CC BY
33УДК 332.1:338.2
Институциональное развитие финансового контроля
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВОБЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ РЕГИОНОВ: МЕХАНИЗМ И НАПРАВЛЕНИЯ ВОЗДЕЙСТВИЙ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К РЕГИОНАМ РАЗЛИЧНОГО
ТИПА
STATE AND MUNICIPAL FINANCE CONTROL AS A MANAGEMENT FUNCTION THE REGIONAL ECONOMY: THE MECHANISM AND DIRECTION OF THE IMPACTS IN RELATION TO REGIONS OF
VARIOUS TYPES
М.В. Васильева
генеральный директор Автономной некоммерческой организации содействия развитию современной отечественной науки Издательский дом «Научное обозрение», доктор экономических наук, доцент, г. Москва, e-mail: [email protected]
В статье раскрыт механизм воздействия на экономику регионов различных типов дифференцированных форм и методов контроля для повышения эффективности использования бюджетных ресурсов территорий Ключевые слова: бюджетный контроль, экономика региона, управление, бюджет, классификация регионов
M.V. Vasiljeva
Head of the Autonomous non profit organization promoting the development of modern Russian science publishing house «Scientific Review», Doctor of Economics, Associate Professor, Moscow, e-mail: [email protected]
In the article the mechanism of impact on the economy of regions of different types of differentiated forms and methods of control for increase of efficiency of use of budgetary resources of territories
Keywords: budget control, economy, management, budget classification of regions
В современных условиях существенно возрастает самостоятельность регионов в оказании социально значимых услуг, усиливается роль эффективного управления финансовыми потоками на территориальном уровне. Одним из приоритетов саморазвития субъектов Федерации становится устранение социально-экономической дифференциации, прежде всего за счет собственных ресурсных возможностей, а не финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В связи с этим актуализируется проблема оптимального сочетания стратегии управления экономикой регионов с теми задачами, которые ставят перед собой другие экономические субъекты.
Регионализация реформ напрямую связывается с обеспечением финансовой устойчивости территорий, которая, в свою очередь, зависит от эффективности финансово-бюджетного контроля в регионах,
результативности реализации всего спектра его функций. Необходимость совершенствования системы финансово-бюджетного контроля на региональном уровне обусловлена требованиями эффективного использования ресурсов конкретной территории.
В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» указано, что «...государственная региональная политика направлена на обеспечение
сбалансированного социально-экономического развития субъектов
Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни...».
Руководствуясь этими принципами, каждый регион вне зависимости от его специализации, должен стремиться к снижению уровня диспропорций в развитии, стимулировать развитие собственных преимуществ-факторов, находить «точки» и «зоны» роста региональной экономики; самостоятельно накапливать ресурсный потенциал и эффективно управлять им. Однако мониторинг социально-экономического развития регионов России констатирует факт того, что эта цель не достигается. Более того, складывающиеся тенденции основных финансовых показателей
регионального развития свидетельствуют о том, что управление финансовыми ресурсами на субфедеральном уровне не соответствует требованиям эффективного развития государства, а степень разработанности инструментов и механизмов управления на региональном уровне
значительно ниже, чем на федеральном.
В июне 2010 г. Правительство РФ утвердило Федеральную программу по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 г., в которой органам государственного управления субъектов Российской Федерации рекомендовано разработать и реализовать аналогичные региональные
программы, продолжение проведения расходных обязательств в соответствии с разграничением полномочий между уровнями власти, совершенствования механизмов предоставления межбюджетных трансфертов и формирования более эффективной системы управления региональными и местными финансами.
В связи с сокращением источников доходов бюджетов во многих регионах были уменьшены бюджетные расходы, что привело к стагнации и увеличению расхождений в системе бюджетного планирования между целевыми показателями и результатами использования бюджетных
средств. Ситуация усугубляется тем, что бизнес-структуры региона в качестве основного источника повышения экономической эффективности сегодня рассматривают именно снижение создаваемого ими социального результата, что при одновременном уменьшении доходов бюджета приводит к общему снижению темпов социального развития региона.
Система межбюджетных отношений в Российской Федерации характеризуется значительными отклонениями в уровне обеспеченности регионов собственными бюджетными ресурсами. При этом налоговая база федеральных налогов и сборов распределена крайне неравномерно: 60% налоговых поступлений в целом по России поступает с территории лишь 11 регионов (в которых проживает 27% населения страны), в том числе 70% налога на прибыль - из 10 регионов, 50% НДС - из 5.
В российской бюджетной системе остро стоит проблема горизонтальной и вертикальной разбалансированности: централизация
налоговых доходов бюджетов и субсидиарность в распределении расходов приводят к проблеме дефицита региональных и местных бюджетов и вызывают необходимость перераспределения средств с целью бюджетного выравнивания. Для обеспечения объективной оценки уровня дифференциации территорий по показателям их бюджетной обеспеченности и стимулирования субъектов Федерации к саморазвитию необходимо совершенствование методов распределения межбюджетных трансфертов, при этом уровень и объем их предоставления должен определяться с использованием механизмов стимулирования и депримирования, основанных на оценке деятельности самих органов управления. Реализация оценочного подхода будет способствовать повышению заинтересованности региональных органов управления в развитии собственной доходной базы.
Межбюджетные трансферты, распределяемые на основе объективных показателей, по своей природе являются выравнивающими, в то же время финансовая помощь, распределяемая на основе показателей деятельности органов государственного управления либо имеющая определенное целевое
назначение и требующая софинансирования, носит стимулирующий характер. При этом стимулирующая функция межбюджетных отношений заключается в основном в формировании механизмов финансовых взаимоотношений между публично-правовыми образованиями, которые направлены на создание условий для роста их финансовой самостоятельности, прежде всего за счет развития доходного потенциала. Таким образом, противоположность эффектов выравнивания и стимулирования приводит к невозможности их совмещения в рамках одного механизма, а в случае такого совмещения - к негативным последствиям. Для устранения действующих противоречий при осуществлении бюджетного планирования необходима увязка фактически выделяемых регионам дотаций с действительно полученным объемом источника их формирования и уровнем и качеством управления этими средствами.
