CC BY
154
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
УДК 94.47 ББК 67.401.143
В. Г. БАЛКОВАЯ
Государственный контроль и надзор в отношении таможенной системы Российской империи в XVIII в.
Рассматривается формирование контрольно-надзорных структур в системе государственного управления.
Ключевые слова: административное право, систематический контроль, государственные структуры, Коммерц-коллегия, деятельность таможен, таможенные инспекторы.
V. G. Balkovaya
State Oversight over the Customs System in the Russian Empire in the 18 Century The article deals with shaping oversight entities within the system of state administration.
Keywords: administrative law, system oversight, state bodies, Collegium of Trade (Kommerz), activities of customs offices, customs inspectors.
Важным феноменом в развитии российского государства в XVIII в. явилось появление контрольно-надзорных функций и, как следствие, - особых властных структур и должностных лиц, осуществляющих их в различных сферах государственного управления.
Становление и развитие государственного механизма России являлось длительным процессом. На каждом из этапов он приобретал новые формы, обусловленные спецификой исторического развития, своеобразием решаемых задач, изменением функций государства.
Наиболее важные качественные изменения в организации государственной власти России произошли после оформления Московского централизованного государства. В ходе государственных реформ Ивана IV впервые был создан государственный механизм в современном понимании, что выразилось в появлении иерархически организованных органов государства,
БАЛКОВАЯ Валентина Григорьевна — кандидат политических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Владивостокского филиала Российской таможенной академии, г. Владивосток.
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
103
созданных для исполнения определенных задач и наделенных в связи с этим государственно-властными полномочиями. Это привело к становлению, наряду с высшей, центральной и местной государственной власти, а также необходимости выработать модель взаимодействия между ними.
В течение второй половины XVI-XVII вв. происходило формирование нормативных основ деятельности государственных структур различного уровня, появился слой должностных лиц, возникла идея их ответственности за злоупотребление государственной властью. Вместе с тем, в Московском централизованном государстве так и не произошло осознание необходимости систематического контроля и надзора за деятельностью государственного механизма.
Переход в начале XVIII в. к абсолютизму привел к усилению тенденции бюрократизации всех уровней государственного управления. Государственная модель, утверждавшаяся в ходе реформ Петра I, проходивших в 1710-1724 гг., была построена на качественно новых организационных и правовых основаниях. Наиболее ярко это видно через становление единых подходов к организации государственной службы как службы профессиональной, осуществлявшейся за жалованье. Другим важным моментом стало активное развитие источников административного права, что выразилось в появлении широкого круга нормативных правовых актов учредительного и регламентирующего характера.
Такие важные изменения в государственном механизме имели результатом осознание необходимости планомерного и систематического контроля за деятельностью должностных лиц различного уровня. Это привело к формированию системы контрольно-надзорных структур в системе государственного механизма, и, прежде всего, фискалитета1 и прокуратуры1 2. Изучение этих феноменов в системе государственного управления имеет уже давнюю традицию. Одно из первых исследований на эту тему было подготовлено профессором Киевского университета А. О. Степановым еще в 1867 г. [7, с. 1-24]. В советской исторической науке многое сделал для изучения фискалитета Г. Н. Анпилогов [1, с. 63-80]. В последние годы становлению контрольно-надзорных органов в России были посвящены диссертационные исследования Н. В. Платоновой [6] и А.Д. Паутова [5].
В задачу этих органов входили надзор за проведением в жизнь законов и соблюдением должностных норм в процессе деятельности государственных учреждений, и прежде всего - суда, а также контроль за сбором и расходованием государственных средств. Об обнаружении фактов злоупотреблений надлежало сообщать Сенату для принятия соответствующих мер.
1 О должности фискалов: Именной указ от 17.03.1714 // ПСЗРИ. Т. V. № 2786. С. 89-90.
2 Об обязанностях Сенатских членов... и о бытии при Сенате генерал- и обер-прокурорам: Именной указ от 12.01.1722 // ПСЗРИ. Т. VI. № 3877. С. 479-480.
