CC BY
765
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ В РОССИИ: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
Аннотация. В статье раскрываются понятие и сущность государственной услуги. Описывается процесс возникновения понятия «государственная услуга» в Российской Федерации. Анализируются нормативные правовые акты, которые регулируют предоставление государственных услуг. Исследуется важный аспект государственной услуги — должна ли она быть платной или бесплатной. Очевидно, что возможны оба варианта, но вопрос только в том, что только желание заявителя определяет, воспользуется ли он этой услугой. Автором дано свое определение государственных услуг и утверждается, что одним из основным признаком государственных услуг является добровольность их получения. Наконец, автор делает вывод о том, что если какие-то действия навязываются государством юридическим или физическим лицам, то они не могут называться государственными услугами. Это могут быть только обязанности, которые необходимо исполнять. В конце статьи дано определение понятия «государственная услуга» — это установленная правовым актом управления функция органа исполнительной власти, выполняемая им безвозмездно или возмездно, по просьбе физического лица либо организации, добровольно заявивших о желании ее предоставления. Ключевые слова: государственные услуги, административная реформа, качество услуг, добровольность.
Миркамиль Габиль оглы АЛИЗАДЕ,
аспирант кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.173-178
M. Q. ALIZADE, Phd student, chair of the Administrative law and procedure, of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] STATE SERVICES IN RUSSIA: NOTION (CONCEPT) AND TYPES Abstract. The article reveals the concept and essence of the state service. Describes the process of the emergence of the concept of «public service» in the Russian Federation. Analyzed regulatory legal acts that govern the provision of public services. An important aspect of public service is explored — should it be paid or free. Obviously, both options are possible, but the only question is that only the desire of the applicant determines whether he will use this service. The author gives his definition of public services and argues that one of the main features of public services is the voluntariness of its receipt. Finally, the author concludes that if some actions are imposed by the state on legal entities or individuals, they cannot be called state ser-
© М. Г. Ализаде, 2019
Jf 1
'И i
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
vices. These are only duties that must be performed. At the end of the article, the definition of the concept «public service» is defined as the function of an executive body established by a legal act of management, performed by it free of charge or for compensation, at the request of an individual or organization voluntarily declaring its desire
Keywords: State services, administrative reform, quality of services, voluntariness.
Одним из важных направлений административной реформы в Российской Федерации является формирование и совершенствование системы предоставления государственных услуг. Либерализация социальной политики государства, уточнение ее стратегии направлены на осуществление прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличение численности населения страны, повышение уровня жизни граждан, создание комфортных условий для их развития.
Особую важность исследование проблемы полноты и качества предоставляемых государственных услуг приобретает в свете положений Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»1.
Заметим, что большинство из 12 приоритетных национальных проектов непосредственно связаны с необходимостью повышения качества предоставляемых государственных услуг. Это в первую очередь демография, здравоохранение, образование, жилье и городская среда и др.
Теперь о том, каким образом государственные услуги регулируются законами и иными нормативными правовыми актами. Понятие «государственная услуга» не является новым ни для отечественной науки, ни для законодательства. Впервые в истории Российской Федерации определение государственной услуги появилось в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Но в этом Указе сформулировано не понятие «государственные услуги», а функция по оказанию государственных услуг. Под этим понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами2.
Федеральный закон 2010 г. № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»3 (далее: закон о госуслугах) дает определе-
1 Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.
2 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
3 Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
в
ЕСТНИК Ализаде М. Г.
УНИВЕРСИТЕТА Государственные услуги в России: понятие и виды
175
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ние государственной услуги. К достоинству этого определения можно отнести то, что он перечисляет важные необходимые и достаточные характеристики государственной услуги, а, следовательно, ни у правоприменителя, ни у граждан не возникает вопросов при его использовании.
Такими характеристиками являются следующие. Закон перечисляет субъекты предоставления государственных услуг — это органы государственной власти, как федеральные, так и субъектов РФ, это органы местного самоуправления, наконец, это органы государственных внебюджетных фондов.
Важным является тот факт, который также назван в определении государственной услуги — она оказывается перечисленными выше органами государственной власти при осуществлении ими своих полномочий; причем полномочий, которые должны быть установлены нормативными правовыми актами.
