Государственный контроль как необходимый элемент системы обеспечения продовольственной безопасности Текст научной статьи по специальности «Право»

АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

УДК 342.951:351.773.1

Н.М. Конин, Е.И. Маторина, Т.С. Мангушева

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАК НЕОБХОДИМЫЙ ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Введение: проблемы, связанные с обеспечением продовольственной безопасности страны, достаточно серьезны, требуют максимального внимания государства и, конечно, постоянного контроля. Цель: рассмотрение роли Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, наделенной функциями официальной национальной организации по карантину и защите растений, несущей ответственность в случае невыполнения обязанностей, предусмотренных нормами Международной конвенциии по карантину и защите растений. В работе анализируются последние изменения, внесенные законодателем в нормативно-правовые акты по данным вопросам, и предполагаемые негативные последствия, к которым они могут привести. Методологическая основа: анализ таких категорий, как карантин, подкарантинные объекты, связующих понимание продовольственной безопасности, как явление объективного мира, присущее нормальному существованию общества. Результаты: предлагаются пути решения возникших проблем, согласно авторской позиции по вопросам необходимости внесения изменений в существующее российское законодательство, регулирующее вопросы лицензирования экспортно-импортных операций в отношении подкарантинной продукции. Выводы: деятельность по проведению карантинного фитосанитарного обеззараживания, на данный момент переданная в соответствии с федеральным законодательством юридическим лицам (индивидуальным предпринимателям), имеющими лицензию на право проведения соответствующих работ (действующим без каких-либо ограничений, в т.ч. и при

© Конин Николай Михайлович, 2019 g,

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и муниципального |

права (Саратовская государственная юридическая академия) е

© Маторина Елена Ильинична, 2019 и

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права •

(Саратовская государственная юридическая академия) 2

© Мангушева Тамара Сергеевна, 2019 1

Кандидат социологических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Сара- )

товская государственная юридическая академия) 2

о

© Konin Nikolai Mikhailovich, 2019 ш

Doctor of law, Professor, Professor of the Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy)

© Matorim Elena Ilinichna, 2019

Candidate of law, Associate professor, Associate professor of the Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy)

© Mangusheva Tamara Sergeevna, 2019

Candidate of sociology, Associate professor, Associate professor of the Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy) 103

экспортно-импортных операциях), должна осуществляться исключительно государственными органами.

Ключевые слова: обеспечение продовольственной безопасности, контроль и надзор сельхозпродукции, использование карантина и защиты растений, организация государственного контроля и надзора в области продовольственной безопасности.

N.M. Konin, E.I. Matorina, T.S. Mangusheva

STATE CONTROL AS A NECESSARY ELEMENT OF THE FOOD SECURITY SYSTEM

Background: problems associated with ensuring the country's food security are quite serious and require the maximum attention of the state and, of course, they need constant monitoring. Objective: consideration of the role of the Federal service for veterinary and phytosanitary surveillance, has the functions of the official national organization for quarantine and plant protection, which is responsible in case of default of obligations under the rules of the International Convention for quarantine and protection of plants. The paper analyzes the recent changes made by the legislator in the normative legal acts on these issues and the expected negative consequences to which they can lead. Methodology: analysis of such categories as quarantine, subquarantine objects, linking the understanding of food security, as a phenomenon of objective peace inherent in the normal existence of society. Results: according to the author's position on the need to amend the existing Russian legislation governing the licensing of export-import operations in respect of quarantineable products the authors of the article propose the ways of solving the problems that have arisen. Conclusions: activities for quarantine phytosanitary disinfection, transferred in accordance with Federal legislation to legal entities to individual entrepreneurs licensed to carry out the relevant practice without any restrictions, including export-import operations, should be carried out by state bodies exclusively.

Key-words: ensuring food security, control and supervision of agricultural products, use of quarantine and plant protection, organization of state control and supervision in the field of food security.