104
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 2(71)/2015
Однако наряду с фискалитетом и прокуратурой контрольно-надзорные функции выполняли и другие государственные структуры. Хотя они осуществляли эти функции в ограниченном объеме и для решения узкого круга задач управления, находящихся в их компетенции, они сыграли важную роль в деле упорядочения деятельности различных звеньев государственного аппарата, как центральных, так и первичных. Вместе с тем, это направление их деятельности на настоящий момент изучено еще недостаточно. Представляемая вниманию читателя публикация имеет целью восполнить этот пробел, охарактеризовав организацию государственного контроля и надзора в отношении таможенной системы Российской империи, сформировавшуюся в XVIII в.
В данной статье под контролем понимается периодически осуществляемая уполномоченными государственными структурами управленческая функция, оценивающая порядок осуществления и целесообразность определенного процесса. Конечной целью контрольных мероприятий является выработка рекомендаций по реформированию системы либо совершенствованию процесса.
Ведущее место в этом механизме занимал ведомственный контроль. Таможенная система именно в это время впервые получила единый центральный орган ведомственного управления, на который замыкались портовые и пограничные таможни, - Коммерц-коллегию. Централизация таможенной системы позволила начать формирование единых в пределах всей империи оформительских процедур и требовать их неукоснительного осуществления.
С этой целью уже в 1722 г. был создан институт таможенных инспекторов, назначавшихся на должность Коммерц-коллегией и курировавших деятельность таможен в пределах определенной территории. Первоначально было четыре таможенных инспектора - Сибирской губернии, Астраханской губернии, «на границах турецких и польских» и портовых таможен. Каждый из них получал свою инструкцию типового содержания3, в которой им предписывалось периодически объезжать подчиненные таможни, проверять правильность ведения отчетной документации и текущего делопроизводства, порядок хранения товаров на таможенных складах (в амбарах и пакгаузах). В периоды реформирования системы у инспекторов запрашивались предложения по созданию новых таможен и таможенных застав, изменению местоположения и расформированию некоторых из них, а также справки о состоянии торговых путей и характера торговли в регионе.
Значение этой деятельности особенно возрастало в периоды работы Комиссий о коммерции, готовивших предложения по комплексным
3 Инструкция, данная из государственной Коммерц-коллегии инспектору таможен Сибирской губернии от 24.10.1722 // ПСЗРИ. Т. VI. № 4116. С. 785-788; Инструкция, данная из государственной Коммерц-коллегии инспектору таможен на границах турецких и польских от 24.10.1722 [с приложением инструкции инспектору над таможнями Астраханской губернии] // ПСЗРИ. Т. VI. № 4117. С. 788-790.
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
105
преобразованиям таможенной системы, а также при вхождении в состав Российской империи новых территорий и необходимости создания в них таможенной инфраструктуры.
Таможенные инспекторы были приписаны к главным таможням курируемых территорий и получали жалованье по их штатам, но стояли особняком по отношению к остальным управителям этой таможни. Инспекторы таможен в XVIII в. уже с 1730-х годов имели классные чины по Табели о рангах, назначались на эту должность только дворяне, что оговорил в качестве условия для занятия должности еще Петр I в 1721 г.4
В ходе частичной децентрализации таможенного управления в ходе губернской реформы Екатерины II значение инспекторов еще больше возросло -они были выведены из штатов таможен и для них в пограничных губерниях были образованы специальные контрольные структуры - таможенные при-смотры, в состав которой входил инспектор, 1-2 делопроизводителя, а также служители таможенной пограничной стражи - таможенные надзиратели и объездчики [3, с. 96]. В связи с постоянными разъездами таможенному инспектору наряду с жалованьем выплачивались командировочные суммы («прогонные деньги»).
Помимо ведомственного контроля, в отношении таможенной системы действовал финансовый, осуществлявшийся Ревизион-коллегией. Его действие распространялось не только на таможни, но и на все фискальные структуры, пополнявшие государственный бюджет. В его основе лежали книги окладных и неокладных сборов, закреплявшие в качестве контрольных показателей планируемые суммы денежных поступлений от каждого фискального органа.
