CC BY
51
Государственный и муниципальный контроль в странах СНГ
МИЛЛЕР РЕГИНА ОЛЕГОВНА,
преподаватель кафедры административного и финансового права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России
Аннотация: В статье с использованием сравнительно-правового метода исследованы вопросы правового регулирования и организации государственного и муниципального контроля в государствах — участниках СНГ. Рассмотрены подходы к раскрытию содержания государственного и муниципального контроля, видам проверок, применению риск-ориентированного подхода, ограничению административного вмешательства в экономическую деятельность. Проанализированы законы стран СНГ в исследуемой области. Сделан вывод, что существующие отличия не способствует формированию единого экономического пространства и дальнейшему углублению интеграционных связей, но необходимо искать пути гармонизации. Сформулированы предложения по сближению законодательного регулирования государственного и муниципального контроля в странах СНГ.
Ключевые слова: государственный контроль, муниципальный контроль, СНГ, законодательство, риск-ориентированный подход, экономическая деятельность.
State and municipal control in the CIS countries MILLER REGINA OLEGOVNA,
teacher of the department of administrative and financial law Moscow State Institute of International Relations (University) Ministry of Foreign Affairs of Russia
Abstract: The article uses the comparative legal method to investigate issues of legal regulation and organization of state and municipal control in the CIS member states. The approaches to the disclosure of the content of state and municipal control, the types of inspections, the use of a risk-based approach, and the limitation of administrative intervention in economic activity are considered. Analyzed the laws of the CIS countries in the study area. It was concluded that the existing differences do not contribute to the formation of a single economic space and further deepen integration ties, but it is necessary to look for ways of harmonization. Formulated proposals for the convergence of legislative regulation of state and municipal control in the CIS countries.
Keywords: state control, municipal control, CIS, legislation, risk-oriented approach, economic activity.
Гармонизации законодательства государств — участников СНГ и разработка модельных нормативных правовых актов
Содружество Независимых Государств (СНГ) -межгосударственное объединение, сформированное на постсоветском пространстве с целью решения общих задач, обусловленных историческими и геополитическими связями и интересами, имеющими многовековую историю. К числу этих задач относятся сохранение и развитие экономической интеграции, благоприятных условий для привлечения инвестиций, углубления производственной кооперации и торгового сотрудничества. В этой связи большое значение имеет гармонизация законодательства о государственном и муниципальном контроле (далее - государственный контроль) в отношении субъектов экономической деятельности1. Организация государственного контроля способна оказать существенное, как позитивное, так и негативное, влияние на состояние экономического климата. В любом случае адаптация к национальным особенностям этой организации требует от бизнеса значительных издержек - и финансовых, и операционных. Поэтому координация нормотворчества в данной сфере должна преследовать две главные цели: во-первых, повышение эффективности контроля одновременно со снижением административного давления на хозяйственную деятельность; во-вторых - унификацию используемых для этого правовых средств, включая терминологию, формы, основания, процедуры контроля.
Одним из методов гармонизации законодательства государств, входящих в СНГ, является разработка модельных нормативных правовых актов2. Работу в этом направлении осуществляют Межпарламентская Ассамблея государств -
участников СНГ и создаваемые ею рабочие органы, в частности - Объединенная комиссия при МПА СНГ по гармонизации законодательства в сфере безопасности и противодействия новым вызовам и угрозам. На данный момент на межгосударственном уровне подготовлены и рекомендованы модельные законы в 11 сферах деятельности, например «О противодействии коррупции», «О критически важных объектах информационно-коммуникационной инфраструктуры», «О безопасности дорожного движения» и др. В отношении организации государственного контроля такого типового решения не принято.
Подобного согласованного документа можно было бы ожидать в рамках межгосударственных объединений, сложившихся внутри СНГ с целью более глубокой интеграции. В настоящее время создано несколько таких объединений, включая Союзное государство России и Белоруссии, Евразийский экономический союз (ЕАЭС). В каждом из этих объединений реализованы меры по формированию единого правового пространства. В частности, в рамках ЕАЭС, объединяющего Россию, Армению, Беларусь, Казахстан и Киргизию, на смену национальному таможенному законодательству пришел Таможенный кодекс ЕАЭС, принятый международным соглашением и установивший, в том числе, единый порядок таможенного контроля.
Однако в части унификации общих контрольно-надзорных процедур такое решение ни в рамках Союзного государства, ни в рамках ЕАЭС, ни тем более в СНГ, в целом, не принято.
Соответствующие национальные законодательные акты приняты во всех странах - участ-
1 Менглиев Ш.М. Объективная необходимость гармонизации правовых систем стран СНГ // Вестник международного коммерческого арбитража. 2012. № 2. С. 156.