Сложная международная экономическая обстановка для нашей страны связана с продолжающимся режимом санкций, которые тем не менее не оказывают серьезного сдерживающего влияния на рост внешнеэкономических связей, основанных на долгосрочных программах в области сельскохозяйственного производства, переработки и рационального использования сырья, а также торговых связей. Все это требует разностороннего внимания к проблеме обеспечения продовольственной безопасности страны как к фактору, отвечающему требованиям системной устойчивости при разбалансирующих воздействиях. Важным инструментом такой системной регуляции выступает государственный контроль.

Рассмотрим один аспект проблематики обеспечения продовольственной безопасности. Если исследовать этот вопрос с позиции оценки глубины качества контроля и надзора при перемещении карантинных объектов, то их значение (ввоз и вывоз) растет с углублением специализации сельскохозяйственного производства и расширением межрегиональных связей внутри страны.

Учеными-биологами классифицированы различные способы распространения вредных организмов:

активный (связанный с перелетами, переползаниями и т.п.);

пассивный (определяемый ветрами, текучими водами, морскими течениями и т.д.);

связанный с коммуникационной деятельностью человека (перемещение товаров, предметов и др.)1.

В современных условиях последний из указанных способов можно считать преобладающим. При этом он нередко сопряжен с созданием более благоприятных условий для развития в новых природных условиях и, как правило, способствует увеличению товарных и экономических потерь.

В настоящее время складывается обстановка, свидетельствующая о наличии серьезной угрозы для экономического, продовольственного, экологического потенциала страны. Для более глубокого понимания возникшей ситуации совершим совсем небольшой экскурс в историю. Термином «карантин» (фр. «quarantaine») [1, с. 360], в сельском и лесном хозяйстве стали обозначаться мероприятия, посредством которых некоторые государства ограждали животноводство, растениеводство и лесоводство от завоза извне и расселения опасной иноземной флоры и фауны. В первой Международной конвенции, выработанной в сентябре 1878 г. в Берне, данные вопросы уже находили отражение, а впоследствии, в 1951 г., текст Конвенции был пересмотрен ФАО (Международная организация по вопросам сельского хозяйства и продовольствия) и был подготовлен новый проект Международной конвенции по защите растений, который и подписали в декабре 1951 г. в Риме2. Советский Союз присоединился к настоящей Конвенции 24 апреля 1956 г.

В нашей стране карантинная служба была создана в 1931 г. В настоящее время начиная с 2004 г., функции государственной инспекции по карантину растений возложены на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль и надзор в области карантина растений, который находится в ведении Министерства сельского хозяйства.

Россельхознадзор назначен официальной национальной организацией по карантину и защите растений с возложением ответственности в случае невыполнения обязанностей, предусмотренных нормами Международной конвенции по карантину и защите растений3 (далее — МККЗР), в т.ч. в статье IV «Общие положения по организационным мероприятиям в отношении карантина и защиты растений». Определен статус России в комиссии по фитосанитарным мерам в рамках продовольственной и сельскохозяйственной Организации Объединенных Наций. Членами указанной комиссии являются свыше 170 стран. Более того, с 2007 г., когда русский язык признан официальным языком ФАО4! проводилась работа по принятию международных стандартов по фитосанитарным мерам на русском языке. 23 ноября в Риме на 34-й Конференции Продовольственной и сельскохозяйственной Организации Объединенных Наций (ФАО) было принято

1 См., подробнее: «Роль карантинной (фитосанитарной) службы в охране территории страны». £3 URL: http://qrsn.perm.ru/main.htm, а также сайт «Пестицидьыи». URL. dictionary /abiotic_ factores (дата обращения: 12.12.2018).

2 См.: Международная конвенция по защите растений. Учинено в Риме (Италия) 6 декабря 1951 года // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XVII и XVIII. М., 1960.

3 См.: Международная конвенция по карантину и защите растений (вступила в силу для РФ 2 октября 2005 г.) // Бюллетень международных договоров. Июль. 200б. № 7.