Ведение финансовой документации крупных таможен осуществлялось бухгалтерами. В крупных таможнях их могло быть несколько, в небольших допускалось совмещение должностей. Малые таможни, работавшие только с документами и не осуществлявшие взыскание пошлин, а также таможенные заставы в штате должности бухгалтеров не имели.
Необходимо отметить, что механизм проведения финансовых проверок в XVIII в. до конца еще не сформировался. В связи с отсутствием технической поддержки этой деятельности происходило постоянное запаздывание как при предоставлении отчетной документации таможнями, так и при проверке ее Ревизион-коллегией. Ограниченность штата этого органа не позволяла осуществлять финансовый контроль в требуемом режиме. Если работы осуществлялись формально и своевременно, то страдало качество, если качественно, то не выдерживались сроки. Значительную задержку вызывало также существование двухэтапной процедуры предоставления отчетной
4 О выбирании в обер-инспекторы из дворян, а в товарищи к оным из купечества: высочайшая резолюция на доклад Сената от 19.01.1722 // ПСЗРИ. Т. VI. № 3886. С. 597.
106
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 2(71)/2015
документации: на первом этапе таможни отправляли финансовые документы в Коммерц-коллегию, где готовились сводные таблицы, а на втором - Коммерц-коллегия предоставляла отчеты в Ревизион-коллегию. Именно вследствие этого в 1763 г. был принят указ, упростивший порядок проведения финансовых проверок, разрешив таможням напрямую связываться с Ревизион-коллегией5.
Появление систематического финансового контроля деятельности фискальных органов явилось важным шагом по пути бюрократизации государственного управления.
Помимо различных форм государственного контроля, в отношении таможенной системы в Российской империи стал оформляться и надзор за законностью. Его задачи были иные, нежели при контроле: если контролирующие структуры осуществляли еще и оценку целесообразности того или иного процесса, то надзорные были призваны в первую очередь обеспечить следование закону.
В пределах Российской империи по отношению ко всем звеньям государственного механизма функцию надзора за законностью с 1722 г. стала выполнять прокуратура, непосредственно замыкавшаяся на Правительствующий Сенат. Вместе с тем, дополнительно в таможенной системе были введены должностные лица, обеспечивающие систему ведомственного надзора. Ими стали таможенные контролеры, что следовало из должностной инструкции: «Должен ты яко прокурор или поверенный от коллегии следить за деятельностью таможенных управителей - стемпельмейстера, пакгаузного управителя, экера и вагмейстера, и за всеми приказными служителями и досмотр-щиками»6.
Существовал особый порядок их назначения, осуществлявшийся непосредственно Коммерц-коллегией. Перед своим вступлением в должность каждый из них проходил квалификационное собеседование, в ходе которого должен был продемонстрировать знание таможенного законодательства и таможенных процедур. Как следовало из инструкции, «Повинен ты не только тариф, но и регламент пошлинный, и торговые уставы, и указы знать и всегда иметь»7. Вступая в должность, контролер приносил присягу и действовать должен был в дальнейшем в силу «присяжной своей должности».
Назначенный на должность контролера соискатель получал классный чин по Табели о рангах. Прибыв в таможню, он включался в штат и получал жалованье на общих основаниях с остальными служителями таможни. Должность эта была одной из наиболее высоко оплачиваемых8.
5 Об отсылке из таможен счетов для обревизования прямо в Ревизион-коллегию: указ Правительствующего Сената от 02.091763 // ПСЗРИ. Т. XVI. № 11 909. С. 363-365.
6 РГАДА. Ф. 19 (разряд XIX). Оп. 1. Д. 241. Л. 35.
7 Там же. Л. 36.
8 Третья из 157 в штатном расписании Санкт-Петербургской портовой таможни 1724 г. (Там же. Л. 2).
