CC BY
23ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ: СООТНОШЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ Савельева О.А.
Савельева Олеся Анатольевна - магистр, кафедра государственно-правовых дисциплин, Российский государственный университет правосудия, г. Нижний Новгород
Аннотация: в условиях реализации в РФ правовой политики, направленной на совершенствование государственного контроля и надзора, важную роль играет взаимодействие механизмов государственного регулирования и саморегулирования, применяемого в отдельных отраслях предпринимательской или профессиональной деятельности. В связи с этим, представляется целесообразным осуществить как доктринальный анализ соотношения государственного контроля с саморегулированием, так и их взаимодействие, в целях обеспечения соблюдения обязательных требований и стандартов, устанавливаемых соответствующими нормативными актами РФ. Ключевые слова: государственный контроль, саморегулируемая организация, обязательные требования.
Институт государственного контроля в современной России находится в стадии реформирования, направленного на то, чтобы повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности и унифицировать ее нормативную основу.
В этих целях был принят Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ [1], который позволил сформулировать принципы, объект и предмет государственного контроля и надзора, а также, регламентировал правовой статус участников контрольно-надзорных отношений.
Важно отметить, что в п. 2 ст. 8 данного Закона - принцип, в соответствии с которым при осуществлении государственного контроля и надзора представляется необходимым создание стимулов к добросовестному соблюдению обязательных требований.
На наш взгляд, данное направление является принципиально значимым, поскольку применение санкций и привлечение к соответствующей юридической ответственности нарушителей производится лишь после того, как фактически, нарушение было совершено, то есть, имеет вторичный характер и не является самоцелью контроля.
Напротив, обеспечение добровольного соблюдения нормативных предписаний, по нашему мнению, в гораздо большей степени свидетельствует о том, что контроль эффективен.
Причем, для повышения такой эффективности представляется целесообразным использование различного правового инструментария, включая уход от непосредственного государственного контроля и надзора в тех случаях, когда сравнительно более высокую эффективность имеют другие приемы и способы, позволяющие обеспечить соблюдение обязательных требований.
В связи с этим, возникает немало дискуссионных вопросов теоретического и практического характера, и один из них, который представляется целесообразным затронуть в рамках настоящей статьи - соотношение государственного контроля и саморегулирования.
Необходимо отметить, что названная проблема рассматривается, как правило, в контексте гораздо более сложного вопроса, о возможности и пределах делегирования государственно-властных полномочий иным лицам.
Э.В. Талапина, анализируя данные процессы, характеризует их как «приватизацию» функций государства, которая характеризуется тем, что государство заимствует для осуществления своей властной деятельности приемы и способы, которые применяются в сложившихся предпринимательских и иных частно-правовых отношений [9, с. 28].
Как отмечает О.В. Романовская, глобальные кризисные проявления в мировой экономике, затронувшие многие государства, обусловили обращение публичной власти к внедрению в механизмы государственного управления институтов, которые ранее были характерны для управления коммерческими организациями, и успешно зарекомендовали себя [7, с. 143].
Зарождение саморегулирования, как института, обеспечивающего соблюдение обязательных требований лицами, осуществляющими определенную предпринимательскую или профессиональную деятельность, зародилось в США 1930 годов, в сфере регулирования банковской деятельности, а также оборота ценных бумаг, для чего были приняты соответствующие законодательные акты [7, с. 145].
При этом, можно отметить, что элементы саморегулирования в США получили внедрение во многие сферы, не только на федеральном уровне, но и в соответствии с законодательством отдельных штатов -например, как отмечает А.А. Герасимов, саморегулирование в сфере здравоохранения осуществляется
медицинскими ассоциациями и иными аналогичными организациями, которым данные полномочия делегируются, на основании соответствующих нормативных актов штата [4, с. 54]
В России же процесс внедрения саморегулирования начался гораздо позже и связан с реформированием государственного контроля, которое происходило в переходный, постсоветский период, и первоначально распространился на деятельность нотариусов и арбитражных управляющих.
В условиях недостаточности правовой базы, а также, должного научного исследования формально-юридических аспектов саморегулирования, вопрос о том, насколько правомерно делегирование таких полномочий негосударственным структурам, даже становился предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.
Например, в 1998 г. Р. Просила КС РФ признать неконституционным наделение нотариальных палат полномочиями, которые связаны с созданием и ликвидацией должностей нотариусов, а также, осуществлением контроля в отношении частнопрактикующих нотариусов.
Конституционный Суд РФ, в Постановлении от 19.05.1998 г. № 19-П разъяснил, что Конституция РФ не запрещает подобное делегирование полномочий, при этом подчеркнул, что посредством создания нотариальных палат и их деятельности государство осуществляет опосредованный контроль за качеством нотариальных услуг [10].
Эта правовая позиция была подтверждена и в Постановлении КС РФ от 09.12.2005 г. № 12-П, которым Суд подтвердил законность создания саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и наделение их контрольными полномочиями в отношении лиц, входящих в данные организации [11].
Несколько позже была создана нормативная основа для деятельности и других саморегулируемых организаций посредством принятия Федерального закона от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [2], согласно п. 1 ст. 2 которого в деятельность по саморегулированию входит разработка и установление стандартов и правил ведения предпринимательской и профессиональной деятельности, осуществляемая ее субъектами.
П.Б. Салинин отметил, что введение саморегулирования позволило значительно сократить объем ведомственных нормотворческих актов, которые были заменены стандартами деятельности, которые выработаны для участников саморегулируемых организаций ими самими [8, с. 33].
Однако, в юридической литературе вопрос о соотношении государственного контроля и саморегулирования по-прежнему не нашел однозначного разрешения.