4 См.: URL: http://rnd.cnews.ru/natur_science/news/lin...07/11/27/276924 (дата обращения:

10.10.2018). 105

решение о придании русскому языку статуса официального в этой Организации и внесены необходимые поправки в Устав ФАО. С этого времени стало возможным знакомиться с деятельностью ФАО, чем могут воспользоваться более 170 млн человек, которые считают родным русский язык, и к ним присоединилось еще 350 млн человек, понимающих его5.

В настоящее время официальными языками ФАО считаются шесть языков — английский, арабский, испанский, китайский, русский и французский.

Россия вступила в эту Организацию в апреле 2006 г., хотя ФАО была учреждена еще в 1945 г. Целью этого учреждения стало повышение качества питания, увеличение роста производительности в аграрном секторе, улучшение условий жизни сельского населения и содействие мировому экономическому росту. На сегодня 189 государств мира и Европейское сообщество являются ее членами.

Следует отметить, что постоянно идут контакты между специальными и государственными службами разных стран, осуществляющиеся на основании международного и национального законодательств. Фитосанитарная обстановка различных стран нестатична и со временем может меняться из-за различных климатических, географических особенностей, появления новых популяций и видов вредных организмов, которые могут быть и карантинными объектами. Эти объекты в разных странах неодинаковы как по видовому составу, так и по их количеству. К примеру, для территории ЕЭС их количество составляет 234 объекта, в странах ЕС — 380, в Америке — более 1500, в Китае — более 500, и только наличие высокопрофессионального кадрового состава и необходимого оборудования, должная лабораторная база смогут обеспечить выявление и идентификацию некачественного, зараженного товара, а впоследствии и устранение зараженности путем осуществления карантинного фитосанитарного обеззараживания.

Для нашего исследования немаловажен такой факт: в настоящий момент Российская Федерация является основным и крупнейшим поставщиком пшеницы и лесоматериалов на мировой рынок. В проекте Долгосрочной стратегии развития зернового комплекса РФ на 2016-2025 гг. и на перспективу до 2030 г. обозначено, что экспорт зерна из России, а также валовый сбор имеют тенденцию к увеличению. Так, валовый сбор зерна в 2013 г. составил 92,4 млн т, экспорт в этом же году — 19 млн т, в 2015-м — 104,8 млн т и 30,7 млн т соответственно, в 2017-м — 134,1 млн т и 43,2 млн т соответственно, а за 9 месяцев 2018 г. — 113, 4 млн т и 43, 6 млн т.6 Соответствие этой продукции фитосанитарным требованиям стран-импортеров напрямую влияет на экспортный потенциал страны.

При дефектах контроля и надзора пострадает имидж страны, что повлечет невосполнимые экономические потери. Партнеры могут отказаться от российской продукции, а этот вопрос важен при запуске промышленных масштабов ее производства.

Занос в страну и распространение хотя бы одного из карантинных для России объектов грозит серьезными экономическими, продовольственными и экологическими последствиями как для нашей страны, так и для Евразийского экономического союза в целом.

5 См.: URL: http://rnd.cnews.ru/natur_science/news/lin...07/11/27/276924 (дата обращения: 10.10.2018).

6 См.: URL: http://mcx.ru/upload/iblock/959/959648abb188a76c11095d869e8bde94.pdf (дата 106 обращения: 11.11. 2018).

И вот всей этой налаженной системе контроля нанесен если не сокрушительный, то крайне чувствительный удар. С 1 января 2018 г. в соответствии со ст. 27 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 206-ФЗ «О карантине растений» (в ред. от 23 апреля 2018 г.) работы по карантинному фитосанитарному обеззараживанию в соответствии с ч. 1 ст. 27 проводятся юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на право проведения соответствующих работ7 без каких-либо ограничений, в т.ч. и при экспортно-импортных операциях.

Идея такого решения, чреватого серьезнейшими негативными последствиями, лоббировалась в стенах Минсельхоза, Минэкономразвития и ФАС России еще с 2011 г., когда Президентом РФ был Д.А. Медведев. Лоббисты-младореформаторы, как мантру, повторяли избитые истины о демократии и развитии бизнеса.

