подмандатные территории). Представляется, что именно это имело место при проведении референдумов по вопросу о сохранении зависимости (или объявлении независимости как альтернативы) Пуэрто-Рико от США, Новой Ка-
26 Мильчакова О.В. Конституционный контроль в странах бывшей Югославии. М., 2014. С. 65.
27 Шнайдер К. Права человека и передача суверенитета в Европейском Союзе // История. Право. Политика. 2012. № 1. С. 16.
28 De Salvia M. Contrôle européen et рппаре de subsidiarité // -Protection des droits de l'homme: la perspective em^éenne. 2000. P. 73.
ледонии от Франции, Гренландии — от Дании и т.п. Подобные ситуации могут быть как временными, так и постоянными (последняя модель имеет место в случае, если ранее разрозненные народы со временем объединяются и ощущают себя одним народом), проявлениями как вполне ответственного поведения, так и безответственности.
Как видно, современная трактовка суверенитета правового демократического государства несовместима с его пониманием как качества неограниченной власти государства. Сегодня суверенное государство с неизбежностью ограничено правами человека: не только права частных лиц,
но и его власть размахивать своими кулаками заканчивается там, где начинаются носы (права) людей, которые оно должно защищать и не может на основании наличия суверенитета произвольно нарушать. Лишь такой защитой, причем пропорционально данным целям, может быть оправдана сила и мощь государственной власти. Если государство способно это сделать и при этом сохраняет свою силу как гарант прав человека, правопорядка и стабильности, то суверенитет (как и правовой демократический характер) у такого государства налицо, несмотря на то, что он ограничен.
Библиография:
1. Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. — М., 1997.
2. Беше-Головко К. Россия: государство и суверенитет versus общество и легитимность // Сравнительное конституционное обозрение. — 2011. — № 3.
3. Васильева Т.А. Влияние Лиссабонского договора на развитие конституционного права государств-членов ЕС // Проблемы конституционного развития Российской Федерации. — М., 20l3.
4. Витрук Н.В. Народный суверенитет и народовластие в контексте модернизации российского общества // Конституционно-правовые основы народовластия в России и Украине. — Харьков, 2012.
5. Гоббс Т. Левиафан. Или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского. — М., 1936.
6. Гроций Г. О праве войны и мира. Репринт с изд. 1956 г. — М., 1994.
7. Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI в. — М., 2008.
8. Конфликты на Востоке: этнические и конфессиональные / под ред. А.Д. Воскресенского. — М., 2008.
9. Маритен Ж. Человек и государство. — М., 2010.
10. Мильчакова О.В. Конституционный контроль в странах бывшей Югославии. — М., 2014.
11. Нуссбергер А. Конституционная шоковая терапия в России // Проблемы реализации Конституции. Международное исследование. — М., 2008.
12. Пастухова Н.Б. Государственный суверенитет: вчера и сегодня. — М., 2010.
13. Полянский В.В. Государственный суверенитет в контексте защиты основ конституционного строя (идея и практика реализации) // Сборник тезисов докладов III Международной науч.-практ. конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России» (Кутафинские чтения). Секция конституционного и муниципального права. — М., 2012.
14. Проблемы теории государства и права / под ред. М.Н. Марченко. — М., 2001.
15. Сырых В.М. Теория государства и права. — М., 2005.
16. Тихомиров Ю.А. Правовой суверенитет: сферы и гарантии // Журнал российского права. — 2013. — № 3.
17. Фадеев В.И. Идея народного представительства в России (историко-теоретические корни) // 20 лет кафедре конституционного (государственного) права зарубежных стран: науч.-практ. материалы. — М., 2010.
18. Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Гражданский патриотизм против фанатизма формальной демократии // История. Право. Политика. — 2012. — № 1.
19. Шмитт К. Политическая теология. — М., 2000.
20. Шнайдер К. Права человека и передача суверенитета в Европейском Союзе // История. Право. Политика. — 2012. — № 1.
21. Ayoob M. Humanitarian intervention and international society // International Journal of Human Rights. — 2002. — № 6.
22. De Salvia M. Contrôle européen et ртаре de subsidiarité // Protection des droits de l'homme: la perspective euroрéenne. 2000.
23. Fassbevder B. Securing Human Rights: Achievemtnts and Challenges of the UN Security Council. Oxford, 2011.
24. MacFarlane N., Thielkmng C., Weiss T. The Responsibility to Protect: is anyone interested in humanitarian intervention? // The World Quarterly. — 2004. — № 5.
Материал поступил в редакцию 6 ноября 2014 г.