Необходимым условием предоставления государственной услуги является ее добровольность. В определении этот термин не употребляется, говорится о том, что услуга предоставляется исключительно по инициативе заявителя. В связи с этим возникает вопрос о возможности навязывания услуги.
Например, государственная жилищная инспекция г. Москвы оказывает государственную услугу по переустройству и перепланировке помещения в жилом доме. Эта услуга предоставляется бесплатно и, казалось бы, все замечательно: услуга оказывается по инициативе заявителя. Но проблема возникает, если заявитель эту перепланировку осуществит без согласования — наступает административная ответственность по ст. 7.21 КоАП РФ, причем по ч. 2 ст. 7.21 КоАП РФ в случае самовольной перепланировки помещения в многоквартирном доме. Мы считаем, что данная государственная услуга навязывается государством.
В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ). При этом не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74 Конституции РФ).
Гражданский кодекс РФ4 относит предоставление услуг к объектам гражданских прав (ст. 128 ГК РФ). Бюджетный кодекс РФ5 определяет государственные (муниципальные) услуги (работы) как услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами (ст. 6 БК РФ).
Наибольшее количество научных исследований посвящены совершенствованию социальных услуг как объектов гражданских прав. Это работы в рамках Б научных специальностей 12.00.03 (гражданское право, предпринимательское У право, семейное право; международное частное право) и 08.00.05 (экономика >
и управление народным хозяйством) Е. А. Василенко, В. А. Герба, М. Ю. Иванова, ^
□
Л □
Е
"0
Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г № 51 -ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. □
№ 31. Ст. 3823. УЧЕНОГО
>
5
'И 1
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
О. А. Косенко, Л. И. Ларионовой, Н. В. Миногиной, О. И. Радиной, Т. Х. Сохрокова, Д. И. Степанова, Л. В. Хориной, В. А. Шестакова и др.
По специальности 12.00.14 — административное право и административный процесс проведено значительно меньше научных исследований. Представляется возможным выделить только некоторые из них. Это кандидатская диссертация Л. В. Бесчастновой «Административно-правовое регулирование государственных услуг (Саратов, 2008 г.). В этой работе дается достаточно точное определение государственной услуги — это «нормативно-закрепленная, правомерная, индивидуализированная деятельность, т.е. ряд целесообразных, совершаемых в определенной последовательности действий государственных органов, подведомственных им учреждений по запросу граждан или организаций, или в порядке исполнения полномочий, возложенных на конкретные органы государственной власти, подведомственные им учреждения, имеющую полезный эффект, направленный на реализацию и обеспечение прав и законных интересов граждан (организаций) или исполнение возложенных на них обязанностей»6.
Отметим признаки, которые, по мнению Л. В. Бесчастновой, должны иметь государственные услуги. Это нормативность, принадлежность исключительно государственным органам и их учреждениям, реализация прав и законных интересов граждан или организаций.
Несколько иначе определение услуги в своей кандидатской диссертации «Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития» (Воронеж, 2008 г.) дает Н. В. Киселева. Она называет некоторые особенности публичной услуги в сфере природопользования. Во-первых, она должны преследовать определенную цель, быть целесообразной. Далее — публичная услуга требует точного правового регулирования, как, собственно, и сама деятельность органа государственной власти, который вправе ее оказывать от имени государства. И, наконец, публичная услуга должна быть направлена на достижение пользы физическому или юридическому лицу, причем за счет предоставления им доступа к природным ресурсам. По утверждению Н. В. Киселевой, основа возникновения правоотношения по публичному обслуживанию — обращение субъекта в компетентный орган (организацию) в связи с потребностью в приобретении, подтверждении, реализации своих субъективных прав7.
В этом определении, по мнению Н. В. Киселевой, к нормативности и принадлежности к органу исполнительной власти государственной (публичной) услуги, необходимо еще добавить наличие права заниматься такой деятельностью, предоставленное органу (иному субъекту) государством.
Как видим, оба определения не очень-то расходятся в приведенных в них характеристиках государственной услуги. Соглашаясь с авторами в том, что государственная услуга должна быть установлена нормативным правовым актом,
6 Бесчастнова Л. В. Административно-правовое регулирование государственных услуг : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 7.
