CC BY
0
УДК 338.48
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ ТУРИСТИЧЕСКИХ И ЭКСКУРСИОННЫХ УСЛУГ: ДИНАМИКА, ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ
Филоненко Ю.В.
Канд. экон .наук, доцент Высшей школы бизнеса, менеджмента и права ФГБОУ ВО «Российский государственный университет туризма и сервиса» г. Москва, Российская Федерация иа/г1оп1@таИ. ги Цибулин Е.А.
Студент бакалавриата Высшей школы бизнеса, менеджмента и права ФГБОУ ВО «Российский государственный университет туризма и сервиса» г. Москва, Российская Федерация
Аннотация. Глобальные риски и вызовы, экономическая турбулентность, геополитический кризис, характеризуемый разрывом логистических взаимосвязей, взаиморасчетов и усложнением дипломатических отношений способствовали признанию растущей роли внутреннего туризма и гостеприимства в отечественной экономике и актуализацией дискуссии о его инфраструктурном обеспечении, институциональном содержании, качестве кадрового потенциала, управления и других проблемах отрасли. В этой связи предлагаемая в данном статье проблема государственных закупок продолжает дискурс важности качественного изменения институтов управления и институтов государственного регулирования отрасли.
Ключевые слова: индустрия туризма и гостеприимства, государственные закупки, контрактная система, институциональные изменения
В современных условиях высокой динамики и глубины изменений содержательного, функционального, технологического, институционального и многих других компонентов как мировой, так и отечественной сферы туризма и гостеприимства актуализируется проблема управленческого и институционального обеспечения экономической и административной эффективности заявленных направлений и приоритетов сферы. Это подтверждается включением вопросов развития индустрии туризма и гостеприимства в круг проблем, рассматриваемых на ведущих экономических и политических мероприятиях 2022-2023 гг.: на Петербургском международном экономическом форуме, на пленарном заседании и отдельных секциях Восточного экономического форума, 2-го Каспийского экономического форума, а также на саммите Шанхайской организации сотрудничества и Евразийском экономическом форуме. Кроме того, расширяется общественное и профессиональное обсуждение повышения экономической и управленческой эффективности отрасли, потребности ее кадрового обеспечения, важнейшей туристической темы - инвестиций в инфраструктуру, что позиционирует туризм и гостеприимство как особую стратегическую отрасль, генерирующую значительный вклад в экономическое развитие страны [6, с. 12-13] и имеющую значительный мультипликативный эффект.
Заявленные цели и ключевые показатели к 2030 году амбициозны - рост внутреннего турпотока в более чем в два раза (показатель количества поездок в год в настоящий момент 60 млн. человек, планируемый рост - более чем 140 млн. человек), увеличение средней численности работников туристской индустрии с 1,66 млн. чел. в 2020 г. до 4,96 млн. чел. в 2035 г., инвестиций - до 35%, а общий объем только прямых бюджетных инвестиций в отрасль туризма запланирован на уровне 462 млрд. руб., освоение которых требует соответствующего институционального дизайна и, как декларировано в самой программе как одна из ее целей - усовершенствования государственного управления в сфере туризма [2, с. 75; 5, с.125; 11, с. 53]. В этой связи актуализируются теоретические вопросы и анализ концептуальных основ функционирования и продвижения туризма и национальной туристической инфраструктуры, рассмотренные Авериным А.В., Бушуевой И.В., Коноваловой Е.Е., Медведевой Н.В., Мосалевым А.И., Рогач О.В., Фроловой Е.В., Шадской И.Г. и др.
Эта необходимость подтверждается высокой динамичностью и изменчивостью институтов туризма и индустрии гостеприимства, что проявляется в принятии новых федеральных актов, подзаконных актов, постановлений, требований, региональных институтов, а также рядом преобразований в институционально-организационной структуре индустрии: так, выход России из Всемирной туристической организации при ООН (UNWTO) спровоцировал поиск новой модели межгосударственных туристических взаимоотношений и создание соответствующей международной организации уже было заявлено Президентом России как поручение соответствующим ведомствам. Институциональные преобразования характерны и для внутренних ведомств -Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) генерировано в ведение Министерства экономического развития РФ. В этой связи актуализируется не только научная дискуссия об экономически целесообразных для развития индустрии объемах и структуре расходов, но и повышения качества их реализации путем институциональной модернизации управления в сфере туризма и индустрии гостеприимства на всех уровнях.