Вышеприведенное положение вызывает возражения, поскольку изначально предложенный законопроект создавался не для того, чтобы снизить финансовую нагрузку на бизнес. Реализация самих функций по обеззараживанию и лабораторной экспертизе при их передаче из государственных в негосударственные учреждения, организации и пр. должна обеспечиваться в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 9 марта 2010 г. № 299-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, в сфере сельского хозяйства» (в ред. от 23 октября 2010 г.)8, за счет средств собственников продукции, объектов.

При этом следует отметить, что вышеуказанные нормативные акты не отвечают требованиям ряда международных законов.

Данная ситуация выглядит достаточно коллизионно, т.к. зоной ответственности официальной национальной организации по карантину и защите растений (далее — НОКЗР) согласно пункту «г» ст. IV МККЗР является обеспечение фитосанитарной безопасности страны.

Кроме того, нормы МККЗР определяют, что ответственность НОКЗР включает в себя такие мероприятия, как «обеззараживание или дезинфекция грузов растений, растительных продуктов и других подкарантинных материалов, перевозимых при международном сообщении, с тем, чтобы они отвечали фито-санитарным требованиям»9.

В соответствии с теми обязательствами, которые взяла на себя Российская Федерация по более чем 23 двусторонним межправительственным соглашениям и 4 межведомственным меморандумам в области карантина растений с основными странами — торговыми партнерами (Египет, Турция, страны СНГ, Бразилия и др.), предусмотрено, что Российская Федерация несет ответственность за обеспечение фитосанитарной безопасности экспортируемой растительной продукции.

То есть лицензию и право на обеззараживание могут получить все, кто изъявит желание, а ответственность продолжает нести Россельхознадзор и в его лице государство. Потенциальный же, а за ним и реальный причинитель вреда остается за рамками возмещения ущерба.

7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30, ч. I, ст. 4207; 2018. № 18, ст. 2571.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 11, ст. 1237; 2010. № 44, ст. 5717.

9 См.: ч. 2 п. «г» ст. IV Международной конвенции по карантину и защите растений (вступила

в силу для РФ 2 октября 2005 г.) // Бюллетень международных договоров. Июль. 200б г. № 7. 107

Как пример: в соседней Украине допустили частные компаний к рынку обеззараживания. Результатом такой «реформы» стал отказ Египта еще в 2008 г. от украинского зерна в связи со значительным снижением качества экспортируемого продукта10. В настоящее время продолжается поступление нотификаций в адрес Украины из-за наличия в экспортируемом зерне зараженности. Ориентируясь на результаты практики, которые можно увидеть у крупнейших экспортеров, например США, Канаде, Австралии, можно прийти к выводу, что только жесткая система контроля при осуществлении фитосанитарных процедур, включая и обеззараживание, может служить гарантией, позволяющей выполнить требования как МККЗР, так и стран-импортеров.

Таким образом, можно утверждать, что дело не в недоверии к частнику как таковому. Суть в том, что карантинное фитосанитарное обеззараживание осуществляется с применением пестицидов 1-го, 2-го, 3-го, 4-го классов опасности, термическим методом, путем понижения температуры (рефрижерация) и пр. в соответствии с видами работ. Этот вид деятельности потенциально несет в себе опасность для самих специалистов, осуществляющих обеззараживание, для людей, которые могут находиться рядом, и для окружающей среды. То есть должны быть специальное оборудование и соответствующая площадка для обеззараживания и уничтожения. Как можно выдавать лицензии, если всего этого не будет в наличии? А какой частник даст гарантию? И где он возьмет столько специалистов и соответствующее оборудование?

Очевидно, что осуществление обеззараживания «частными лицами» не позволяет обеспечить полноценный контроль за его выполнением. Согласно требованиям приказа Минсельхоза России от 26 декабря 2016 г. № 587 «Об утверждении формы акта карантинного фитосанитарного обеззараживания»11 необходимо наличие обратной связи при проведении контроля в портах выгрузки НОКЗРами стран-импотеров и принятии такого груза как соответствующего требованиям (в частности, силу того, что фумигация происходит в рейсе, пути следования), такое международное сотрудничество приемлемо только между НОКЗРами стран, а не с частными лицами. Также не стоит забывать, что ответственность все равно, как это и должно быть, остается за государством.