Так, принципиальные различия существуют между двумя подходами, согласно которым саморегулирование рассматривается, как вид государственного контроля, либо как самостоятельный правовой институт, представляющий собой альтернативу государственному регулированию.
Первая точка зрения обосновывается тем, что государство делегирует субъектам саморегулирования соответствующие полномочия добровольно, в связи с чем, имеет место опосредованное государственное регулирование тех же отношений.
Ю.И. Мхитарян подчеркивает, что саморегулирование структурно входит в систему государственного регулирования экономической деятельностью, поскольку соблюдение обязательных требований достигается за счет самостоятельных действий участников регулируемой деятельности, по правилам, устанавливаемым государством, посредством принятием законодательных актов [6, с. 15].
По мнению Ю.Г. Лесковой, обособленность саморегулирования, в сравнении с государственным контролем, заключается в том, что саморегулируемые организации самостоятельно, в рамках своей компетенции, определяют правила своей деятельности, и могут привлекать к ответственности своих членов за нарушение установленных требований[5, с. 48].
Также, представляется возможным встретить точку зрения о том, что, посредством внедрения саморегулирования, государство отказывается от контрольно-надзорных полномочий в соответствующей сфере [3, с. 167].
На наш взгляд, представляется необходимым стремиться к гармоничной правовой регламентации, при распределении полномочий по саморегулированию и государственному контролю, поскольку субъекты саморегулирования не «подменяют» контролирующие органы государства и не являются субъектами правотворческой деятельности.
Можно отметить, что законодатель, по-видимому, принял во внимание данный подход.
Это проявляется в том, что в ст. 55 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» получила закрепление норма о том, что результаты саморегулирования, могут быть признаны контрольно-надзорными органами, посредством заключения соответствующего соглашения между данными органами и саморегулируемой организацией.
В той же правовой норме получил закрепление ряд условий, на которых заключается такое соглашение о признании:
Во-первых, предмет контроля, производимого саморегулируемой организацией, должен быть идентичен предмету государственного контроля либо охватывает более широкий круг вопросов;
Во-вторых, заключение соглашения возможно лишь с саморегулируемой организацией, создающей компенсационный фонд, обеспечивающий имущественную ответственность, возникшую в связи с ненадлежащим качеством товаров, работ и услуг, предоставляемых членами саморегулируемой организации, - из расчета не менее 25 000 рублей, на каждого участника;
В-третьих, Правительство РФ, устанавливая своим постановлением конкретные виды контроля, закрепляет также и критерии, на основании которых производится признание результатов деятельности саморегулируемой организации, а также существенные условия, порядок заключения и регистрации данного соглашения.
Исходя из этого, можно отметить, что законодатель, с одной стороны, признает определенную автономию саморегулирования от государственной системы контроля и надзора, с другой стороны -готов проводить политику их синхронизации, а в некоторых случаях - и взаимозаменяемости, чтобы избежать двойной контролирующей нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности.
Кроме того, второй примечательный аспект состоит в том, что законодатель выражает свою готовность регулировать контрольно-надзорные отношения не только традиционными императивными методами, но и стремится к применению диспозитивных начал, и вводит конструкцию договора (соглашения) между контролирующими государственными органами и саморегулируемыми организациями.
Таким образом, представляется возможным сделать следующие выводы:
1. Саморегулирование, по мнению автора, представляется возможным рассматривать как деятельность, позволяющую обеспечивать выполнение обязательных для субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности требований, которая относительно автономна от государственного контроля, но может заменять его, при заключении соответствующего письменного соглашения между контрольно-надзорным органом и саморегулируемой организацией;
2. Возможность заключения соглашения о признании результатов деятельности саморегулируемой организации органом государственного контроля и надзора способствует внедрению в государственную контрольно-надзорную деятельность диспозитивных начал, которые направлены на формирование условий для добровольного соблюдения контролируемыми лицами обязательных для них правовых предписаний;
3. Формирование оптимального взаимодействия контролирующих органов с саморегулируемыми организациями способствует снятию излишних бюрократических барьеров, упрощению процедур, связанных с обеспечением надлежащего правового режима деятельности лиц, подвергаемых контролю как со стороны государственных органов, так и саморегулируемых организаций.
Список литературы
1. Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 06.12.2021 г.) // Собрание законодательства РФ, 2020. № 31 (часть I). Ст. 5007.
2. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ (ред. от 02.07.2021 г.) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.
3. Акчурина И.Р., Туфетулов А.М. К вопросу о соотношении саморегулирования и государственного регулирования в РФ // Актуальные проблемы экономики и права. 2012. № 2. С. 176-181.
4. Герасимов А.А. Современное саморегулирование за рубежом - законодательство, практика и тенденции // Безопасность труда в промышленности, 2010. № 10. С. 52-58.
5. Лескова Ю.Г. Саморегулирование как экономическое и правовое явление // Журнал российского права, 2011. № 5 (173). С. 48-56.
6. Мхитарян Ю.И. Саморегулирование как современная форма государственного регулирования экономики // Век качества, 2011. № 2. С. 14-17
7. Романовская О.В. Делегирование государственно-властных полномочий в системе публично-правового регулирования // Вестник Пермского университета. Юридические науки, 2017. №2 (36). С. 143-154
8. Салинин П.Б. Некоторые проблемы регулирования саморегулируемых организаций // Право и политика, 2006. № 7. С. 33-37.
9. Талапина Э.В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика, 2013. № 11. С. 28-36.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 г. № 19 «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. № 22. Ст. 2491.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 09.12.2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» // Собрание законодательства РФ, 2006. № 3. Ст. 335.