Нерешенные региональные проблемы носят системный характер.
Среди основных можно отметить:
1) недостаточно эффективную координацию деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, направленную на комплексное социально-экономическое развитие регионов, создание благоприятных инвестиционных условий;
2) сложности при реализации установленных федеральным законодательством общих принципов организации местного самоуправления. Выполнение полномочий последнего не обеспечено в необходимой мере финансовыми ресурсами. Высокий удельный вес межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов свидетельствует о необходимости разработки механизмов, стимулирующих наращивание экономического потенциала большинства муниципальных образований;
3) отсутствие механизмов ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ОМСУ) за эффективное использование полученных межбюджетных
трансфертов; недостаточную мотивацию этих органов к развитию собственного налогового потенциала.
Важнейшим инструментом влияния на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является размещение и развитие на их территориях федеральной производственной, социальной, транспортной, общественной и таможеннологистический инфраструктур. Однако в настоящее время применение данного инструмента не позволяет достичь должного эффекта, прежде всего в силу отсутствия целостной системы стратегического планирования. Это существенно сдерживает полномасштабное осуществление мероприятий региональной политики в Российской Федерации.
Необходимо оформление системной практики администрирования и управления региональным развитием и единой нормативно-методической базы. Упорядочения и согласования между собой требуют инструменты и документы региональной политики.
Перечисленные недостатки предопределяют необходимость разработки новых целей, задач и направлений реализации региональной политики в Российской Федерации.
Недостаточно скоординирована деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере укрепления общегражданской идентичности и гармонизации межнациональных отношений, оказывающих непосредственное влияние на обеспечение национальной безопасности и территориальной целостности государства, стабильное социально-экономическое развитие территорий.
Несмотря на все предпринятые меры, базовая задача региональной политики - сокращение различий в социально-экономическом состоянии субъектов Российской Федерации - так и не достигнута.
Приоритетные направления развития системы управления экономикой региона обусловливаются уже сложившимися недостатками и несоответствиями в самой системе управления, и прежде всего: отсутствием
четкого представления о функционировании механизма управления регионом и его развитием, месте в нем контроля; превалированием отраслевого подхода в формировании региональных органов управления; дублированием функций управления по ряду направлений деятельности; недостаточным уровнем компетентности работников органов регионального управления; фрагментарностью организационных действий по развитию системы управления регионом; отсутствием законодательно закрепленной обязанности достижения конкретных целей и задач по снижению дифференциации социально-экономического развития и др. Все это сказывается на качестве и эффективности управления экономикой региона.
Несмотря на достигнутые незначительные результаты при формировании в России современной организации бюджетного процесса и эффективной системы управления финансами, кардинальным образом обновленную и постоянно пополняемую нормативно-правовую базу, регламентирующую бюджетные отношения, в настоящее время не завершено формирование эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, а масштабы нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств постоянно увеличиваются, особенно на региональном уровне.
В соответствии с Бюджетным кодексом и другими законодательными актами, финансовый контроль осуществляют многочисленные органы, деятельность которых не координируется, а выполняемые ими функции нередко дублируют друг друга. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР) эффективен только в условиях комплексного подхода, который требует проведения реформы государственного управления, бюджетной системы и межбюджетных отношений, усиления финансово-бюджетного контроля за эффективностью управления бюджетными средствами и государственной (муниципальной) собственностью, интеграции действий всех субъектов государственной
власти, управления и контрольных органов для оптимизации бюджетных расходов.
Одним из важнейших условий обеспечения проводимых преобразований в системе управления экономикой регионов является формирование эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля. Основными факторами,
обусловливающими необходимость усиления влияния финансовобюджетного контроля на региональные процессы, являются следующие: во-первых, то, что концепция перехода на программный бюджет основана на стремлении создать новые механизмы контроля, так как каждая программа должна иметь ориентиры, по которым можно контролировать ее выполнение; во-вторых, в условиях ограниченности и объективной необходимости экономии бюджетных средств центральной задачей становится выявление возможностей сокращения неэффективных расходов, что может быть обеспечено методами финансового контроля; в-третьих, необходимо повышение эффективности контрольных мероприятий за расходованием средств государственной поддержки экономики. Сегодня особенно важно, чтобы финансовые средства, направляемые государством в регионы на поддержку производства и социальной сферы, были использованы по целевому назначению и с высокой степенью результативности.
Контрольным органам необходимо решать важнейшие задачи по содействию реализации единой программы антикризисных мер, принятой российским правительством, которая может быть исполнена только в результате эффективного взаимодействия всех ревизионных органов, а также применения ими наукоемких форм и методов контроля; в-четвертых, расширение самостоятельности государственных учреждений и появление наряду с автономными казенных и бюджетных учреждений с расширенными правами обусловливает потребность в уточнении границ финансового контроля в целях обеспечения выполнения государственных заданий; в-пятых, стратегическое прогнозирование и планирование социально-
экономического развития регионов, принятие долгосрочных
государственных программ требуют совершенствования стратегического финансового контроля, нацеленного на предварительный контроль обоснованности прогнозов, возможности их реализации и оценки значимости конечных результатов управления экономикой регионов; в-шестых, усложнение задач финансового контроля и повышение требований к его эффективности требуют развития теории финансового контроля, обоснованных методологических и методических рекомендаций, выработанных на основе обобщения положительного отечественного и мирового опыта, подготовки специалистов финансового контроля и повышения их квалификации на систематической основе; в-седьмых, в условиях внедрения БОР эффективная парадигма финансово-бюджетного контроля выступает связующим звеном реализации реформ государственного управления и модернизации системы управления экономикой регионов, поскольку позволяет оценивать на постоянной основе результаты деятельности органов исполнительной власти в привязке к бюджетным расходам, контролировать на взаимоувязанной основе результаты проводимых реформ.
Существующие исследования финансово-бюджетного контроля для целей управления экономикой регионов имеют бессистемный, фрагментарный характер, поскольку в качестве объекта исследований выступают отдельные элементы системы финансового контроля. Кроме того, многие проблемы развития территорий связаны не только с их уровневой дифференциацией, определяемой бюджетным потенциалом, но и эффективностью и результативностью расходов бюджета. В настоящее время основной проблемой управления на региональном и муниципальном уровнях выступает недостаточный объем бюджетных ресурсов, а также их неэффективное или нецелевое использование.