2 Федотова Ю.Г. Модельное законодательство стран СНГ в области привлечения институтов гражданского общества к участию в обеспечении национальной безопасности государства // Международное право и международные организации. 2015. № 4. С. 510-520; Желдыбина Т.А. Российское законотворчество в условиях сближения законодательств государств - участников СНГ // Российская юстиция. 2016. № 10. С. 30.
ницах СНГ, за исключением Туркменистана. Единственным государством, где основной комплекс правоотношений, возникающих при осуществлении государственного контроля, урегулирован не законом, а подзаконным актом (указом главы государства), является Республика Беларусь.
На начальном этапе, который датируется 2000-2005 годами, законодательное регулирование государственного контроля включало закрепление его базовых институтов: видов и методов проверок, оснований и сроков их проведения, взаимных прав и обязанностей контролирующих органов и подконтрольных субъектов, процессуальных аспектов их взаимодействия. При этом из сферы действия «общих» законов о государственном контроле исключались отдельные специфические виды контроля, регулируемые специальными нормативными правовыми актам (налоговый, таможенный, банковский и другие виды контроля).
Необходимо признать, что сама по себе идеология объединения в одном законодательном акте общих правил осуществления контрольно-надзорной деятельности является значительным шагом вперед с точки зрения защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов во взаимоотношениях с контролирующими органами и формирования здоровой конкурентной среды. Существовавшее до этого разрозненное и часто противоречивое правового регулирования, которое частично осуществлялось ведомственными актами, имело следствием множество накладывающихся друг на друга проверок,
нередко приводило к разного рода злоупотреблениям и даже могло служить средством недобросовестной конкуренции, устранения с рынка неугодных бизнес-единиц или их рейдерского захвата.
В 2015-2016 годах в развитии законодательства о контрольно-надзорной деятельности стран СНГ начался второй этап, характеризующийся стремлением повысить эффективность государственного контроля, снизив при этом административную нагрузку на субъекты предпринимательской деятельности, особенно на малый и средний бизнес. Центральными звеньями этой работы стали внедрение риск-ориентированный подхода и методов контроля, не связанных с непосредственным взаимодействием с подконтрольными субъектами.
Если говорить о форме и внутренней структуре нормативного акта, то уникальным в этом отношении является опыт Республики Казахстан, где нормы, регулирующие организацию государственного контроля, включены в кодифицированный акт - Предпринимательский Кодекс Республики Казахстан, принятый 29.10.2015 г. Кодекс регулирует весь комплекс вопросов, определяющих правовой статус субъектов предпринимательства и их взаимоотношения с государственными органами, в том числе различные формы государственной поддержки, государственно-частного партнерства, антимонопольного регулирования и защиты конкуренции, тарифного и технического регулирования. Такой комплексный подход позволяет связать воедино все аспекты государственного воздействия на хозяйственную деятельность, избежав тех противоречий, которые возникают при издании отдельных законодательных актов по тем или иным вопросам.
Несмотря на наличие выраженных общих тенденций в развитии законодательства об организации государственного контроля в странах СНГ, в каждом государстве сложились свои особенности в подходах к регулированию тех или иных отношений.
Исходное значение в построении системы контрольно-надзорной деятельности имеет определение понятия контроля, видов контрольных мероприятий, целей и оснований их осуществления.
В законодательстве далеко не всех стран СНГ содержится дефиниция понятия государственного контроля, но в тех нормативных актах, где дано такое определение, чаще всего в его конструкции используется термин «проверка».
Например, в соответствии со ст. 2 Закона Республики Молдова от 08.06.2012 г. № 131 «О государственном контроле предпринимательской деятельности» под контролем понимаются дей-
ствия по проверке соблюдения лицами, подлежащими контролю, положений законодательства, осуществляемые органом, наделенным функциями контроля, или группой таких органов.
Законодательное расширение границ контрольной деятельности
Характерной тенденцией стало законодательное расширение границ контрольной деятельности за счет включения в нее «мягких», в большей мере профилактических, форм контроля, таких как мониторинг, наблюдение (Республика Казахстан), анализ статистической и другой информации (Республика Узбекистан), обследование (Республика Армения), оказание правовой помощи юридическим и физическим лицам (Республика Беларусь).