Одним из таких важнейших уровней государственного управления выступает сфера государственных закупок как важнейший механизм взаимодействия государства и бизнеса, признанный в экономической теории и практике фактором экономической политики и исследуемый Авдашевой С.Б., Белокрыловой О.С., Гуцелюк Е.Ф., Мельниковым В.В., Храмкиным А.А., Яковлевым А.А. и др. в контексте стимулирования развития национальных отраслей и производства, повышения конкурентоспособности продукции и увеличения совокупного спроса через конкурентные способы отбора поставщиков [3, с. 108]. По данным ежегодного мониторинга закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ, а также закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц в соответствии с Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-Ф3, проводимого Минфином РФ, в 2022 году в структуре ВВП страны государственные закупки составили около 12,9 трлн. руб. по 44-ФЗ и 14,5 трлн. руб. по 223-Ф3, достигая 1\5 ВВП страны [8, с. 31]. Значительная доля госзакупок в ВВП России показала большое число трансакций в этой сфере - в 2022 году в контрактной системе и в сфере корпоративных закупок заключено около 5 млн. контрактов, а функционируют в этой сфере около 483 тыс. государственных и муниципальных заказчиков и иных юридических лиц, а также более 500 тыс. поставщиков [7; 11], что актуализирует модернизацию институтов взаимодействия государства и бизнеса в системе государственных закупок как одного из важнейших условий социально-экономического развития страны и диверсификации экономики.
Действительно, кейнсианский «рецепт» преодоления кризисных явлений в экономике и ее рост через стимулирование расходов бюджетов и регулируемых компаний признан в мировой экономической теории и практике и вполне применим в анализируемой отрасли туризма и гостеприимства. Так, Леонидова Е.Г. и Сидоров М.А., оценив объем выпуска внутреннего туризма и долю внутреннего туристического потребления в общем объеме выпуска, рассчитали мультипликативный эффект от двукратного роста спроса на туристические поездки в национальной экономике, что позволило им сделать вывод о перспективах и направлениях расширения спроса на основе роста потребления услуг туристической отрасли и стимулирования внутреннего спроса на основе роста потребления услуг внутреннего туризма в рамках реализации нацпроекта «Туризм и индустрия гостеприимства» путем обеспечения доступности путешествий для широких групп россиян, совершенствования инфраструктуры отрасли и роста эффективности ее управления [4, с. 200-201].
В этом контексте государство генерирует совокупный спрос на туристические и экскурсионные услуги посредством закупочных практик, алгоритмов и инструментов вышеупомянутых Законов 44-ФЗ и 223-Ф3, взаимоувязанных в единый организационно-экономического механизм на всех этапах закупочного процесса - от планирования до исполнения контракта.
При этом следует отметить, что институциональная трансформация механизма закупочных практик на туристические и экскурсионные услуги в российском госзаказе
следует общей логике институциональных преобразований сферы закупок государственных и муниципальных заказчиков и иных юридических лиц. Российская система государственных закупок развивается с 1997 года и демонстрирует устойчивую динамику объемов бюджетных заказов и непрерывную модернизацию институтов закупок. К 2023 году сформировалась экосистема цифровой экономики госзаказа России, завершена успешная цифровая трансформация и институционально обеспечена электронизация всех способов торгов (конкурсов, аукционов и др.), успешно функционирует единая информационная система, объединяющая юридически значимую информацию для работы всех акторов контрактной системы, системы закупок отдельных юридических лиц и корпоративных заказчиков и участников закупок, исполнителей контрактов, контрольных органов, общественных контролеров, включающая информацию о планируемых и осуществляемых закупках, реестры контрактов, библиотеку типовых контрактов, реестры банковских гарантий, актуальную нормативную документацию, осуществлён переход к цифровизации исполнения контрактов, в том числе введено электронное актирование. При этом российский госзаказ продолжает движение в сторону полной цифровизации госзакупок, внедряя смарт-контракты, искусственный интеллект и технологии блокчейна в сферу госзакупок [1, с. 114-115], что требует ревизии национальных институтов закупок и современных исследований стратегий контрактования заказчиков и поставщиков (подрядчиков, исполнителей) госзаказа в цифровом пространстве в целом и в отдельных стратегических отраслях, каковой является сфера туризма и гостеприимства.