Низкая результативность действующей системы управления экономикой регионов в части расходования бюджетных ресурсов
актуализирует необходимость формирования эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, повышения качества и ответственности главных распорядителей бюджетных средств для решения социально-экономических задач развития регионов и муниципальных образований.
Концептуальная разработка методологических положений и практических мероприятий по формированию системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля на новом этапе развития бюджетной системы с учетом ее структурной и функциональной трансформации требует интеграции эволюционного и системного подходов, согласованного применения теории финансов и менеджмента. Выявление специфики развития бюджетного процесса, имманентно присущих ему особенностей, а также особенностей адаптации зарубежного опыта приобретает большую значимость в условиях необходимости модернизации бюджетного менеджмента.
Для модернизации экономики страны развитие территорий должно осуществляться в условиях оптимизации структуры и механизма регионального управления.
Особую актуальность приобретает разработка методологических положений совершенствования управления экономикой регионов на основе повышения эффективности системы финансово-бюджетного контроля с использованием инструментария различных научных подходов для последующего применения полученных результатов при разработке и реализации мероприятий региональной социально-экономической и бюджетной политики, обоснования рекомендаций, направленных на формирование стратегических направлений развития территорий, бюджетной системы Российской Федерации, что позволит обеспечить устойчивое развитие регионов, приращение знаний в современной теории регионального управления и финансовой науке.
В настоящее время необходима методология управления экономикой регионов, основанная на формировании эффективной парадигмы финансовобюджетного контроля, с учетом современных приоритетов и условий региональной экономической политики, таких, как: переход к БОР,
внедрению принципа программно-целевого планирования; тенденции изменения методов управления региональным развитием от традиционных, сфокусированных на государственной поддержке, к стратегии активного самообеспечения; сокращение источников доходов бюджетов во многих регионах и уменьшение бюджетных расходов; стагнация и увеличение расхождений в системе бюджетного планирования между целевыми показателями и результатами использования бюджетных средств, учитывающая особенности организации и направления активного воздействия на экономику регионов различных типов посредством применения адекватных форм и методов контроля для эффективного использования бюджетных ресурсов.
Финансово-бюджетный контроль как элемент регионального управления должен осуществляться и в процессе планирования, и на стадии оперативного управления, так как он позволяет сопоставить фактические результаты от использования финансовых ресурсов территории с плановыми, выявить резервы роста финансовых ресурсов и наметить пути их целевого и более эффективного использования.
В настоящее время организационно-экономическое содержание финансово-бюджетного контроля необходимо рассматривать с трех методологических позиций: контроль - это экономическая категория,
обладающая содержанием и понятийным аппаратом; контроль - это комплексная функция и неотъемлемая часть деятельности по управлению; контроль - это самостоятельный управленческий процесс и целостная система [4].
Во-первых, финансово-бюджетный контроль в управлении экономикой региона - это: обязанность и реализация права государства осуществлять
контроль; специфический вид государственного управления, направленный на эффективное использование материальных и финансовых ресурсов конкретной территории; механизм обратной связи, посредством которого возможно получить необходимую информацию об исполнении управленческих решений; систематическая и конструктивная деятельность органов государственной власти и управления и завершающая стадия процесса государственного управления; неотъемлемая составляющая процесса принятия и реализации управленческих решений, способ получения достоверной и полной информации о реальном положении территории, ее потенциале и возможностях достижения запланированных целей развития.
Во-вторых, финансово-бюджетный контроль в управлении экономикой региона - это функция, которая имеет двойственный характер. С одной стороны, контроль - это элемент каждой функции управления, а с другой -самостоятельная функция управления, относительно обособленный, специализированный вид управленческой деятельности и процесс установления степени достижения субъектом государственного управления основных целей развития.
В-третьих, финансово-бюджетный контроль в управлении экономикой региона как процесс - это деятельность структуры субъектов государственного управления и контроля (контрольных органов и органов управления, руководителей, контролеров), направленная на достижение наиболее эффективным и производительным способом поставленных целей управления путем реализации определенных задач контроля и применения адекватных видов и технологии контроля.
Как целостная система финансово-бюджетного контроля в управлении экономикой региона является, с одной стороны, подсистемой управления, и, одновременно, это - самостоятельная система, состоящая из совокупности ряда элементов (субъектов, объектов, методов и др.), взаимодействующих как единое целое в процессе измерения состояния объекта управления в
соотнесении с заданной целью, анализа и оценки данных измерения и выработки необходимых корректирующих воздействий.
Государственный финансово-бюджетный контроль (далее - ГФБК) -это важнейшая составная часть государственного контроля и неотъемлемая составная часть (один из важных элементов) деятельности по управлению регионом, функция, внутренне присущая управлению экономикой региона и подчиненная решению задач, стоящих перед управляющей системой. Роль финансово-бюджетного контроля проявляется в практической реализации функций финансов - распределительной, регулирующей, контрольной и функций управления регионом, через которые проявляется его сущность и реализуются задачи: результативно-аналитической (выявление отклонений и анализ причин); корректирующей (разработка мер по коррекции деятельности объектов контроля, предложений по устранению недостатков и минимизации ущерба); превентивной (профилактическая работа органов контроля по предупреждению правонарушений); правоохранной (пресечение правонарушений экономических субъектов и должностных лиц).
Для понимания сущности финансово-бюджетного контроля его необходимо рассматривать в системе категорий «цель - средство-результат». Целью государственного управления является достижение в обществе правопорядка. Для этого государство организует проведение контроля во всех сферах и областях общественной жизни, в том числе в сфере финансов, в процессе осуществления финансовой деятельности.
Функции финансово-бюджетного контроля, направления его деятельности позволяют ему выступать каналом «обратной связи», дающим информацию о необходимости изменения законодательства, правоприменительной практики и т. д. Достижение определенной цели предполагает выбор и использование соответствующих средств, по отношению к которым она выступает первичной, детерминирующей. Организация государством проведения финансово-бюджетного контроля (ФБК) путем придания ему правовой формы, а также создания
соответствующих организационных структур предстает средством достижения стоящих перед ним целей, поэтому финансово-бюджетный контроль выступает как категория «средство» в данном отношении.