Пожалуй, наиболее широкий подход принят в Республике Беларусь, согласно законодательству которой контрольная деятельность осуществляется с использованием мер профилактического и предупредительного характера, реализуемых контролирующими органами во взаимодействии с субъектами, подлежащими контролю, в том числе путем: 1) осуществления мониторинга, выдачи рекомендаций по ликвидации и профилактике недостатков, отмеченных в ходе мониторинга; 2)ведения разъяснительной работы о необходимости выполнения обязательных требований и порядке их исполнения; 3) информирования субъектов о наиболее распространенных нарушениях, выявляемых в результате контрольных мероприятий; 4) проведения круглых столов, семинаров и др.
В некоторых случаях профилактические мероприятия включаются непосредственно в содержание проверки. Так, в соответствии со ст. 14 Закона Республики Таджикистан от 25.12.2015 г. № 1269 «О проверках деятельности хозяйствующих субъектов» проверка деятельности хозяйствующих субъектов включает в том числе консультирование хозяйствующих субъектов по вопросам сокращения риска и осуществление их деятельности в соответствии с требованиями законодательства Республики Таджикистан и выполнение других мероприятий, направленных на предоставление информации по предотвращению нарушений нормативных правовых актов Республики Таджикистан.
В законодательстве некоторых стран подобные мероприятия в понятийном аспекте прямо противопоставляются контролю. Так, согласно уже упоминавшейся ст. 2 Закона Республики Молдова от 08.06.2012 г. № 131 «О государственном контроле предпринимательской деятельности» мониторинг лиц, подлежащих контролю, представляет собой совокупность действий, осуществляемых контролирующими органами, для сбора и анализа (периодического или постоянного) информации или доказательств в
любой форме, отличной от государственного контроля.
Основной классификацией проверок является их подразделение на плановые и внеплановые. Кроме того, в законодательстве Республики Беларусь отдельно выделены выборочные проверки, в Кыргызской Республике - контрольные проверки и перепроверки, в Республике Узбекистан - встречные проверки и проверки в порядке контроля, ревизии (проверки финансово-хозяйственной деятельности), в Республике Таджикистан - дополнительные и повторные проверки.
Планирование контрольной деятельности основано на риск-ориентированном подходе, смысл которого заключается в концентрации внимания и усилий контрольных органов на тех субъектах, деятельность которых несет наибольшую потенциальную угрозу причинения вредя интересам общества и государства.
Например, в соответствии со ст. 2 Закона Кыргызской Республики от 25.05.2007 г. № 72 «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства» риск - вероятность возникновения негативных последствий от осуществления
предпринимательской деятельности и предполагаемый размер ущерба вследствие их действия, а также вероятность невыполнения (выполнения не в полном объеме, выполнения не должным образом) субъектами предпринимательства своих обязанностей, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики. Критерии оценки степени риска - совокупность количественных и (или) качественных показателей, связанных с непосредственной деятельностью субъекта предпринимательства, позволяющих отнести субъекты предпринимательства к различным степеням риска.
Единственной страной СНГ, в которой принят специальный законодательный акт о государственном контроле деятельности хозяйствующих субъектов, до настоящего времени не содержащий упоминание о риск-ориентированном подходе, является Республика Узбекистан.
В большинстве случаев национальное законодательство стран СНГ предусматривает ранжирование предприятий по трем категориям риска -высокой, средней и незначительной(Республика Азербайджан, Республика Армения, Кыргызская Республика, Республика Таджикистан).
Особенности регулирования государственного контроля в Предпринимательском кодексе Республики Казахстан и других законах
В Республике Казахстан субъекты (объекты) контроля распределены по четырем группам. В зависимости от отнесения поднадзорного субъекта (объекта) к той или иной категории определяются возможная периодичность их проверок и применяемые методы контроля. В Казахстане с 2015 года действует Предпринимательский Кодекс Республики Казахстан (ПК РК) от 29.10.2015 г. № 375^ (ред. от 16.04.2019 г.), который включает, как отмечалось выше, в числе прочих нормы о формах и методах государствен-
ного контроля предпринимательской деятельности (ст. 142-160 и др.)1.
Так, например, ст. 158-159 ПК РК о формах контроля за соблюдением условий инвестиционных контрактов устанавливает, что контроль соблюдения положений инвестиционного контракта проводится уполномоченным государственным органом по инвестициям как камеральный контроль, осуществляемый по итогам анализа отчетов или как посещение объектов инвестиционного вложения при рассмотрении отчетов об
1 Предпринимательский Кодекс Республики Казахстан от 29.10.2015 г. № 375^ (с изм. и доп. по состоянию на 16.04.2019 г.). https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=38259854#pos=2983;-54
исполнении рабочих программ инвестиционного проекта1.