Анализ общедоступной информации в единой информационной системе в сфере закупок (Портал закупок https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html), проведенный автором, показал следующий спектр закупаемых государством услуг туристской сферы, формулируемых заказчиками в рамках КТРУ (каталога товаров, работ и услуг, формируемого на основе общероссийского классификатора ОКПД2 и содержащего структурированное описание объекта закупки, ответственный ОИВ - Минфин РФ) 79.90.20.000 «Услуги экскурсионные туристические»: организация экскурсионного обслуживания, оказание услуг по проведению экскурсионного мероприятия, экскурсионное обслуживание для городского летнего лагеря, организация обзорных экскурсий, а также оказание услуг по организации и проведению экскурсионно-тематических образовательных мероприятий.
Отметим некоторые стоимостные характеристики актуальных закупок в рассматриваемой сфере во втором квартале - так, начальная максимальная цена контракта (предельная цена, указываемая в извещении и документации о проведении закупки
конкурентным способом) на оказание услуг по организации и проведению экскурсий и тематических образовательных мероприятий для граждан старшего поколения, проводимая в виде электронного аукциона ОГКУ «Центр закупок», составила 15 млн. руб. Также для граждан старшего поколения разместил извещение Департамент государственного заказа Ханты-Мансийского округа - Югры, использовав при этом весьма изящную формулировку: «на оказание услуг по организации и проведению конкурса экскурсионных маршрутов волонтеров-экскурсоводов серебряного возраста». При этом начальная максимальная цена этого электронного аукциона составила 1,5 млн. руб., а стоимость заключённого контракта - 1,35 млн. руб., что показало весьма приемлемую экономию, достигнутую заказчиком в ходе организации аукциона. Также отметим, что на участие в этой закупочной процедуре было подано 3 заявки участников, что обеспечило не только снижение начальной максимальной цены, как было указано выше, на более чем 10%, но и создало конкурентную ситуацию.
Это представляется важным и благоприятным обстоятельством, так как конкуренция в закупках выступает одним из важнейших принципов контрактной системы. В статье 8 Закона 44-ФЗ определена цель контрактной системы - создание равных условий для всех участников закупки и обеспечение реальных возможностей для заинтересованных лиц стать поставщиками товаров, работ и услуг в адрес государственного и муниципального заказчика, а также соблюдение добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками тендера. Вместе с тем аналитики системы госзаказа обеспокоены тем, что на протяжении многих лет сохраняется стабильно высокая доля несостоявшихся закупок, признанных таковыми именно по причине подачи единственной заявки на участие в закупке. Отметим, что закупка у единственного поставщика означает как заключение контракта напрямую с поставщиком, исполнителем, подрядчиком в ряде случаев, определённых положением (закупка у естественных монополий, закупка водоснабжения, теплоснабжения и др.), так и заключение контракта с единственным поставщиком по результатам несостоявшихся процедур, когда подана одна заявка, или после рассмотрения до процедуры допущена одна заявка.
Так, если в I квартале 2022 года по данным Минфина РФ несостоявшимися было признано 38% от общего количества извещений, общим объемом 770 млрд. руб., то в разрезе причин признания закупок несостоявшимися наиболее распространенной причиной остается подача единственной заявки на участие в закупке. При этом отметим, что закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) предусмотрены в ряде случаев в зарубежном законодательстве, в частности, типовым законом ЮНСИТРАЛ, Соглашением по правительственным закупкам (Agreement on Government
Procurement), Федеральной контрактной системой США [13; 14], и все эти институты легимитизируют случаи, условия и ограничения проводимых закупок у единственного поставщика. Однако какой бы не была причина заключения контракта с единственным поставщиком, это означает, что для госзаказчиков характерна низкая конкурентность проводимых закупок. В этой связи наличие в вышеуказанной закупке и в ряде других с КТРУ 79.90.20.000 «Услуги экскурсионные туристические» двух и более поданных заявок свидетельствует о соблюдении принципа конкуренции.