Нетрудно понять на примере с фумигацией в рейсе, осуществляемой частными лицензиатами, что ситуация оставляет широкое поле для коррупционной составляющей. Аналогично обстоит дело с импортом. Какой-нибудь недобросовестный импортер всегда сумеет найти в реестре соответствующего контрагента по договору, и в Россию, что не исключено, возможна, таким образом, поставка зараженной продукции.

Последствия могут быть связаны с ощутимыми потерями на территории страны в сфере АПК. Это, например, вырубка садов, заражение и засорение производственных мощностей при хранении зерновой продукции. А участники соответствующих «сделок» останутся в выигрыше, тем более что проверять их, согласно Закону № 29412, могут один раз в три года.

10 См.: Соловьев А.А. Государственная политика развития экспортного потенциала агро-продовольственного сектора Украины // Российский экономический интернет-журнал @e-rej. С. 1-14 (дата обращения: 12.12.2018).

11 См.: URL: https://minjust.consultant.ru/documents/22569 (дата обращения: 11.11.2018).

12 См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собр. законодательства

108 Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249; Российская газета. 2018. 29 дек.

В контексте вышеизложенного депутат Госдумы, член комитета по бюджету и налогам, первый заместитель руководителя фракции «Единая Россия» Андрей Исаев, полагаем, совершенно обоснованно направил 7 августа 2018 г. письмо руководителю Россельхознадзора С.А. Данкверту, где высказал тревогу по поводу сложившейся ситуации. Было подчеркнуто, что нынешний закон может нанести реальный экономический, продовольственный и экологический ущерб Российской Федерации.

Поводом же для этого письма послужило обращение на имя Исаева крупнейшего предприятия ООО «Лес ПТЗ» от 3 августа 2018 г. Указанная организация уже много лет является экспортером лесоматериалов на мировой рынок и имеет хорошую деловую репутацию. Теперь же в связи с вмешательством «частных лиц» в карантинное фитосанитарное обеззараживание подкарантинной продукции могут пострадать не только имидж и репутация крупного предприятия, но и репутация РФ, вплоть до закрытия экспорта13.

Руководство Россельхознадзора, разделяя озабоченность депутата, 23 августа 2018 г. официально направило в адрес Госдумы проект изменения действующего в настоящее время Федерального закона № 206 по п. 9 ст. 5 ч. 1, а также в ч. 1 ст. 2714, которым предлагается положение, что «Карантинное фитосанитарное обеззараживание при ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации подкарантинной продукции проводится силами подведомственных федеральному органу исполнительной власти».

Авторы солидарны с позицией, высказанной Россельхознадзором, и также считают, что нужна соответствующая корректировка Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 206-ФЗ «О карантине растений» (в ред. от 23 апреля 2018 г.)15, актуальность которой базируется на оценке реальной ситуации в сфере продовольственной безопасности российского государства.

Предусмотренные законодательством меры, потенциал агропромышленного комплекса страны используются далеко не полностью, что вызывает серьезные опасения за состояние продовольственной безопасности, для которой остаются характерными следующие проблемы: сохранение высокой доля импорта сельскохозяйственной продукции; снижение норм потребления населением некоторых видов продуктов питания; динамика роста отечественного производства сельскохозяйственной продукции существенно ниже темпов увеличения импорта продовольственных товаров, а так же и многое другое, что должно стать предметом изучения различных отраслей науки с целью выработки обоснованных рекомендаций по преодолению создавшейся ситуации.

Библиографический список

1. Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М.: Эксмо, 2009. 944 с.

References

1. Krysin L.P. Explanatory Dictionary of Foreign W exclusively ords. M.: Eksmo, 2009. 944 p.

13 См.: URL: http://argumenti.ru/society/2018/11/592480 (дата обращения: 16.11.2018).

14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30, ч. I, ст. 4207; 2018. № 18, ст. 2571.

15 См.: Там же. 109