CC BY
152
3.10. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЦЕННЫЕ БУМАГИ В ГРАЖДАНСКОМ ОБОРОТЕ
Пастернак Анна Юрьевна, аспирантка. Место учебы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. E-mail: pasternakanna@mail.ru
Аннотация: В настоящей статье автором предпринимается попытка исследования государственных ценных бумаг в гражданском обороте. В связи с этим рассматривается правовой статус публично-правового образования как эмитента ценных бумаг и особенности ценных бумаг публично-правовых образований. На основании проведенного исследования автором сделаны доктринальные выводы, обоснованы и предложены изменения в действующее законодательство.
Ключевые слова: государственные ценные бумаги, публично-правовое образование, государственный долг.
STATE SECURITIES IN CIVIL CIRCULATION
Pasternak Anna Yurevna, postgraduate student. Place of study: Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration. E-mail: pasternakanna@mail.ru
Annotation: In this article the author undertakes an attempt of research of state securities in civil circulation. With the aim of research the item of the legal status of the public-law entity as the issuer and specifics of state securities of the public-law entity are considered. Based on the conducted research the author came to the doctrinal findings and set out the proposals as to improvement of the effectual legislation.
Keywords: state securities, public-law entity,
government debt.
В целях реализации публичного интереса публичноправовое образование (далее - ППО) применяет различные правовые средства, одним из которых являются заимствования, осуществляемые ППО. В настоящей статье автор предпринимает попытку рассмотреть вопрос правового статуса публичноправового образования как эмитента ценных бумаг и вывить особенности ценных бумаг ППО.
Государственные заемные средства мобилизуются в основном двумя способами: размещением долговых ценных бумаг и получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов. Данные механизмы исследуются учеными.1
Такие понятия, как государственный (федеральный, субфедеральный) и муниципальный долг - это понятия, которые можно определить одной дефиницией -публичный долг. Само понятие «публичный долг» не разрабатывалось наукой финансового права, но использовалось такими дореволюционными учеными как М.М. Алексеенко,2 М.И. Боголепов,3 А.Н. Гурьев,
1 См. Финансовое право / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2002. С. 452; Боровская М.А. Банковские услуги предприятиям: Учебное пособие. - Таганрог: Изд-во ТРТУ, 1999. - 169 с.; Зейналов А.А. Экономический механизм управления инвестиционно-заемными средствами субъекта Российской Федерации: Автореф. дисс... канд. эк. наук. - М., 2000. - С. 15.
2 См.: Алексеенко М.М. Государственный кредит: Очерк нарос-тания государственного долга в Англии и Франции. - Харьков: Унив. тип., 1872. - 466 с.
3 См.: Боголепов М.И. Государственный долг. (К теории государственного кредита): Типологический очерк. Спб, 1910. 588 с.
П.П. Мигулин,5 В.Н. Твердохлебов как аналог термина «государственный долг», а в государствах, не являющихся унитарными, — еще и применительно к долгу
6 О
его структурных подразделений. В настоящее время легальное (законодательно закрепленное) определение публичного долга отсутствует, указанный термин достаточно точно отражает основную суть названных долговых отношений.
М.М. Прошунин рассматривает институт государственного долга как систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, в которых государство выступает в качестве заемщика или гаранта с целью финансирования дефицита государственного бюджета, несмотря на наличие норм гражданско-правового и административно-правового содержания, которые также регулируют отношения в сфере государственного долга.7
В соответствии со ст.6 БК РФ8 государственный или муниципальный долг - обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Среди работ современных авторов, посвященных вопросам публичного долга, можно выделить работы Д.Л. Хейло, Э.Х. Махмутовой, Д.Е. Кошеля, М.М. Про-шунина, К. А. Нечаева, С.Д. Сафиной и некоторых других.
Применительно к современной российской экономике и системе российского финансового права проблема проявляется в том, что публичный долг является «синтетической», комплексной категорией, объединяющей такие понятия, как государственный (федеральный, субфедеральный) и муниципальный долг.9
В соответствии со ст.98 БК РФ, долговые обязательства Российской Федерации могут существовать (в том числе) в виде обязательств по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации. Долговые обязательства субъектов Российской Федерации могут существовать (в том числе) в виде обязательств по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации. Соответственно, долговые обязательства муниципального образования могут существовать (в том числе) в виде обязательств по ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам).
