Государственный казначейский контроль: теоретико-методологический аспект развития Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ПРОБЛЕМЫ. МНЕНИЯ. РЕШЕНИЯ

УДК 336.148: 351.72

государственный казначейский контроль: теоретико-методологический аспект развития

Н.И. ДАНИЛЕНКО,

кандидат экономических наук, доцент, заслуженный экономист России, проректор по общим вопросам и режиму Магнитогорского государственного технического университета E-mail: danilenko-nikolay@mail.ru

Федеральное казначейство, созданное для реализации государственной бюджетной политики, обеспечивает кассовое исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, организует эффективный учет и превентивный государственный казначейский контроль в процессе исполнения расходных обязательств государства, управление единым счетом федерального бюджета, формирует достоверную и прозрачную консолидированную бюджетную отчетность.

В печати появилось большое количество работ, посвященных эффективности реформирования действующей казначейской системы России. Экономисты рассматривают общие направления построения казначейской платежной системы, способной обеспечивать повышение эффективности бюджетных расходов государства.

Авторы публикаций по этой тематике упускают важный элемент системы - казначейский контроль. Выделение его как самостоятельное понятие и определение его особенностей создают методологические основы для совершенствования контрольной деятельности органов Федерального казначейства, а также предпосылки для более точ-

ного определения функций и полномочий других органов власти в системе государственного финансового контроля, чтобы обеспечить эффективное функционирование системы государственного финансового контроля.

Для определения сущности государственного казначейского контроля необходимо выделить характерные признаки составляющих его элементов, что позволило бы установить его особенности и определить роль и место среди иных близких понятий.

В статье исследуются понятийный аппарат категории «государственный казначейский контроль», формы взаимодействия субъектов и объектов в его процессе. Систематизированы виды, цели, задачи, функции и методы данного вида контроля. Предложены новые современные подходы к дальнейшему развитию теоретико-методологических основ его осуществления.

Ключевые слова: субъект, объект, предмет, метод, форма, принцип, государственный казначейский контроль

Организация эффективно действующей системы контроля за общественными финансами

играет важнейшую роль в жизни государства. Общеизвестно, что хорошо отлаженная система контроля является необходимым атрибутом эффективно функционирующего демократического государства.

Модернизация российской экономики в условиях ограниченности бюджетных ресурсов предопределила необходимость системного повышения эффективности их использования.

Казначейство в Российской Федерации с учетом значимости решаемых им задач в системе экономической безопасности страны является важнейшим инструментом реализации государственной бюджетной политики и ключевой составляющей единой системы государственного финансового контроля.

Федеральное казначейство в соответствии со ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ осуществляет кассовое исполнение бюджетов в нашей стране [3, с. 126]. На казначейские органы возлагается управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Эти учреждения являются «кассирами» всех распорядителей и получателей бюджетных средств, исполняют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Концептуально организационно-функциональная модель управления Федерального казначейства представлена автором на рис. 1.

Согласно конституционной норме разделения полномочий между Российской Федерацией и ее

о m н

о «

(U

5

К

г л а

(U

о к -с

ft u

Ч ©

Функциональная деятельность

Модель управления

Рис. 1. Организационно-функциональная модель управления Федерального казначейства

субъектами в стране функционирует Федеральное казначейство и казначейства субъектов Российской Федерации. Деятельность этих структур многообразна, отличается отсутствием единых подходов к целевым установкам как в теории, так и на практике.

Дискуссии по изучаемой проблематике к осязаемым результатам не приводят. А решения, которые существуют и реализованы в виде регламентов, положений, стандартов, инструкций, методик, отражают преимущественно ведомственные интересы.

Одна из основных причин сложившейся ситуации, с точки зрения автора, заключается в отсутствии научных разработок, обоснованных предложений, вытекающих из современного научного видения экономических процессов и их финансово-контрольной составляющей.

При исполнении своих полномочий в бюджетном секторе экономики Федеральное казначейство и его структурные подразделения осуществляют контроль за полнотой и своевременностью зачисления и перечисления доходов от налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, а также за законностью и эффективностью использования государственных бюджетных средств.