7 Киселева Н. В. Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 6.
в
ЕСТНИК Ализаде М. Г.
УНИВЕРСИТЕТА Государственные услуги в России: понятие и виды
177
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
следует вместе с тем подчеркнуть, что услуга должна быть направлена на исполнение конкретной функции органа исполнительной власти, который ее предоставляет. Иначе говоря, орган государственной власти не только может, но и должен предоставлять эту услугу.
На практике часто возникают вопросы по поводу соотношения таких категорий, как «полномочия органа государственной власти», «функции государственной власти» и «услуги, предоставляемые органом государственной власти». Во избежание путаницы и неопределенности при использовании этих терминов, необходимо сформулировать один из признаков государственной услуги следующим образом: государственная услуга — это нормативно установленная функция органа исполнительной власти8.
Еще одним важным аспектом государственной услуги является инициатива предоставления государственной услуги. Она не должна быть навязана государством, она может быть только добровольной. Один лишь заявитель, т.е. гражданин или организация, должен определять, нужна ли ему эта услуга.
Например, является ли услугой обязательное автострахование гражданской ответственности владельцев транспортных средств? Очевидно, что нет, поскольку она не является добровольной, а государство оказывает давление на физическое лицо, принуждая его купить соответствующий полис — ч. 1 ст. 421 ГК РФ предполагает понуждение к заключению договора на основании закона, к тому же существует ст. 12.37 КоАП РФ «Несоблюдение требований об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», предусматривающая административную ответственность нарушителей.
И, наконец, еще один аспект государственной услуги — должна ли быть она платной или бесплатной. Очевидно, что возможны оба варианта, но вопрос только в том, что только желание заявителя определяет, воспользуется ли он этой услугой. Если она ему нужна и он готов за нее заплатить, тогда услуга может быть платной, если заявитель платить не хочет или не может, тогда он приобретать эту услугу не будет, а государство не может ему ее навязывать.
В статье 4 Закона о государственных услугах в качестве одного из принципов установлена правомерность взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг.
Но существуют ли случаи, при которых государственная услуга может быть не
"О
добровольной, а обязательной? Очевидно, что «да». Например, приказом Мин- Б
здрава РФ от 14 октября 2013 г № 737н утвержден административный регламент У
Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по предоставлению >
государственной услуги по государственной регистрации медицинских изделий9. g
□
О
8 Старостин C.А. О некоторых проблемах реализации административной реформы Д в Российской Федерации // Les Russba. 2008. Т. 67. № 4. С. 875—884. □
9 Приказом Министерства здравоохранения РФ от 14 октября 2013 г. № 737н утвержден □ Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере здравоохра- УЧЕНОГО
>
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
По нашему мнению, это не услуга, а обязанность зарегистрировать медицинские изделия, поскольку медицинские организации не смогут использовать их без соответствующей регистрации в Минздраве.
Более того, в рамках этой услуги существуют другие услуги, которые названы необходимыми и обязательными для предоставления основной государственной услуги. Это заключения о возможности (невозможности) проведения клинических испытаний медицинского изделия, его качества, эффективности и безопасности (п. 27 Регламента). Это тоже обязанности, и они тоже являются платными.
Вывод из этого следующий — если какие-то действия юридическим или физическим лицам навязываются государством, то они не могут называться государственными услугами. Они могут быть только обязанностями, которые необходимо исполнять, как в нашем случае регистрации соответствующего медицинского изделия.
В заключение с учетом сказанного выше сформулируем, на наш взгляд, более точное понятие «государственная услуга». Государственная услуга — это установленная правовым актом управления функция органа исполнительной власти, выполняемая им безвозмездно или возмездно, по просьбе физического лица либо организации, добровольно заявивших о желании ее предоставления.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Бесчастнова Л. В. Административно-правовое регулирование государственных услуг : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2008.
2. Киселева Н. В. Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Воронеж, 2008. С. 6.
3. Старостин C. А. О некоторых проблемах реализации административной реформы в Российской Федерации // Les Russba. — 2008. — Т. 67. — № 4. — С. 875—884.
нения по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации медицинских изделий // Российская газета. № 172. 2014. 1 авг.