В Республике Казахстан, бурно развивающей финансовый сектор экономики, государственный контроль предпринимательской деятельности на финансовых рынках осуществляется с использованием мер профилактического и предупредительного характера, используемых контролирующими финансовыми органами во взаимодействии с финансовыми организациями - субъектами, подлежащими контролю. Деятельность финансовых организаций является разновидностью предпринимательской деятельности, связанной с финансированием, кредитованием, расчетами операций и сделок коммерческого и инвестиционного оборота.
Поэтому меры государственного контроля и надзора в этом секторе особенно важны. В Казахстане действует специальный Закон Республики Казахстан от 04.07.2003 г. (ред. от 02.07.2018 г.) № 474 «О государственном регулировании, контроле и надзоре финансового рынка и финансовых организаций»2. Согласно этому закону цели государственного регулирования, контроля и надзора финансового рынка и финансовых организаций состоят в том, чтобы обеспечить финансовую стабильность финансовому рынку, финансовым организациям и поддержать доверие к финансовой системе Казахстана в целом.
Интересно, что этот закон называет «государственным контролем» контроль Банком Казахстана «публичных финансов» и определяет условия и порядок взаимодействия Министерства финансов и Центрального Банка Казахстана. Таким образом, в казахском финансовом и административном законодательстве на уровне законов четко прописаны условия и сферы взаимодействия
уполномоченного органа (Центрального банка) с другими государственными органами Республика Казахстан и органами других государств, осуществляющих регулирование и надзор финансовых рынков и финансовых организаций.
Статья 9-3 Закона РК № 474 о риск-ориентированном подходе в рамках контроля и надзора (вводится в действие с 16.12.2020 г.), определяет, что уполномоченным органом применяются методы риск-ориентированного подхода в контроле и надзоре деятельности, осуществляемой банками, банковскими конгломератами, организациями, осуществляющими отдельные виды банковских операций. Также контролируются страховые (перестраховочные) компании, страховые группы, организации, осуществляющие профессиональную деятельность на рынке на рынке ценных бу-
1 Там же. Статьи 159-160
2 Закон Республики Казахстан «О государственном регулировании, контроле и надзоре финансового рынка и финансовых организаций» от 4 июля 2003 года (в ред. от 02.07.2018г) N474 https://kodeksy-kz.com/ka/o_gos_regulirovanii_ finansovogo_rynka.htm
маг и доверительное управление1. Представляется также актуальным государственное регулирование, контроль и надзор за деятельностью еди-
ного накопительного пенсионного фонда и добровольного накопительного пенсионного фонда Республики Казахстан.
Особенности законодательного регулирования контрольных проверок
В соответствии с Законом Азербайджанской Республики от 28.08.2013 г. «Об урегулировании проверок, проводимых в сфере предпринимательства, и защите прав предпринимателей» предприниматели, относящиеся к высокой группе риска, могут быть подвергнуты проверке не чаще чем один раз в год; к средней группе риска - не более одного раза в два года; к низкой группе риска - не более одного раза в три года.
Законом Республики Армения «Об организации и проведении проверок в Республике Армения» от 17.05.2000 г. установлены более либеральные правила: не более одного раза в год для предприятий с высокой степенью риска; не более одного раза в три года для предприятий со средней степенью риска; не более одного раза в пять лет для предприятий с незначительной степенью риска.
Похожие правила установлены Законом Республики Таджикистан от 25.12.2015 г. № 1269 «О проверках деятельности хозяйствующих субъектов» с той лишь разницей, что субъекты, отнесенные к высокой степени риска, могут быть проверены дважды в течение одного года.
Интересно также, что упомянутым законом Республики Армения закреплены пропорции соотношения проверяемых субъектов в ежегодном плане проверок:
• субъекты, входящие в группу высокого риска, составляют не менее 70% хозяйствующих субъектов, подлежащих проверке в данном году;
• субъекты, входящие в группу низкого риска, составляют до 5% хозяйствующих субъектов, подлежащих проверке в данном году.
Однако подобные фиксированные ограничения, обусловленные той или иной степенью риска, установлены законодательными актами не всех государств. Отсутствуют они, например, в Законе Республики Молдова от 08.06.2012 г. № 131 «О государственном контроле предпринимательской деятельности». Установлено лишь, что план контроля - результат анализа рисков с использованием установленных критериев, на основании которого определяются лица, подлежащие контролю, приоритетность и очередность контроля, намеченного в отношении данных лиц в зависимости от степени связанного с каждым из них риска.
С целью защиты прав субъектов экономической деятельности законодательство стран СНГ устанавливает также ограничения на проведение проверок, обусловленные формой собственности, размером предприятия и сроком, прошедшим с момента его создания, и другими обстоятельствами. Однако конкретные правила в различных государствах отличаются друг от друга.