С появлением нового государственного финансового инструмента произошло обособление нового вида контроля - государственного казначейского. Он является государственным, так

как его осуществляют органы, действующие от имени государства. В этой связи теоретически и практически востребованными являются научные исследования сущности государственного казначейского контроля, его роли и места в системе органов государственного финансового контроля, а также дальнейшее развитие теоретических и методологичес-

Правоустанавливающая

Операционно-платежная

Учетная

Контрольная

Центральный аппарат Федерального казначейства

Управления Федерального

казначейства, отделы _по субъектам РФ_

ких основ организации и осуществления данного вида контроля.

Прерогативой казначейской системы Российской Федерации стало обеспечение эффективного контроля за целевым, рациональным использованием бюджетных средств, что способствовало достижению необходимого соответствия кассовых расходов нормам, установленным законом о бюджете на текущий финансовый год.

Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ определено, что объем принятых обязательств, оплата которых проводится за счет средств бюджета, должен соответствовать объему доведенных до бюджетополучателя лимитов бюджетных обязательств; установлена ответственность главных распорядителей и получателей бюджетных средств за их целевое использование.

Вместе с тем бюджетное законодательство Российской Федерации содержит отдельные положения, которые не составляют целостной нормативной основы для правового регулирования казначейского контроля в рамках органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.

Такое положение во многом объясняется отсутствием концепции государственного финансового контроля, а также нормативно-правового акта, закрепляющего наиболее общие концептуальные основы государственного и муниципального финансового контроля, развиваемые в законодательстве по отдельным его разновидностям (бюджетном, валютном, налоговом и т.д.).

В последние годы в России опубликовано большое количество статей и монографий, посвященных становлению, совершенствованию и развитию системы Федерального казначейства [1, 2, 4, 5, 8-11, 13]. Анализ этих работ показывает, что за рамками исследований остается такая важная и специфическая казначейская функция, как контроль.

Проблемы государственного казначейского контроля во многом обусловлены слабостью методологической и теоретической основ его реализации. Более того, до настоящего времени ни в экономической, ни в юридической научной литературе, посвященной теоретическим проблемам казначейства, нет толкования категории «государственный казначейский контроль». В результате и на законодательном уровне данная дефиниция отсутствует [6, с. 17; 8, с. 16].

Отсутствие этого определения, по мнению автора, - одна из причин того, что в стране не создана соответствующая реалиям правовая и методологическая база государственного казначейского контроля, отсутствие которой негативно сказывается на использовании в теории и практике понятийного аппарата, что, естественно, приводит к недопониманию и двусмысленности.

Нуждаются в научно обоснованных определениях широко распространенные и постоянно употребляемые понятия: «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль», «бюджетный контроль», «казначейско-финансовый контроль» и др.

В основополагающих финансово-контрольных актах - Бюджетном кодексе РФ, законе о Счетной палате, положениях о Федеральном казначействе, о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора - определений названных понятий нет. Отсутствие строгих, содержательно наполненных дефиниций мешает контрольному делу. Понятия, о которых идет речь, должны быть не только выверены юридически, но и содержательны экономически.

Для характеристики сущности государственного казначейского контроля с точки зрения концептуального подхода необходима систематизация основных принципов, целей, задач, объекта, предмета, методов, форм, поскольку исследование показало существенный разброс во мнениях.

Анализ понятийно-терминологического аппарата казначейского контроля позволил выявить разнообразные смысловые значения таких категорий, как «вид», «объект», «предмет», «формы», а также различный смысл, вкладываемый в одни и те же определяемые формы, виды, методы, принципы контроля.

С гносеологической точки зрения разночтения в терминологии сдерживают дальнейшее развитие теории казначейского контроля, вызывая неопределенность основополагающих понятий, что делает актуальным проведение четких граней между видами, формами, объектом, субъектом и методическими приемами казначейского контроля.

Концептуально механизм реализации государственного казначейского контроля представлен автором на рис. 2.

Рис. 2. Концепция реализации государственного казначейского контроля

Определяющим фактором на всех этапах развития любой науки является единство ее предмета и метода.