Значительное количество закупочных процедур проводится государственными или муниципальными заказчиками регионов-лидеров Национального туристического рейтинга
- 2022 с особыми условиями развития туризма в крупных туристских дестинациях [9, с. 128]. Так, оказание услуг по организации и проведению тематических мероприятий для жителей, проживающих на территории внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга, муниципальный округ Гражданка, в мае 2023 году проводится на сумму 2,1 млн руб., а организация и проведение автобусных экскурсий для жителей МО Сосновая Поляна в мае 2023 года - на сумму 3,58 млн. руб. В Краснодарском крае услуга по организации участия в Российском туристическом форуме «Путешествуй!» в целях представления интересов Краснодарского края в области развития его санаторно-курортного и туристского комплекса закупается с начальной максимальной ценой контракта 6,9 млн. руб, а оказание услуг по организации участия Республики Карелия в Третьем Российском туристическом форуме «Путешествуй!» - на сумму 2,5 млн. руб. Подобные услуги в рамках Российского Туристического Форума «Путешествуй! - Лето», проводимого в период с 8 по 11 июня 2023 года, закупались также ГАУ Калужской области по туризму «Туристско-информационный центр «Калужский край» (0,5 млн).
Не только региональные органы власти стимулируют спрос на внутренний туризм через госзакупки, но и российские вузы - так, МГУ имени М.В. Ломоносова ежегодно проводит конкурентную закупку (электронный аукцион или открытый конкурс в электронном виде) на оказание услуг по организации и проведению обзорных и тематических экскурсий для химического факультета (в 2021 г. - 63 чел., в 2022 г и 2023 г
- 48 и 49 чел. соответственно) на сумму начальной максимальной цены контракта около 1 млн. руб. ежегодно. ФГБОУ ВО «Омский Государственный аграрный университет» закупает услуги по организации и проведению экскурсионных туров по достопримечательностям г. Казани для обучающихся очной формы обучения (0,7 млн. руб.), а ФГБОУ ВО «Донской государственный технический университет» - услуги по организации обзорной экскурсии по г. Ростову-на-Дону (2 млн. руб.).
В целом проводимые закупочные процедуры представляется возможным систематизировать, выделив среди них по целеполаганию образовательные - как например, электронный аукцион на право заключения государственного контракта на оказание услуг по организации и проведению аттестации для экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков, осуществляющих деятельность на территории Республики Татарстан в 2023 году для нужд Государственного комитета Республики Татарстан по туризму (3,4 млн руб.); научные - открытый конкурс в электронной форме на выполнение научно-исследовательской работы по разработке мастер-плана
развития этнотуристического центра в пос.Горнокнязевск Приуральского района Ямало-Ненецкого автономного округа (1,8 млн. руб), а также электронный аукцион на право оказания услуг по предоставлению обезличенных и агрегированных данных с целью исследования туристического потока Республики Хакасия (3,3 млн. руб); комитет по регулированию контрактной системы в сфере закупок Волгоградской области для ГКУ Волгоградской области «Региональный центр туризма» провёл электронный аукцион и заключил контракт на оказание услуг по реализации образовательно-туристического проекта «Город открытий» (1,18 млн.руб). К организационным следует отнести закупку на благоустройство гостевого туристического маршрута в пгт Смирных в рамках мероприятий по развитию туризма на территории МО ГО "Смирныховский" на о. Сахалин (5,7 млн.руб), закупка доступа к сервису данных (аналитическая панель) туристического потока на территории Междуреченского городского округа (08,8 млн.руб), открытый конкурс в электронной форме на выполнение работ по разработке мобильной платформы Региональной информационной системы «Туристический портал Пермского края» (15 млн. руб.).
Несмотря на разработанность вопросов организации механизма государственных и корпоративных закупок туристических и экскурсионных услуг, происходит его дальнейшая институциональная трансформация с учетом приоритета повышения доли конкурентных закупок, изменяются институциональные и экономические условия, возникают новые приоритеты (импортозамещение) или обостряется актуальность уже имеющихся (закупка инновационной продукции в сфере туризма - мобильных платформ и цифровых сервисов, привлечение малого и среднего предпринимательства). Кроме того, необходимо учитывать специфику закупок отдельных заказчиков, осуществляющих регламентированные закупочные процедуры в сфере туризма и гостеприимства. Так, для госзаказчиков этих услуг важное значение в реализации закупочных процедур имеет учет широкого спектра закупаемых услуг, часть которого обозначена выше, а также услуг в области информационных технологий (ПО, баз данных, обеспечение безопасности и т.п.),
реализация которых происходит через организацию экономического механизма регламентированных закупок и требует его постоянного совершенствования вслед за институциональными преобразованиями, перманентно происходящими как в сфере российского госзаказа.