Следовательно, заимствование ППО, осуществленное путем эмиссии (выпуска) ценных бумаг, являются основанием возникновения соответственно государст-
4 См.: Гурьев А.Н. Очерк развития государственного долга России. СПб., 1902.
5 См. Мигулин П.П. Русский государственный кредит, Т. 2. Министерство И. А. Вышнеградского 1887 - 1892 гг. X. 1900 г. ст. 57B.
6 См.: Твердохлебов В.Н. Государственный кредит: Теория и техника. - Л.: Academia, 1924. - 14B с.
7 См.: Прошунин М. М. Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2003. - С. 22.
8 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 27.07.2010) (с изм. и доп., вступающими в силу с 02.09.2010)11Российская газета, N 153-154, 12.08.1998.
9 См.: Покачалова Е.В. Публичный долг: Теоретические и практические аспекты российского финансового права: Автореф. дисс. докт. юрид. наук. Саратов, 2007. - С.12.
венного долга, долга субъекта Федерации или муниципального долга.10
Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами источников финансирования дефицитов бюджетов являются (в том числе): государственные (муниципальные) ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации и государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте.
Муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и уставом муниципального образования.11 Предельный объем муниципального долга ограничен общим годовым объемом доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Данный подход находит отражение в практике.12
Общественно-важные цели (в частности, потребности общества) закрепляются в соответствующих нормативных актах о бюджете ППО на определенный период, в которых наряду с другими финансовыми показателями закрепляются пределы публичных (внутренних и внешних) заимствований на очередной финансовый год и среднесрочный период. Обязательства из ценных бумаг ППО являются разновидностью расходных и, в соответствующих случаях, - бюджетных обязательств. Выпуск указанных ценных бумаг - одна из правовых форм финансовой деятельности ППО. На наш взгляд, эта деятельность не является предпринимательской, хотя и может приносить доход.
В связи с этим Е.В. Покачаловой справедливо аргументируется, что кредитно-долговая деятельность государства и муниципальных образований тесно связана с инвестиционной деятельностью, направленной не столько на получение дохода (прибыли), сколько на развитие общественной инфраструктуры и решение иных публичных задач.13
Эмитируя ценные бумаги, ППО решают ряд важных социально-экономических задач: финансирование дефицита бюджета (о чем уже было сказано выше), обеспечение населения жильем, сбережение денежных накоплений граждан, управление инфляционными процессами, а также регулирование рынка ценных бумаг в целом .14
Исходя из того, что особенностью целевого назначения образования и деятельности ППО является реализация публичного интереса (достижение общественно-важных целей), можно сделать вывод, что эмис-
10 Правомочия ППО в сфере государственного и муниципального долга закрепляются Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами.
11 См.: ст.64 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».// Собрание законодательства РФ. - -2003. N 40. -Ст. 3822.
12 См., напр., Определение ВАС РФ от 26.11.2010 N ВАС-14966/10 по делу N А56-39543/2009// Документ опубликован не был; см. также Постановление ФАС Дальневосточного округа от 1 апреля 2003 г. по делу N Ф03-А04/03-1/289
Покачалова Е.В. Указ.соч. - С.18.
14 О форме договора государственного и муниципального займа
см., например, Постановление ФАС Центрального округа от 22
мая 2006 г. по делу N А14-8345-2005-324/17// Документ опублико-
ван не был.
сия (выпуск) ценных бумаг ППО является целевой (направленной на достижение определенной общественной цели) уже в силу правового статуса ППО как эмитента. В настоящий момент на законодательном (федеральном) уровне определена только одна возможная цель эмиссии (выпуска) ценных бумаг ППО -финансирование дефицита бюджета ППО и пополнение его доходной части. Однако, по нашему мнению, это не препятствует эмиссии (выпуску) ценных бумаг ППО, направленных на достижение иных общественно-важных целей.
Сегодня в экономически развитых странах государственные ценные бумаги являются основным источником формирования внутренней государственной задолженности.15 Однако, по мнению О.В. Ишутиной назначение государственных и муниципальных ценных бумаг не должно сводиться исключительно к финансированию текущих расходов бюджета, а должно быть сопряжено с решением иных социально-
экономических задач, стоящих перед публичноправовым образованием.16 По мнению указанного автора, гарантии прав владельцев государственных и муниципальных ценных бумаг зависят от определенности назначения эмиссии.
Нам представляется возможным согласиться с указанным автором, отметив также, что от определенности назначения эмиссии (выпуска) ценных бумаг ППО зависят не только гарантии прав владельцев ценных бумаг ППО, но в определенной степени и гарантии осуществления ППО своих обязанностей по реализации публичных интересов надлежащим образом.