В действительности, соотношение государственного управления, правового регулирования, финансового контроля, законности, правопорядка не является простым и должно рассматриваться в виде сложной системы отношений. В частности, в самом финансовом контроле возможно выделение целей, средств их достижения и результатов [5].
Достижение поставленных перед финансово-бюджетным контролем целей требует реализации задач: проведения проверки выполнения
финансово-бюджетных обязательств перед государством и всеми субъектами финансово-бюджетных правоотношений; проверки правильности использования экономическими субъектами государственного (муниципального) имущества и бюджетных средств; проверки соблюдения законности совершения финансовых операций, расчетов и сохранности денежных средств и имущества; выявления внутренних резервов роста производства, эффективного и экономного расходования денежных средств и материальных ресурсов; превентивной задачи; проверки законности деятельности государственных органов, участвующих в финансовой деятельности. Результатом реализации задач является достижение целей государства в процессе осуществления финансовой деятельности. Составной частью механизма государственного управления регионом является механизм контроля.
В системе управления механизм контроля представляет собой форму реализации механизма обратной связи. Управлять - значит действовать целеустремленно, стремясь к достижению определенной цели [4, 6]. Поэтому составной частью механизма управления является механизм контроля. Именно через него осуществляется обратная связь между объектом и субъектом управления, доводится информация о состоянии объекта управления. Механизмы контроля действуют на всех этапах, во всех
подсистемах жизни общества. От эффективности действия механизмов контроля во многом зависит эффективность функционирования системы управления. Всем этим и определяется ключевое место контроля в системе государственного управления регионом.
Регион как объект государственного управления и контроля - это система взаимосвязанных структурных элементов (частей) региона со своей структурой, культурой и уровнем развития, которая функционирует в федеральной внешней среде, испытывая на себе ее правовое, экономическое и общее регулирующее воздействие, которая в то же время решает ряд внутренних проблем, связанных с использованием территориальных ресурсов, решением комплекса социально-экономических задач, а также вопросов самообеспечения и самодостаточности. Сущность региона и целостное представление о нем как об объекте государственного управления и контроля и субъекте самоуправления изображено на рисунке 1.
В системе государственного управления регионом объектом контроля являются происходящие в нем процессы, сферы или отдельные элементы, которые были показаны на рисунке 1. Характерной чертой региона как объекта контроля в системе управления является его полиструктурность, многокомпонентность, многоуровневость и многоцелевой характер развития, что требует определения различий в направленности управленческой и контрольной деятельности на регион как на объект управления и объект контроля. Это оказывает решающее влияние на выбор методов и средств контроля. Объекты управления одновременно являются и объектами контроля. Принципиальным моментом для современного понимания сущности государственного контроля в управлении регионом является отождествление региона и с объектом управления, и с объектом контроля, что подчеркивает его объективную и органическую связь с другими функциями управления и со всей системой управления [2].
Рис. 1. Направления воздействия финансово-бюджетного контроля на
региональные сферы и процессы
Источник: составлено автором
На наш взгляд, требуется различать направленность управленческой и контрольной деятельности на регион как на объект управления и объект контроля. Направленность управленческой деятельности на регион как объект государственного управления обусловлена постановкой и достижением регионом целей развития его ресурсных подсистем. Контрольная деятельность направлена на обеспечение возможности
достижения целей развития при сложившемся состоянии и поведении ресурсных подсистем региона. Соотношение между управлением и контролем - это соотношение между целым и частью. Таким образом, предметом управления является поведение объекта управления, направленное на получение запланированного результата. Предметом контроля является состояние объекта управления в соотнесении с заданной целью [1].
Применительно к финансово-бюджетного контролю в управлении экономикой региона необходимо говорить о контроле как о систематической и конструктивной деятельности органов государственной власти и управления, базирующейся на специфических факторах властного воздействия на объект контроля и на общих принципах государственного управления, выраженной в непрерывном наблюдении (мониторинге), анализе и прогнозировании показателей социально-экономического реформирования и развития социально-экономических условий и обязательств государства на макро-, мезо- и микроэкономическом уровнях в рамках единого информационного пространства (ЕИП) развития региона с целью обеспечения принятия корректных и оптимальных тактических и стратегических управленческих решений соответствующего уровня, а также оценки качества и эффективности принятых и реализованных управленческих решений (рис. 2).
Рис. 2. Механизм управления развитием региона (контурно) Источник: составлено автором.
В условиях, когда управление развитием общества со стороны государства выражается в определении стратегии и соответствующей государственной политики посредством установления в обществе единых организационных и финансовых механизмов, целевая функция государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля (МФБК) проявляется в оценке их исполнения в жесткой увязке расходов бюджета с публичными обязательствами (рис. 3). В частности, в самом контроле возможно выделение целей, средств их достижения и результатов. Достижение поставленных перед финансово-бюджетным контролем целей требует реализации задач.
Рис. 3. Целевая функция финансово-бюджетного контроля в условиях стратегического планирования региона
Источник: составлено автором.
Оценка национальных проектов и программ, их ключевых индикаторов, отражающих конкурентоспособность национальных стратегий, потенциальных и ключевых активов развития по отношению к выбранным целям и публичным обязательствам позволяет измерить прогресс общества, успешность трансформации состояний социально-экономической системы с точки зрения «доминирующих сегодня ансамблей авторов» [3], определить источники роста и эффективности расходования общественных средств в контексте общенациональных приоритетов.
Взаимосвязь между эффективностью системы финансового контроля и эффективностью управления экономикой регионов, уровнем экономической преступности, наносящей значительный ущерб национальной экономике и стабильности государственного бюджета, вполне очевидна.
В России существует огромное количество классификаций регионов, каждый из которых сталкивается с совершенно разными аспектами: есть регионы с растущей экономикой; регионы с реструктурирующейся экономикой, которые, возможно, сейчас не растут, но у которых есть потенциал; регионы, которые объективно будут сжиматься. Данные обстоятельства обусловливают необходимость реализации
дифференцированного подхода к управлению экономикой регионов. Применение данного подхода заключается в выборе сочетания адекватных форм и методов финансово-бюджетного контроля и типа стратегии социально-экономического развития в соответствии со спецификой развития региона.