STATE SOVEREIGNTY: CONCEPTS AND REALITY
Alebastrova Irina Anatolyevna
Associate professor of the Department of constitutional and municipal law of Kutafin Moscow State Law University [¡[email protected]]
Abstract
The article analyzes the problem of the relation of state sovereignty as one of the most recognized principles of constitutionalism and the principle of limited government as its main idea. Difficulties of compatibility of these values led to the fact that in the western doctrine and law of the late XIX century the concept of sovereignty as an inalienable, indivisible unlimited power gradually began to become rejected. The evolution of the interpretation of state sovereignty, which dominates the modern Western doctrine, has been done in four interrelated areas. Firstly, there evolved notions of justification and purpose, and consequently — about the content of state sovereignty. Secondly, views on the extent of powers of the state, describing it as a sovereign state, changed. Thirdly, there were reconsidered views on the possibility of the exclusion of the state sovereignty, including the enforced one. Fourth, the state is often declared to be the sole sovereign organization: intergovernmental and supranational organizations are characterized as holders of the derivative sovereignty. The author believes that the compatibility of the constitutional values of limited government and state sovereignty is attainable only within a limited concept of the state sovereignty. In recent decades this concept, directly or indirectly, is reflected in law, and it becomes more widespread in the western doctrine of international and constitutional law. The author considers the concept of sovereignty as responsibility, developed in 2000, created by the Canadian government and the United Nations International Commission on Intervention and State Sovereignty, the most progressive concept of limited state sovereignty. The Commission analyzed and systematized the basis for the legitimation of the «humanitarian intervention» and in 2001 presented to the UN the «Protection Responsibility» report. According to the author, this concept has a great humanistic potential, even though it contains the risk of abuse, which explains the slowness of the international community for its implementation in the legal regulation. Russian doctrine of constitutional rights should contribute to the development of this concept, which will help perpetuate the ideology of Russian society and psychology of human rights as the most important values. In this author's opinion, the provisions of the Constitution of the Russian Federation with this concept are perfectly compatible.
Keywords
State sovereignty, sovereignty of the Russian Federation, sovereignty as responsibility, basis of the constitutional system, constitutionalism, constitutional law, concept of sovereignty, limited sovereignty, law-governed state, democratic state, protection responsibility.
References
1. Baburin S.N. The territory of state. Legal and geopolitical problems. — M., 1997.
2. Beshe-Golovko K. Russia: state and society versus sovereignty and legitimacy // Comparative constitutional review. — 2011. — № 3.
3. Vasilyeva T.A. The impact of the Lisbon Treaty on the development of constitutional law of the Member States // Problems of Constitutional Development of the Russian Federation. — M., 2013.
4. Vitruk N.V. Popular sovereignty and democracy in the context of the modernization of the Russian society // Constitutional and legal bases of democracy in Russia and Ukraine. — Kharkiv, 2012.
5. Hobbes T. Leviathan or the Matter, form and power of the ecclesiastical and civil state. — M., 1936.
6. Grotius G. On the Law of War and Peace. Reprinted from the edition of 1956. — M., 1994.
7. Zorkin V.D. Russia and Constitution in the XXI century. — M., 2008.
8. Conflicts in the East: ethnic and confessional / ed. by A.D. Voskresensky. — M., 2008.
9. Maritain J. Man and state. — M., 2010.
10. Milchakova O.V. Constitutional control in the countries of former Yugoslavia. — M., 2014.
11. Nussberger A. Constitutional shock therapy in Russia // Problems of the implementation of the Constitution. An international study. — M., 2008.
12. Pastukhova N.B. State sovereignty: yesterday and today. — M., 2010.
13. Polyansky V.V. State sovereignty in the context of the protection of the constitutional order (the idea and practice of realization) // Proceedings of the III International scientific-practical conference «Legal science as the basis of legal provision of the innovative development of Russia» (Kutafin readings). Section of the constitutional and municipal law. — M., 2012.
14. Problems of the theory of state and law / ed. by M.N. Marchenko. — M., 2001.
15. Syrykh V.M. The theory of state and law. — M., 2005.
16. Tikhomirov Y.A. Legal sovereignty: the sphere of Use // Journal of Russian law. — 2013. — № 3.
17. Fadeev V.I. The idea of national representation in Russia (historical and theoretical roots) // 20 years of the Constitutional (state) law of foreign countries. Scientific and practical materials. — M., 2010.
18. Churov V.E., Ebzeev B.S. Civil patriotism against the fanaticism of formal democracy // History. Law. Policy. — 2012. — № 1.
19. Schmitt K. Political Theology. — M., 2000.
20. Schneider K. Human rights and the transfer of sovereignty to the European Union // History. Law. Policy. — 2012. — № 1.
The material was received on November 6, 2014