Вопросы, связанные с осуществлением заимствований Российской Федерации в форме государственных ценных бумаг, регулируются Федеральным законом от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг»17 и изданными на его основе постановлениями Правительства Российской Федерации.
В соответствии со ст.2 данного Закона к ценным бумагам ППО можно отнести:
1) федеральные государственные ценные бумаги (ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации);
2) государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации (ценные бумаги, выпущенные от имени субъекта Российской Федерации);
3) муниципальные ценные бумаги (ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования).
В соответствии со ст. 3 Закона «Об особенностях эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг» государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (в ред. от 27.12.2009),18 удостоверяю-
15 Литвененко Л.Г. Рынок государственных ценных бумаг: Учеб. пособие для вузовм/ Литвененко Л.Г., Нишатов Н.П., Удалищев Д.П.; Под ред. Жукова Е.Ф. - М.: Банки и биржи / ЮНИТИ, 1998. -
111 с.
16 См.: Ишутина О.В. Государственные и муниципальные ценные бумаги: Вопросы правовой идентификации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. - С.18; Ишутина О.В. Проблемы правового регулирования отношений по выпуску и обращению государственных и муниципальных ценных 6умаг//ииэ Ьопит^ие: Сб. науч. статей / Отв. ред. Т.В. Сахнова; Красноярский гос. ун-т. - Красноярск, 2001. -С. 111-117.
17 Собрание законодательства РФ. -1998. - N 31.- Ст. 3814.
18 Собрание законодательства РФ. -1996.-№17. Ст. 1918.
щих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.
Таким образом, ценные бумаги ППО могут быть выпущены не только в виде облигаций; допустимы и иных ценные бумаги, являющиеся эмиссионными. Признаки эмиссионных ценных бумаг закреплены в ст. 2 Закона «О рынке ценных бумаг». Эмиссионные ценные бумаги должны размещаться выпусками и иметь одинаковый объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска. К эмиссионным ценным бумагам относятся, главным образом, акции и облигации.19
При этом сравнительный анализ положений ст. 3 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 39-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» и положений Федерального закона «О рынке ценных бумаг» позволяет сделать вывод о том, что ценные бумаги ППО сегодня могут быть эмитированы (выпущены) только в виде облигаций.
По мнению Е.В.Скороходова эмиссия муниципальных ценных бумаг - одна из форм реализации полномочий органов местного самоуправления.2 На наш взгляд, данное утверждение применимо не только к органам местного самоуправления, но и к федеральным органам власти и исполнительным органам власти субъектов Российской Федерации.
Действительно, публичный долг - это, прежде всего, облеченные в правовую форму обязательства государства (в лице Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации), соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также муниципальных образований.21
Обратим внимание, что в ст.2 Закона о рынке ценных бумаг дефиниция «эмитент» определяется как юридическое лицо, группа юридических лиц, связанных между собой договором, или органы государственной власти и органы местного самоуправления, несущие от своего имени обязательства перед инвесторами ценных бумаг по осуществлению прав, удостоверенных ценной бумагой.
Следует констатировать, что в случае эмиссии (выпуска) ценных бумаг ППО наличествует несовпадение эмитента и обязанного лица. Именно само ППО, а не орган исполнительной власти ППО, является обязанным лицом по ценным бумагам, выпущенным от его (ППО) имени.
На основании исследования, проведенного в настоящей статье, и сделанных нами выводов, мы считаем целесообразным внести изменения в ст.2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» в части определения дефиниции «эмитент». Под эмитентом в целях данного Закона мы предлагаем понимать юридическое лицо, группу юри-
19 В Законе о рынке ценных бумаг упоминаются такие эмиссионные ценные бумаги как акции, облигации, опцион эмитента, российская депозитарная расписка, финансовый инструмент.
20 См.: Скороходов Е.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг: Теория и практика: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. - С.18.
21 См. ч.3 ст.2 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг».
дических лиц, связанных между собой договором, несущие от своего имени обязательства перед инвесторами ценных бумаг по осуществлению прав, удостоверенных ценной бумагой.