Так, в соответствии с п. 7 Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» запрещается, за исключением определенных случаев, проведение проверок в течение двух лет со дня:
• государственной регистрации - юридических лиц,индивидуальных предпринимателей;
• присвоения учетного номера плательщика -обособленных подразделений организаций;
• создания - представительств иностранных организаций;
1 Там же. Статья 9-3
• ввода в эксплуатацию объекта строительства - в части деятельности проверяемого субъекта в отношении этого объекта.
Согласно ст. 22 Закона Республики Таджикистан от 25.12.2015 г. № 1269 «О проверках деятельности хозяйствующих субъектов» первая плановая проверка деятельности вновь созданного субъекта, за исключением субъектов с высокой степенью риска, проводится не ранее чем по истечении двух лет с даты его государственной регистрации.
Статьей 10 Закона Республики Узбекистан от 24.12.1998 г. № 717-1 «О государственном контроле деятельности хозяйствующих субъектов» установлено, что проверки деятельности частных предприятий могут осуществляться не чаще одного раза в два года.
Приведенные примеры свидетельствуют о том, что несмотря на наличие общих тенденций и подходов в развитии законодательства об организации государственного контроля государств - участников СНГ, его национальные характеристики существенно отличаются, что не способствует формированию единого экономического пространства и дальнейшему углублению интеграционных связей1. Существенные
различия имеются и в основаниях, максимальных сроках проведения проверок, процессуальном порядке их оформления, мерах реагирования по результатам проведенных контрольных мероприятий.
Подводя итог вышеизложенному, можно отметить следующее. Государственный и муниципальный контроль в странах СНГ имеет как общие свойства организации, так и значительные отличия, затрудняющие адаптацию к ним субъектов, осуществляющих экономическую деятельность на территории нескольких государств. Сближению национальных законодательств, регулирующих данную сферу общественных отношений, способствовало бы принятие модельного закона СНГ о государственном (муниципальном) контроле.
Нормативно-правовые акты и литература
1.Закон Азербайджанской Республики от 28.08.2013 г. «Об урегулировании проверок, проводимых в сфере предпринимательства, и защите прав предпринимателей». http://www.biznesinfo.az/ observer/forms/making_labor_relations/params/ln/ru/ ШегЬу/ (дата обращения: 15.04.2019).
2. Закон Республики Армения от 17.05.2000 г. «Об организации и проведении проверок в Республике Армения». https://base.spinform.ru/show_doc. fwx?rgn=3039 (дата обращения: 16.04.2019)
3.Указ Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь». https://base.spinform.ru/show_doc. fwx?rgn=2946 (дата обращения: 11.04.2019).
4. Предпринимательский кодекс Республики Казахстан от 29.10.2015 г. № 375^. https://online.zakon. kz/Document/?doc_id=38259854 (дата обращения: 09.04.2019).
1 Самадов Б.О. Вопросы регулирования государственно-правовой поддержки и ответственности в сфере предпринимательства в некоторых странах СНГ // Юрист. 2017. № 16. С. 27.
5. Закон Кыргызской Республики от 25.05.2007 г. № 72 «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства». Шрзу/Ьазе.врШогт. ru/show_doc.fwx?rgn = 17079 (дата обращения: 17.04.2019).
6. Закон Республики Молдова от 08.06.2012 г. №131 «О государственном контроле предпринимательской деятельности». https://base.spinform. ru/show_doc.fwx?rgn=54354 (дата обращения: 05.04.2019).
7. Закон Республики Таджикистан от 25.12.2015 г. №1269 «О проверках деятельности хозяйствующих субъектов». https://base.spinform.ru/show_doc. fwx?rgn=14690 (дата обращения: 15.04.2019).
8. Закон Республики Узбекистан от 24 декабря 1998 года №717-1 «О государственном контроле деятельности хозяйствующих субъектов». https://online. zakon.kz/Document/?doc_id=30432156 (дата обращения: 16.04.2019).
9. Желдыбина Т.А. Российское законотворчество в условиях сближения законодательств государств -участников СНГ // Российская юстиция. 2016. № 10. С. 27-30.
10. Менглиев Ш.М. Объективная необходимость гармонизации правовых систем стран СНГ // Вестник международного коммерческого арбитража. 2012. № 2. С. 156-165.
11. Самадов Б.О. Вопросы регулирования государственно-правовой поддержки и ответственности в сфере предпринимательства в некоторых странах СНГ // Юрист. 2017. № 16. С. 22-27.
12. Федотова Ю.Г. Модельное законодательство стран СНГ в области привлечения институтов гражданского общества к участию в обеспечении национальной безопасности государства // Международное право и международные организации. 2015. № 4. С. 510-520.