Предметом государственного казначейского контроля являются:

- средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования;

- финансовые ресурсы, выделяемые в виде субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям.

Объектом государственного казначейского контроля являются:

- финансово-хозяйственные операции, проводимые распорядителями и получателями бюджетных средств;

- исполнение бюджетных и внебюджетных смет бюджетных учреждений;

- ведение Сводного реестра участников бюджетного процесса и Реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российс-

кой Федерации по итогам размещения заказов;

- ведение бюджетного учета;

- составление и представление отчетности по операциям бюджетов бюджетной системы государства.

Место казначейского контроля в системе финансовых дисциплин, с точки зрения автора, характеризуется тем, что это межотраслевая функциональная финансовая дисциплина. Ее возникновение обусловлено необходимостью удовлетворения нужд практики в казначейском контроле как специализированной функции управленческой деятельности. Теория и практика казначейского контроля базируется на положениях общей теории финансового контроля.

Исходя из этого, можно говорить о его специфических целях, задачах, функциях, видах, формах и методах осуществления казначейского контроля. Соответствующая классификация приведена автором на рис. 3.

Государственный казначейский контроль имеет разнообразные внешние проявления, осуществляется в различных формах, в связи с чем возможна его классификация в зависимости от избранного критерия.

Государственный финансовый контроль по способу проведения и времени совершения проверяемых финансовых операций подразделяется на предварительный, текущий и последующий, тогда как государственный казначейский контроль за ведением операций с бюджетными средствами -на предварительный и текущий.

Казначейскому контролю как особой области научных знаний присущ определенный метод ис-

Казначейский контроль

Вид

1

Государственный

1

Региональный

1

Муниципальный

1

Исполнительной власти

Средства федерального, регионального, муниципального бюджетов

Средства от приносящей доход деятельности

Рис. 3. Классификация видов, форм и объектов казначейского контроля

следования ее специфического предмета. Метод -способ теоретического исследования и практического осуществления чего-либо [12, с. 131].

Под методом государственного казначейского контроля автор понимает способы, пути достижения данного вида контроля - эффективного и целевого формирования и расходования государственных финансовых ресурсов.

В содержании метода казначейского контроля учитываются требования законности, достоверности, целесообразности и эффективности бюджетных расходов бюджетополучателей, а также рекомендации бюджетного учета, методологических приемов экономического анализа и другой информации в сочетании с исследованием фактического состояния объектов контроля.

В основе ведущей методики казначейского контроля лежит нормативный подход, т.е. проверка бюджетной организации на предмет соблюдения правил финансовых и хозяйственных операций с бюджетными средствами.

Методы и приемы государственного казначейского контроля представлены автором на рис. 4.

Достижение своих целей государственный казначейский контроль обеспечивает только ему присущими способами. Например, в предварительном и текущем контроле применяются специальные источники данных и приемы нормативно-правового, документального логического и счетного

-33 (327)

контроля: анализ при санкционировании расходов бюджетополучателей, договоров на оказание или получение услуг в рамках принятых бюджетных

Рис. 4. Методы и приемы государственного казначейского контроля

- 2014-

обязательств, юридических дел бюджетополучателей при включении их в Сводный реестр и др. При этом контрольные действия осуществляются и по горизонтали, и по вертикали.

Государственный казначейский контроль в отличие от других видов контроля (финансового, бюджетного, налогового, таможенного и др.) имеет ограниченный спектр деятельности, оперирует технологией прохождения бюджетных средств через систему лицевых счетов, открытых в органах Федерального казначейства, и процедурой превентивного контроля при кассовом исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В данном контексте важное методологическое значение имеет принцип превентивности (от лат. ргаеуейи - предупреждающий, предусмотрительный) казначейского контроля. Такой подход позволяет своевременно вскрывать и предупреждать нарушения бюджетного законодательства, пресекать попытки нерационального и неэффективного использования бюджетных средств. Если органы государственного финансового контроля выполняют превентивные проверки периодически, то органы Федерального казначейства на предварительной и текущей стадиях проводят сплошной и непрерывный контроль за бюджетными средствами, что выводит его на новый качественный уровень.