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
107
Контролер стоял особняком по отношению к другим служителям таможни и имел достаточно независимую позицию по отношению ко всем управителям, включая оберцольнера, возглавлявшего таможню. Ему предписывалось «за оберцольнером и прочими таможенными служителями неослабно смотреть, чтобы они в силу означенных уставов, инструкций и указов каждый по своей должности поступали»9.
Контролер имел свою персональную печать, полученную в Коммерц-коллегии, вследствие чего многие процедуры могли производиться исключительно в его присутствии. На него возлагалась обязанность следить за правильностью ведения текущего делопроизводства и своевременностью предоставления отчетной документации.
Достаточно подробно регламентирована деятельность контролера при смене материально ответственных лиц: «Когда кто из таможенных служителей, имеющий на руках денежную казну или какие вещи, по указу от коллегии переменен будет от службы своей и отдавать будет с рук на руки, смотреть тебе с оберцольнером накрепко, чтоб прежний отдал новому все книги о приходе и расходе и прочее, бывшее у него на руках, с подлинным отве-том»10.
С целью стимулировать добросовестную службу контролеров, предусматривалась возможность «получить награждение» от императора, если «способствовал всякой пользе и приращению высочайшего интереса и плохое искоренял».
Таким образом, все вышеизложенное свидетельствует, что формирующийся государственный механизм Российской империи являлся гораздо более сложно организованным феноменом, чем механизм Московского государства. В XVIII в. произошли важные качественные изменения в организации государственной власти - появились нормативные правовые акты учредительного и регламентирующего характера, утвердились единые подходы к прохождению государственной службы, формировались штатные расписания государственных структур с фиксированными размерами жалованья. Все эти процессы могут изучаться как через организацию высших органов государства, так и через исторический опыт отдельных ведомств. Изучение их применительно к таможенной системе позволяет увидеть новые грани процесса становления контрольно-надзорных функций и механизмов в истории отечественного государства и права.
Список литературы
1. Анпилогов, Г. Н. Фискалитет при Петре I // Вестник Московского государственного университета: историко-филологическая серия. 1956. № 2.
С.63-80.
9 РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 545. Л. 4-4 об.
Приводится по: РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 545. Л. 4-4 об.
10
108
ТАМОЖЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ № 2(71)/2015
2. Белова Т. А. Контролирующие органы Сената при Петре I // Молодой ученый. 2012. № 11. С. 326-329.
3. Завьялов Д. А. Карьера таможенника в эпоху Екатерины Великой // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2015. № 1. С. 89-98.
4. Звягинцев А. Г. Законоблюстители. Краткое изложение истории прокуратуры в лицах, событиях и документах. Москва: ОЛМА МедиаГрупп, 2012. 600 с.
5. Паутов А. Д. Институт фискалов в России в первой трети XVIII в.: автореф. дис. ... канд. ист. наук. Омск, 2007. 196 с.
6. Платонова Н. В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти XVIII в.: автореф. дис. ... канд. ист. наук. Москва, 2000. 220 с.
7. Степанов А.О. О формах правительственного надзора в России в XVIII столетии // Университетские известия [Киевского университета]. 1867. № 6.
С. 1-24.
Боков К.И. Становление и развитие таможенного дела и таможенного законодательства в России в XIX - начале XX века: монография. - Москва: Проспект, 2015. - 176 с.
Рассматриваются вопросы зарождения таможенного дела, таможенной политики и таможенного законодательства, таможенного дела в Московском государстве, таможенных реформ конца XVII-начала XVIII в., а также реформа графа П. И. Шувалова и ее влияние на дальнейшее развитие таможенного дела и таможенного законодательства; показана структура таможенных органов России XIX и начала XX в. Дан подробный анализ регулирования службы в таможенных органах и противодействия нарушениям таможенных правил в периоды дальнейшего развития «европейской торговли» (первая четверть XIX в.), активизации «азиатской торговли» (начало второй половины XIX в.), «таможенных войн» (конец XIX в.), иностранной торговой экспансии (начало XX в.).