При разработке дифференцированного механизма финансовобюджетного контроля особое внимание необходимо уделять его инструментальной составляющей. Она включает в себя: корректировку форм, методов и приоритетов реализации механизма контроля, что отражено в следующих составляющих - цели и задачи, приоритеты; реализуемые методы; приоритетные интересы; выбор организационного инструментария реализации - проекты; программы; стратегические планы контрольноаналитических мероприятий; оптимизацию структуры системы финансовобюджетного контроля. Приведенные данные свидетельствуют о том, что финансовый контроль, в силу его функциональной направленности на проверку соблюдения законности, с учетом непрерывного характера контроля и широкой сферы его применения, способен эффективно предупреждать экономические преступления, способствовать их раскрытию и повышать эффективность использования ресурсов регионов. Однако для того, чтобы финансовый контроль в перспективе играл еще более важную
роль в обеспечении эффективного управления экономикой территорий и утверждении принципа, законности, необходимо создать научную и правовую основу для развития всех его видов и формирования единой системы, действующей в интересах всех членов общества.
Для решения задачи формирования дифференцированного механизма контроля в управлении экономикой регионов использована синтетическая классификация регионов, состоящая в том, чтобы выявить различия в уровне социально-экономического развития регионов, определить причины этих различий и сделать акцент на возможностях для дальнейшего развития.
В рамках данной классификации регионы объединяются в четыре группы, скомпонованные по уровню развития: высокоразвитые (финансовоэкономические центры, сырьевые экспортоориентированные), развитые (с диверсифицированной экономикой, с опорой на обрабатывающую промышленность, с опорой на добывающую промышленность), среднеразвитые (промышленно-аграрные, аграрно-промышленные), менее развитые (сырьевые, аграрные).
Каждому типу региона должен соответствовать тип механизма финансово-бюджетного контроля. Таким образом, финансово-бюджетный контроль должен быть обусловлен спецификой развития региона. Характеристики перечисленных видов механизмов контроля представлены в таблице 1.
Для «высокоразвитых» и «развитых» регионов, характеризующихся в целом достаточно высоким хозяйственным потенциалом, высоким уровнем социального и политического развития, высокой результативностью управления, целесообразно реализовывать поддерживающий механизм контроля. Несмотря на то что первые два типа регионов (финансовоэкономические центры, сырьевые экспортоориентированные) образуют группу бесспорных лидеров, высокоразвитых регионов, они же, в основном, и являются донорами бюджетной системы. В этих регионах сосредоточены огромные интеллектуальные, экспортные и соответствующие финансовые
ресурсы. Критерием выделения развитого типа регионов стали повышенные показатели развития рыночных услуг в сочетании с достаточно развитой промышленностью. Регионы с элементами постиндустриального развития представляют практически все крупные районы России: Поволжье
(Самарская, Нижегородская области, Татарстан), Юг (Ростовская область), Урал (Свердловская область), Сибирь (Новосибирская область). Как ни парадоксально, промышленный кризис и трудности трансформации отчасти остановили развитие этих регионов, но помогли сохранить часть научноинженерных кадров. Именно здесь есть потенциал инновационного развития в процессе модернизации страны. Развитые регионы с опорой на обрабатывающую и добывающую промышленность должны стремиться углубить переработку сырья, уйти от моноспециализации, повысить конкурентоспособность отраслей промышленности. Внимание следует уделять также развитию «верхних этажей» сферы услуг.
Типы регионов с диверсифицированной экономикой, с опорой на обрабатывающую и добывающую промышленность образуют группу развитых - одну из двух крупных групп, формирующих лицо нашей страны. В группу развитых регионов входят старопромышленные и некоторые, сформировавшиеся в условиях советской индустриализации. Вместе с лидерами они сохраняют огромный промышленный потенциал и человеческий капитал. Это та часть страны, в которой есть потенциал гражданского общества и демократии.
Все вышеперечисленное обусловливает необходимость поддержания в данных регионах высокого уровня предварительного, текущего и последующего финансово-бюджетного контроля, обеспечения (посредством расширения использования инновационных методов контроля и повышения его наукоемкости) повышения объема бюджетных средств, охваченных контролем; приоритетность применения методов контроля, направленных на анализ инновационной активности региона, причин и условий
моноспециализации; повышения прозрачности процесса, доступности для населения результатов контроля.
Для «среднеразвитых» регионов, характеризующихся наличием необходимой ресурсной базы, достаточным уровнем развития промышленности, сельского хозяйства и третичного сектора, но сильно дифференцированной экономикой, достаточной результативностью управления, целесообразен стимулирующий механизм финансовобюджетного контроля. Среднеразвитые регионы подразделяются на промышленно-аграрные и аграрно-промышленные. Различия между двумя типами среднеразвитых регионов не исчерпываются географической зональностью: разлом между аграрными и промышленными территориями затрагивает и социальное развитие, и институты, и ментальность населения, и ход модернизации в целом. Поэтому среди аграрно-промышленных оказались как достаточно успешные регионы, большое значение АПК для которых объясняется благоприятными природными условиями (Краснодарский край, Волгоградская, Саратовская области), так и ряд периферийных регионов нечерноземной и переходной зон без мощной промышленной базы (Псковская, Кировская области, Марий Эл, Чувашия). К среднеразвитым промышленно-аграрным регионам отнесено большинство нечерноземных областей Центральной России, а также ряд регионов Сибири и Дальнего Востока.
Среднеразвитые регионы могут быть с наибольшим основанием названы собирательным портретом России со всей ее национальной спецификой и всеми трудностями. В будущем им, как и развитым регионам, в первую очередь предстоит повышать конкурентоспособность ведущих отраслей, ориентироваться на выполнение производственных функций, вымываемых из Москвы и Санкт-Петербурга, а также на привлечение внешних инвесторов.
Создание условий для локализации на территории региона не только новых производств, но и фирм третичного сектора (финансовой отрасли,
деловых услуг) также способно стать важным компонентом политики регионального развития.