Таким образом, государственный казначейский контроль, с точки зрения автора, - это разновидность осуществляемого специально уполномоченным исполнительным органом государственной власти в соответствии с законодательно наделенными полномочиями в бюджетном секторе экономики государственного финансового контроля за реализацией государственной бюджетной политики при кассовом исполнении бюджетов бюджетной системы государства, законным, целевым и эффективным расходованием бюджетных средств.

Данное определение дает общее представление о специфике и сущности категории «государственный казначейский контроль» и нуждается в правовом закреплении на законодательном уровне.

С сущностной стороны государственный казначейский контроль, отражая движения государс-

твенных финансов, проявляется в проверке полноты, своевременности зачисления и перечисления доходов от налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и расходования их по целевому назначению.

В то же время рассматриваемый вид контроля осуществляется через деятельность органов Федерального казначейства независимо от субъектов хозяйствования. Это позволяет обществу определить, своевременно ли бюджетные средства поступают в распоряжение субъектов хозяйствования и насколько эффективно, результативно используются.

В условиях применения казначейского метода исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации органы Федерального казначейства практически отладили механизм контроля, обеспечивающий достаточно высокую степень обнаружения и пресечения финансовых нарушений.

Механизм государственного казначейского контроля, с точки зрения автора, можно представить в виде следующих элементов:

- принципы - основные правила, используемые при проведении казначейского контроля в установленной сфере деятельности;

- субъект - система органов Федерального казначейства;

- объект - бюджетополучатели как субъекты, уполномоченные на расходование бюджетных средств в соответствии с установленными целями и способами;

- предмет - средства бюджетов бюджетной системы РФ;

- метод - проверка фактическая, документальная - подразумевает сплошной контроль за первичными документами;

- процесс - порядок действий при санкционировании операций по оплате денежных обязательств получателей средствами федерального бюджета;

- технология - четкая последовательность контрольной работы по этапам и времени;

- результат - выявление нарушений бюджетного законодательства или констатация отсутствия таковых у бюджетополучателей;

- оценка - методологические инструменты, позволяющие оценить эффективность контроля.

При дальнейшем развитии теоретико-методологических основ государственного казначейского контроля особое внимание должно быть уделено, с точки зрения автора, таким направлением, как:

- разработка методического обеспечения организации более эффективного предварительного и текущего контроля за целевым и рациональным расходованием средств бюджетными организациями с использованием современных 1СТ-процессов для автоматизированного выявления отклонений и ошибок в расходных документах бюджетополучателей от установленных нормативов;

- совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования бюджетных средств;

- разработка методологического обеспечения упорядочения правовой основы деятельности органов Федерального казначейства в бюджетной сфере;

- разработка методического обеспечения стандартизации процедур контроля и методических документов контроля;

- определение методов оценки эффективности государственного казначейского контроля.

Федеральное казначейство как инструмент реализации основополагающих принципов государственного финансового контроля базируется на единстве правовой базы, денежной системы, порядка ведения расходов и отчетности.

Целостное представление о результативности государственного казначейского контроля должно исходить из согласованности его задач с перспективными целями бюджетной политики государства, воздействия внешних и внутренних

факторов, оказывающих влияние на реализацию результатов контрольной деятельности органов Федерального казначейства.

Список литературы

1. Артюхин Р.Е. Казначейство России: стратегическое управление и информационные технологии // Финансы. 2010. № 3. С. 3-9.

2. Бурлаков П.И., Чемоданова Ю.А. Кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов Федеральным казначейством // Финансы. 2010. № 7. С. 27-30.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

4. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М.: Финансовый контроль, 2005. 432 с.

5. Даниленко Н.И. Казначейский контроль: вопросы теории и практики. М.: Финансовый контроль, 2005. С. 22.

6. Зырянова Т.В., Даниленко Н.И., Даниленко Д.Н. Федеральное казначейство в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2005. № 10. С. 16-23.

7. Начинкин Д.Б. Эволюция казначейской службы в России // Финансы. 2002. № 5. С. 19.

8. Нестеренко Т.Г. Казначейское исполнение бюджетов и развитие системы учета в государственном секторе Российской Федерации // Финансы. 2004. № 3. С. 3-8.

9. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1975. С. 320.

International accounting Problems. Views. Solutions

ISSN 2311-9381 (Online) ISSN 2073-5081 (Print)

STATE TREASURY CONTROL: THEORETICAL AND METHODOLOGICAL ASPECTS OF DEVELOPMENT

Nikolai I. DANILENKO

Abstract

The Federal Treasury that was established to implement the State fiscal policy, at the present stage provides for cash execution of the State budgets of

the Russian fiscal system, organizes an effective accounting and preventive State Treasury control in the course of discharging expenditure obligations of the State, the management of the Federal budget's

single account, and generates reliable and transparent consolidated budgetary statements. At present, there are a lot of works in press, which deal with effective reform of the existing Russian treasury system. These works consider the general areas of building a treasury payment system enabling to increase the efficiency of budget expenditures of the State. However, the authors of the works are missing out an important element of the system, i.e. State treasury control. Distinguishing the State treasury control as an independent concept and defining its specifics create a methodological basis for improving control activities of the Federal Treasury, as well as preconditions for a more precise definition of functions and powers of other authorities to ensure effective functioning of the State financial control system. To determine the nature of the State treasury control, it is necessary to identify the characteristics of its constituent elements. This will enable to determine the specifics of the State financial control and identify its role and place among other similar concepts. The article studies the conceptual framework of the category of State treasury control, the forms of interaction between subjects and objects in the process of the State financial control, systematizes the types, goals, objectives, functions and methods of this type of control. The author presents new modern approaches to further development of the theoretical and methodological basis to implement the State financial control.

Keywords: subject, object, view, method, form, principle, State treasury control

References

1. Artyukhin R.E. Kaznacheistvo Rossii: strate-gicheskoe upravlenie i informatsionnye tekhnologii [The Treasury of Russia: strategic management and information technologies]. Finansy - Finance, 2010, no. 3, pp. 3-9.

2. Burlakov P.I., Chemodanova Yu.A. Kassovoe obsluzhivanie ispolneniya mestnykh byudzhetov

Federal'nym kaznacheistvom [Cash servicing of local budgets execution by the Federal Treasury]. Finansy -Finance, 2010, no. 7, pp. 27-30.

3. RF Fiscal Code of July 31, 1998 № 145-FZ. (In Russ.)

4. Voronin Yu.M. Gosudarstvennyi finansovyi kontrol ': voprosy teorii i praktiki [State financial control: theoretical and practical issues]. Moscow, Finansovyi kontrol' Publ., 2005, 432 p.

5. Danilenko N.I. Kaznacheiskii kontrol': voprosy teorii i praktiki [Treasury control: theoretical and practical issues]. Moscow, Finansovyi kontrol' Publ., 2005, p. 22.

6. Zyryanova T.V., Danilenko N.I., Danilenko D.N. Federal'noe kaznacheistvo v sisteme organov gosudarstvennogo finansovogo kontrolya Ros-siiskoi Federatsii [Federal Treasury in the system of State financial control agencies of the Russian Federation]. Bukhgalterskii uchet v byudzhetnykh i nekommercheskikh organizatsiyakh - Accounting in State-financed and non-profit organizations, 2005, no. 10, pp.16-23.

7. Nachinkin D.B. Evolyutsiya kaznacheiskoi sluzhby v Rossii [Evolution of the treasury service in Russia]. Finansy - Finance, 2002, no. 5, p. 19.

8. Nesterenko T.G. Kaznacheiskoe ispolnenie by-udzhetov i razvitie sistemy ucheta v gosudarstvennom sektore Rossiiskoi Federatsii [Treasury execution of budgets and accounting system development in the public sector of the Russian Federation]. Finansy -Finance, 2004, no. 3, pp. 3-8.

9. Ozhegov S.I. Slovar' russkogo yazyka [Dictionary of the Russian language]. Moscow, Russkii yazyk Publ., 1975, p. 320.

Nikolai I. DANILENKO

Magnitogorsk State Technical University, Magnitogorsk, Russian Federation danilenko-nikolay@mail.ru