Таким образом, в ситуации глобальных изменений, эндогенных экономических вызовов и негативных внешних факторов с одновременным поиском перспективных источников экономического роста важнейшее значение приобретает качественное изменение институтов и практик управления, что ставит перед исследователями вопрос об обеспечении выхода на новый маршрут роста индустрии и обеспечения устойчивости этого роста в целях туризм как одного из драйверов новой экономической модели.
Литература
1. Белокрылова О.С. Цифровая трансформация государственного заказа в строительстве / О. С. Белокрылова, Ю. В. Филоненко // Социальные новации и социальные науки. - 2022. - № 1(6). - С. 114-120. - DOI 10.31249/snsn/2022.01.09. - EDN JRTMJV.
2. Бушуева И.В. Изменения в структуре системы государственного регулирования туризма в России: что нас ждет? / И. В. Бушуева // Современные проблемы туризма и сервиса : Сборник статей научных докладов по итогам Всероссийской научно-практической конференции, Москва, 29 апреля 2021 года / Под редакцией О.Е. Афанасьева, Е.В. Юдиной. - Москва: Российский государственный университет туризма и сервиса, 2021. - С. 72-80. - EDN HABJBF.
3. Гуцелюк Е.Ф. Государственные закупки как один из институтов формирования новой промышленной политики / Е. Ф. Гуцелюк // Journal of Economic Regulation. - 2017. - Т. 8, № 4. - С. 106-113. - DOI 10.17835/2078-5429.2017.8.4.106-113. -EDN YMLHRF.
4. Леонидова Е.Г., Сидоров М.А. Оценка и прогноз внутреннего туристического потребления в России // Проблемы прогнозирования. 2023. № 1. С. 193205.
5. Мосалев А.И. Система институтов управления в сфере туризма / А. И. Мосалев, Д. А. Дементьев // Проблемы теории и практики управления. - 2020. - № 4. - С. 121-131. - EDN YYASRQ.
6. Модель оценки влияния туризма и индустрии гостеприимства на экономику России : монография / А.В. Аверин, А.Н. Алексеев, Е.В. Брагина [и др.]. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 196 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/1870591. - ISBN 978-516-017728-1.
7. Отчет Счетной палаты РФ о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2020 год. https://ach.gov.ru/upload/iblock/123/442w02xo0vq4unq199iwxnr9mpow972c.pdf (дата обращения 23.04.2023г).
8. Регламентированные закупки в России: как повысить стимулирующую роль расходов бюджетов и регулируемых компаний // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. - 2020. - № 60. - С. 28-61. - EDN MMVYPY.
9. Рогач О.В. Туристский потенциал российских территорий: позиция муниципальных органов власти / О. В. Рогач, Е. В. Фролова, Н. В. Медведева // Вопросы экономики. - 2022. - № 9. - С. 125-138. - DOI 10.32609/0042-8736-2022-9-125-138. - EDN DGEPQM.
10. Сводный аналитический отчет Минфина РФ о результатах мониторинга закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за 2021 год. https://gkgz.ru/wp-content/uploads/2022/11/3-22_compressed.pdf (дата обращения 23.04.2023г).
11. Шадская И.Г. Совершенствование государственного регулирования индустрии туризма и гостеприимства / И. Г. Шадская, Е. Е. Коновалова, К. А. Лебедев // Экономика и предпринимательство. - 2021. - № 9(134). - С. 51-54. - DOI 10.34925/EIP.2021.134.9.006. - EDN EKELOB.
12. Dogru T., Suess C., Sirakaya-Turk E. Why do some countries prosper more in tourism than others? Global competitiveness of tourism development // Journal of Hospitality & Tourism Research. 2021. Vol. 45, No. 1. РР. 215-256. https:// doi.org/10.1177/1096348020911706 (дата обращения 23.04.2023г).
13. Rogerson C.M., Rogerson J. M. Public procurement, state assets and inclusive tourism: SOUTH AFRICAN DEBATES // GeoJournal of Tourism and Geosites. 2019. № 26(3). РР. 686-700. https://doi.org/10.30892/gtg.26301-389 (дата обращения 23.04.2023г).