Таблица 1. Механизм финансово-бюджетного контроля регионов в соответствии с дифференцированным подходом
Элемент механизма контроля Тип механизма
Поддерживающий Стимулирующий Активизационный
Цель Поддержание высокой эффективности предварительного, текущего и последовательного финансово-бюджетного контроля, рост объема бюджетных средств, охваченных контролем Обеспечение повышения эффективности контроля по направлениям реализации имеющегося финансовобюджетного потенциала региона Формирование комплексной системы мер, реализуемых в виде программы действий по усилению предварительного, текущего и последовательного финансово-бюджетного контроля, направленной на повышение устойчивости региона, сбалансированность его развития, повышения качества жизни населения, роста социальной защищенности, роста
Приоритеты Внедрение инновационных методов контроля, повышение наукоемкости контроля и др., направленных на анализ инновационной активности региона, причин и условий моноспециализации Выявление причин разбалансированности консолидированных бюджетов региона, повышение бюджетной эффективности Снижение дотационности региональных бюджетов, повышение уровня их сбалансированности, обеспечение адресности бюджетных потоков
Инструменты и методы Возможно смещение контроля (госаудит, аудит эффективности) на «точки роста» региональной экономики; дополнительных источников собственных доходов бюджета, «поиск» свободных финансовых ресурсов; анализ и оценка синхронизация федеральных (долгосрочных) целевых программ, направленных на Структурный анализ бюджета (выявление зон бюджетной неустойчивости). Усиление контроля за расходованием бюджетных средств в рамках целевых программ, целевых безадресных субсидий из федерального бюджета. Реализация методов, обеспечивающих Применение всего арсенала имеющихся методов и инструментов контроля (общенаучные, специальные) с целью повышения эффективности бюджетного менеджмента. Структурный анализ бюджета (выявление
повышение конкурентоспособность отраслей промышленности региона и др. дополнительные стимулы к повышению эффективности деятельности органов региональной власти, направленной на социальное развитие, повышение конкурентоспособности ведущих отраслей, привлечение внешних инвесторов, развитие малого бизнеса зон бюджетной неу стойчивости). Оценка процессов управления регионом с применением методов DEA. Усиление межведомственного сотрудничества по вопросам контроля за межбюджетными трансфертами, их целевым расходованием. Расширение применения аудита эффективности использования средств, направляемых на реализацию программ социального обеспечения и здравоохранения, образование
Оценка программ развития Развитие института государственного аудита, сосредоточение его инструментария на оценке использования средств бюджетов, направляемых на модернизацию промышленности региона, развитие транспортной и информационной инфраструктуры, приоритетных сфер экономики. Ужесточить финансовый контроль за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств на всех этапах их прохождения, в том числе на стадии предварительного, текущего и последующего контроля. Исключить
бюджетные расходы, непредусмотренные в соответствующем бюджете и бюджетной росписи, а также расходование бюджетных средств на основании постановлений, распоряжений глав исполнительной власти, кроме средств бюджетных фондов
Оптимизация структуры системы финансово- бюджетного контроля Возможна (по результатам анализа) оптимизация численности и структуры контрольных органов, организация в составе контрольно-счетных органов специалистов, специализирующихся на мониторинге, анализе и оценке инновационной активности региона Подробный анализ действующей системы финансово-бюджетного контроля с целью выявления проблем (структура, взаимосвязи, методы и др.). Повышение институциональной эффективности за счет оптимизации структуры органов контроля. Обязательное применение в целях оптимизации органов критериев экономической целесообразности
Источник: составлено автором
Приоритетной целью финансово-бюджетного контроля в
среднеразвитых регионах может стать повышение эффективности контроля по направлениям реализации имеющегося финансово-бюджетного потенциала региона, выявление возможных причин разбалансированности консолидированных бюджетов региона, поиск «резервов» для повышения бюджетной эффективности, увеличения «бюджетной емкости». Данные цели предполагают широкое применение в деятельности методов структурного анализа бюджетов, анализа эффективности использования бюджетных средств, направленных на развитие инвестиционной и конкурентной сред, развитие малого бизнеса в регионе и т. п.
Для «менее развитых» регионов, которые, с одной стороны, характеризуются слабым экономическим развитием, сильнейшей нехваткой финансовых ресурсов, оттоком населения, а с другой - неэффективным управлением, которое может выражаться в виде нерационального использования имеющихся ресурсов, целесообразна реализация механизма активации, в рамках которого необходимо формирование комплексной системы мер, реализуемых в виде программы действий по усилению предварительного, текущего и последовательного финансово-бюджетного контроля, направленной на повышение устойчивости региона, сбалансированность его развития, повышение качества жизни населения, рост социальной защищенности. Приоритетной целью контроля в таких регионах должно стать снижение дотационности консолидированных бюджетов региона. Данная группа - внутренне достаточно неоднородна и состоит из двух типов регионов: сырьевых и аграрных. Менее развитые сырьевые регионы - несколько особый тип регионов России. Их характеризуют низкие значения душевой добавленной стоимости всех отраслей, но добывающая промышленность смотрится на этом фоне относительно благополучно. Также для них характерны повышенные значения занятости в добывающих отраслях. Следует обозначить важную методическую деталь: сырьевые депрессивные регионы, по развитию
сельского хозяйства удовлетворяющие критериям среднеразвитых аграрнопромышленных регионов, переносились в эту группу. Выделенный тип объединяет очень специфические территории, бурно развивавшиеся в советский период, но оказавшиеся в кризисе после перехода к рыночной экономике из-за чрезвычайно высоких издержек освоения. В результате эта группа по некоторым показателям приближается к среднеразвитым, но с точки зрения развития, ограниченных возможностей самостоятельного решения проблем и государственной политики выделена в четвертую группу (также по социальным показателям). Их будущее связано с модернизацией горнодобывающей индустрии, развитием транспорта и телекоммуникаций.
Менее развитые аграрные регионы характеризуются, в первую очередь, отставанием в обрабатывающей промышленности. Кроме того, их характеризуют низкие показатели развития рыночных услуг. Критерии выделения этого типа регионов, как и субъектов РФ, принадлежащих к нему, в целом достаточно очевидны: это южные республики, а также
слаборазвитые регионы азиатской части России (Алтай, Тыва, Еврейская автономная область).