Кроме того, нам представляется возможным согласиться с мнением О.В. Ишутиной о целесообразности ограничения перечня эмитентов ценных бумаг ППО органами, ответственными за составление и/или исполнение соответствующего бюджета.22
Говоря об отличиях ценных бумаг ППО от ценных бумаг корпоративных, можно отметить, что, по мнению ряда авторов, являясь конструкцией частного права, ценная бумага при её использовании для привлечения государственных или муниципальных заимствований не может иметь специальных признаков, устанавливаемых нормами публичного права.23 Однако мы не склонны согласиться с данным утверждением. Государственной ценной бумаге присущи признаки ценной бумаги с рядом особенностей. Так, С. Г. Абрамов выделяет следующие признаки государственных ценных бумаг:
1) эмитентом государственной ценной бумаги может быть только государство;
2) государственные ценные бумаги удостоверяют только имущественные права.24
Мы считаем возможным выделить следующие особенности ценных бумаг ППО:
1) обязанным лицом является соответствующее ППО, а эмитентом - исполнительный орган данного ППО;
2) государственные ценные бумаги удостоверяют только имущественные права владельца;
3) эмиссия обусловлена предельными объемами дефицита бюджета и государственного или муниципального долга, установленными в нормативном акте о бюджете;
4) основной целью эмиссии (размещения) является финансирование дефицита бюджета и пополнение доходной части бюджета соответствующего уровня;25
5) размещение (эмиссия) осуществляется исключительно в целях реализации общественно-важных целей;
6) порядок эмиссии и обращения регулируется, в том числе нормами бюджетного законодательства;
7) юридический статус возможного владельца зависит от устанавливаемых условиями эмиссии ограничений.
Список литературы:
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 27.07.2010) (с изм. и доп., вступающими в силу с 02.09.2010)//Российская газета, N 153-154,
12.08.1998;
Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 1Э6-ФЗ «Об особенностях эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг»//Собрание законодательства РФ. - 1998. - N 31. - Ст. 3814;
22 См.например, Ишутина О.В. Государственные и муниципальные ценные бумаги: Вопросы правовой идентификации: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. - С.14.
23 См.: Там же.
24 См.: Абрамов С.Г. Облигации на первичном рынке ценных бумаг: Аспекты
гражданско-правового регулирования и уголовно-правовой ответственности: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2002. - С.18.
25 Однако действующее законодательство не устанавливает условий целевого выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг.
Федеральный закон от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (в ред. от
27.12.2009)//Собрание законодательства РФ. - 1996. -№ 17. - Ст. 1918;
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. - 2003. - N 40. - Ст. 3822;
Определение ВАС РФ от 26.11.2010 N ВАС-14966/10 по делу N А56-39543/2009;
Постановление ФАС Дальневосточного округа от 1 апреля 2003 г. по делу N Ф03-А04/03-1/289;
Постановление ФАС Центрального округа от 22 мая 2006 г. по делу N А14-8345-2005-324/17;
Абрамов С.Г. Облигации на первичном рынке ценных бумаг: Аспекты гражданско-правового регулирования и уголовно-правовой ответственности: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2002;
Алексеенко М.М. Государственный кредит: Очерк на-ростания государственного долга в Англии и Франции. - Харьков: Унив. тип., 1872;
Боголепов М.И. Государственный долг. (К теории государственного кредита): Типологический очерк. Спб, 1910.
Боровская М.А. Банковские услуги предприятиям: Учебное пособие. - Таганрог: Изд-во ТРТУ, 1999.
Гурьев А.Н. Очерк развития государственного долга России. СПб., 1902;
Зейналов А.А. Экономический механизм управления инвестиционно-заемными средствами субъекта Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. эк. наук. -М., 2000.
Ишутина О.В. Государственные и муниципальные ценные бумаги: Вопросы правовой идентификации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2004.
Литвененко Л.Г. Рынок государственных ценных бумаг: Учеб. пособие для вузовм/ Литвененко Л.Г., Ни-шатов Н.П., Удалищев Д.П. Под ред. Жукова Е.Ф. - М.: Банки и биржи / ЮНИТИ, 1998;
Мигулин П.П. Русский государственный кредит, Т. 2. Министерство И. А. Вышнеградского 1887 - 1892 гг. X. 1900 г. ст. 576;
Прошунин М.М. Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - М., 2003
Покачалова Е.В. Публичный долг: Теоретические и практические аспекты российского финансового права: Автореф. дисс. докт. юрид. наук. - Саратов, 2007.
Скороходов Е.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг: Теория и практика: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2004.
Твердохлебов В.Н. Государственный кредит: Теория и техника. - Л.: Academia, 1924.
Финансовое право / Под ред. М.В. Карасевой. - М., 2002.