В настоящее время местные условия экономического роста во многом определяются сложным социально-экономическим положением, ограниченным институциональным базисом для развития, неполной и неэффективной реализацией возможностей человеческого капитала, высокой дотационностью бюджетов. Для эффективной реализации управления экономикой региона нужна четкая проработка всех функциональных политик и обеспечивающих их целевых программ. Работа на результат требует четкого баланса различных частей стратегий, причин и следствий их реализации, ответственности каждого субъекта управления по созданию и осуществлению стратегических программ. Для этого необходимо формировать и вести сбалансированные системы показателей регионального управления, которые должны тесно коррелировать со стратегическими планами развития страны.
Решение поставленных целей и задач предполагает формирование сбалансированной системы взаимоувязанных показателей, включая финансовые и нефинансовые индикаторы, достижение которых определится обоснованностью поставленных задач. Речь следует вести именно о балансе в системе направлений деятельности, обеспечивающих повышение качества управления, в том числе государственного и муниципального, на достижение конечных результатов стратегии государственного или муниципального образования, что характеризуется рядом формализованных и представленных в числовом виде показателей. Система же сбалансированных показателей отражает состояние объекта по какой-либо одной из характеристик
направления деятельности субъекта. Таким образом, сбалансированная система показателей позволяет оптимизировать спектр управленческих воздействий в целях достижения высокого качества конечных результатов. При этом цели стратегического государственного и (или) муниципального развития формируются в общем виде, носят качественный характер (повысить уровень жизни, обеспечить доступность образования и медицинского обслуживания и др.), что не позволяет создать сбалансированную систему показателей. Поэтому стратегические цели государственного развития должны быть декомпозированы на подцели, управление достижением которых может быть оценено сбалансированной системой показателей.
Основной целью деятельности органов власти субъектов Российской Федерации является повышение качества и уровня жизни населения. Система показателей должна учитывать динамику в тех сферах и областях, которые являются наиболее проблемными для субъекта (региона).
Зависимость показателей социально-экономического развития территории от уровня и динамики бюджетных расходов может быть использована для оценки эффективности и результативности расходов бюджета. Иными словами, следует определить, насколько сопоставимы темпы роста бюджетных расходов и показателей социально-экономического развития области в соответствующих направления.
Одной из важнейших задач финансово-бюджетного контроля является оценка взаимовлияния бюджетного финансирования и показателей социально-экономического развития регионов. С этой целью можно смоделировать бюджетный и социально-экономические процессы и затем определить их взаимосвязи. Для большинства бюджетных и социальноэкономических процессов в связи со значительной инерционностью их развития лучше применять корреляционное моделирование с расчетом корреляционной функции. Это обеспечит возможность подробного описания их взаимного влияния.
Основной проблемой при построении модели социальноэкономического показателя является то, что большинство таких показателей являются годовыми, а не помесячными. В связи с этим длина реализации, которой мы располагаем, очень мала (5-6 отсчетов) - и все характеристики могут существенно отличаться от реальных. В принципе, этот эффект неустраним, поэтому точность модели будет довольно низкой.
В отличие от бюджетного процесса, закон распределения каждого социально-экономического показателя в регионе отличается от закона распределения других показателей (если вообще возможно говорить об этом законе для малого числа отсчетов).
К примеру, вид функции численности населения на основе 6 отсчетов соответствует линейной функции, а для младенческой смертности функция близка к виду: у = х2. Безусловно, одна из причин этого явления - малое количество отсчетов. И чтобы их количество стало достаточным, необходимы данные за больший период времени. Соответственно, усложняется определение характера детерминированной функции и подгонка автокорреляционной функции к нужному виду.
Главным лепестком корреляционной функции называется диапазон значений функции в диапазоне временных сдвигов (аргумент функции) от нуля (при условии, что в этой точке max (min) функции) до первого нулевого значения. Побочным или боковым лепестком корреляционной функции называется диапазон значений функции в диапазоне временных сдвигов, отличном от главного лепестка, при котором имеет место локальный max (min) функции. Стабильностью взаимовлияния двух процессов назовем устойчивость взаимовлияния к воздействию внешних факторов. Образующим фрагментом моделирующего сигнала называется отрезок ряда данных, описывающего моделирующий процесс, который является одним периодом колебаний генератора, задающего этот процесс.
При анализе взаимной корреляционной функции используются следующие правила: 1) в нулевом отсчете взаимная корреляционная функция
показывает степень взаимовлияния процессов при нулевом временном сдвиге. 2) Поскольку числовые значения отсчетов корреляционной функции не несут дополнительной информации, а значение имеет лишь соотношение этих отсчетов, удобно представлять ее в нормированном виде. В этом случае можно будет оценивать соотношение отсчетов по долям единицы. 3) Критерий наличия лепестка оценивается по приблизительному количеству отсчетов, которые содержит этот лепесток, - оно должно быть не менее длительности образующего фрагмента моделирующего сигнала. 4)
Длительность главного лепестка (по уровню - 3 дБ) показывает
продолжительность взаимовлияния (или самовлияния) двух процессов. Чем больше длительность этого лепестка, тем более длительный характер имеет взаимовлияние (то есть узкий лепесток свидетельствует о том, что взаимовлияние имеет значение только на малых временных сдвигах). 5) Если главный лепесток имеет бесконечно большую длительность (функция асимптотически стремится к нулю), то имеет место бесконечно большая продолжительность взаимовлияния, то есть отклик на воздействие одного процесса на другой затухает бесконечно долго. 6) Положение бокового лепестка функции относительно ее нулевого отсчета говорит о временном интервале, по прошествии которого импульс воздействия, оказанный одним процессом на другой, существенно отражается на дальнейшем его развитии. 7) Если отсчеты корреляционной функции имеют преимущественно положительные значения, то имеет место прямая зависимость одного процесса от другого, если отрицательные - обратная. Если функция имеет приблизительно одинаковое количество положительных и отрицательных отсчетов, то это свидетельствует о смешанном характере зависимости. 8) Применительно к бюджетным и социально-экономическим процессам влияние можно считать значительным, если существует главный либо хотя бы один боковой лепесток, уровень которого превышает уровень окружающих его значений функции не менее чем на 0,25 (подобрано экспериментально). 9) Отсутствие главного и боковых лепестков (либо если
их уровень незначительно превышает - экспериментально подобрана величина приращения 0,1 - некоторую их окрестность) свидетельствует об отсутствии взаимовлияния, поддающегося описанию. 10) Соответственно, если уровень главного либо боковых лепестков превышает некоторую их окрестность функции на величину от 0,1 до 0,25, то влияние может считаться существующим, но несущественным. 11) Еще одно качество взаимовлияния, которое можно оценить по взаимной корреляционной функции, -
стабильность процесса или его устойчивость к внешнему воздействию. Если частота колебаний очень велика (период колебаний имеет величину менее образующего фрагмента моделирующего сигнала), то взаимовлияние (чувствительность к воздействию внешних факторов) обладает низкой стабильностью. Напротив, если одно колебание содержит достаточно большое количество отсчетов (более 2-3 образующих фрагментов моделирующего сигнала), то можно сделать вывод об относительной стабильности взаимовлияния. Примеры, иллюстрирующие описанные методы моделирования, приведены в монографии профессора В. Д. Чечеткина [8].
Роль оценки эффективности использования бюджетных средств многократно возрастает при необходимости обеспечения прозрачности бюджетного процесса и подотчетности деятельности органов исполнительной власти перед обществом за реализацию государственной политики в той сфере ведения, за которую они ответственны. В связи с созданием в рамках бюджетной реформы принципиально новой основы для бюджетирования, бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг планируется жестко увязать с выполнением учреждениями государственных заданий, стоимость которых для каждого бюджетного учреждения должна определяться исходя из количества бюджетных услуг, качества и планируемой результативности (социальных, экономических и организационных эффектов). Очевидно, что переход организации бюджетного процесса в России на принципы результативности
бюджетных расходов требует от органов финансово-бюджетного контроля создания адекватных механизмов контроля, позволяющих определять степень достижения поставленных социально-экономических целей в виде определенных результатов и, тем самым, давать оценку эффективности использования государственных (муниципальных) ресурсов участниками бюджетного процесса.
Необходима возможность выбора контрольных действий (стратегический аудит, аудит эффективности и др.) и форм контроля (предварительный, текущий, последующий) в зависимости от временных рамок контроля, которые продолжают развиваться. Требуется придать легитимность общенаучным, отраслевым и специальным методам контроля и приемам контрольных действий при осуществлении проверок и ревизий с определением преимуществ и недостатков каждого. В любом случае контроль должен быть направлен на выявление нарушений, возмещение причиненного ущерба и нейтрализацию влияния данного нарушения на качество и результативность оказания бюджетных услуг в перспективе.
Критерием эффективного управления государственными ресурсами является эффективность предоставления бюджетных услуг, а для этого необходимы методы оценки и контроля, учитывающие специфику учреждений, оказывающих такие услуги, и особенности решаемых ими задач. Например, при проверке плановых показателей локального бюджетирования необходимо иметь методические приемы, позволяющие учесть: достаточность точности прогноза доходов муниципального
образования, проверяемого объекта, отраслевой структуры в разрезе источников; многовариантность предлагаемых характеристик, что наиболее эффективно при предварительной форме финансового контроля в процессе проведения различных видов экспертиз документов; возможность оценки их одновременного влияния с использованием факторного анализа; простоту применения, то есть преимуществом обладают методы статистического анализа, которые можно применить, используя доступную информацию,
содержащуюся в бухгалтерской отчетности (учете), официальных источниках и т. п.
Воздействие финансово-бюджетного контроля на социальноэкономическое развитие среднеразвитых и менее развитых регионов, в первую очередь, возможно через выявление зон возникновения неустойчивости и разбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, способствующих нарушению целевых результатов проводимой социально-экономической политики, равно как и ее конечных результатов. Опосредованным эффектом контроля станут повышение качества и результативности бюджетных услуг и, как результат, уровня удовлетворенности потребителей бюджетными услугами, снижение уровня бюджетных правонарушений, повышение качества жизни населения и, как результат, снижение уровня социальной напряженности; доступность результатов деятельности сферы бюджетных услуг, повышение качества бюджетного менеджмента и др.
Список литературы:
1. Васильева М.В., Нилова А.С. Методология управления экономикой регионов на основе совершенствования системы финансово-бюджетного контроля: стратегические решения и оценка эффективности их реализации // Управление экономическими системами : электрон. науч. журн. 2011. № 11. иЯЬ: http://uecs.mcnip.ru. № гос. рег. ст.: 0421100035.
2. Васильева М.В. Совершенствование управления экономикой регионов на основе применения методики сравнительной комплексной оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления/ М.В. Васильева// Управление экономическими системами: электронный научный журнал. — 2011. - № 12. Режим доступа к журн.: http://uecs.mcnip.ru, № гос. рег. статьи: 0421100036.
3. Васильева М.В. Комплекс принципов оргвнизации государственного и муниципального финансового контроля/Васильева М.В Финансы и кредит. 2011. № 16. С. 54-63.
4. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М.: Информ.-изд. дом «Филинъ», 2000. С. 55.
5. Ларионов А.С. Финансовый контроль исполнения расходной части территориальных бюджетов: дис. ... канд. экон. наук. Саратов, 2001. 172 с.
6. Российские регионы: экономический кризис и проблемы
модернизации / под ред. Л. М. Григорьева, Н. В. Зубаревич, Г. Р. Хасаева. М.: ТЕИС, 2011. 357 с.
7. Рябухин С. Н. Аудит эффективности использования
государственных ресурсов - современная форма финансового контроля. иЯЬ: http://www.ach.gov.ru/userfiles/bulletins/01-buleten_doc_files-fl-1125.pdf
(дата обращения: 01.04.2011).
8. Чечеткин В. Д. Государственный аудит в системе регионального стратегического управления: теория и практика: монография / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. Владимир: Изд-во «Собор», 2009. 351 с.
