CC BY
589
УДК 347.73(470)
государственные (муниципальные) доходы
как финансово-правовая категория
© Васильева Н. В., 2015
Байкальский государственный университет экономики и права, г. Иркутск
Статья посвящена анализу такой финансово-правовой категории, как государственные (муниципальные) доходы. Проведенное исследование позволило выявить сущностные признаки данной категории, ее отличия от иных категорий, в частности от бюджетных доходов, а также определить виды государственных (муниципальных) доходов.
Ключевые слова: государственные (муниципальные) доходы; доходы бюджета; публичные доходы; фонды денежных средств; финансы; финансовые ресурсы.
Одной из основополагающих задач любого государства является формирование фондов денежных средств. От наполненности этих фондов доходами напрямую зависит эффективное выполнение задач и функций государства и муниципальных образований. Как справедливо указывает Э. Д. Соколова, в условиях посткризисного развития России при наличии значительного бюджетного дефицита, недостаточности финансирования различных сфер общественной жизни решение проблемы наполняемости государственных и муниципальных фондов денежных средств приобретает общенациональный характер [1]. Значит, анализ теоретических проблем государственных и муниципальных доходов требует особого внимания.
Прежде всего возникает вопрос о том, что представляют собой государственные (муниципальные) доходы, какое содержание вкладывается в данную категорию и каким образом данный термин соотносится с термином «доходы бюджетов».
Термин «государственные (муниципальные) доходы» широко используется в экономической литературе, встречаются разнообразные определения данного термина. Однако их анализ позволяет выявить некие общие черты государственных доходов, определяемые большинством авторов. Чаще всего экономистами дается указание на перераспределительную природу категории государственных доходов, вытекающую из перераспределительной природы финансов, а также на их направленность в распоряжение государства для реализации последним своих задач и функций.
Так, В. М. Родионова указывает, что «государственные доходы представлены той частью финансовых отношений, которая связана с формированием финансовых ресурсов в распоряжение государства...», поэтому под государственными доходами необходимо понимать «денежные отношения по мобилизации финансовых ресурсов в распоряжение государственных структур» [2].
По мнению Е. В. Бушмина, государственные доходы представляют собой «часть национального дохода страны, обращаемую в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства в целях создания финансовой базы, необходимой для реализации целей и задач, стоящих перед государством», а муниципальные — «часть национального дохода, служащую финансовой базой местного самоуправления для решения муниципальными образованиями вопросов местного значения» [3].
Т. В. Брайчева определяет государственные доходы как «систему денежных отношений, которая связана с формированием финансовых ресурсов в распоряжение государства и государственных предприятий» [4].
Некоторые авторы, используя термин «государственные доходы», не раскрывают его. Например, О. А. Филипчук, рассматривая бюджетные доходы, указывает, что они входят в состав государственных доходов [5].
Встречаются и иные трактовки термина «государственные доходы». В частности, М. П. Комаровым государственные доходы рассматриваются как «совокупность фис-
кальных и иных средств, поступающих в государственную казну» [6], что вызывает вопросы, поскольку казна представляет собой не только бюджет, но и иное нераспределенное имущество. В связи с чем не вполне понятно, являются ли государственные доходы, по мнению данного автора, только финансовой, денежной категорией, либо он включает в них и некие имущественные отношения.
Ретроспективный анализ финансово-правовой литературы показывает, что, как правило, термин «государственные доходы» юристами рассматривается аналогично экономическим воззрениям на данную категорию.
Дореволюционные ученые обращали внимание на данную категорию. По мнению И. И. Янжула, доходы государства — это материальные средства, необходимые для удовлетворения его потребностей [7]. С. И. Иловайский указывает, что в каждом хозяйстве расходам должны соответствовать доходы. Характер государственных доходов несколько иной, нежели доходов в частном хозяйстве; именно частное хозяйство по общему правилу само приобретает нужные ему доходы, публичное же хозяйство обыкновенно получает большую или меньшую долю своих доходов от частных хозяйств посредством взимания с последних налогов [8].
В финансово-правовой литературе советского периода государственные доходы определялись как финансовые (денежные) ресурсы, которые в процессе распределения и перераспределения национального дохода поступают в распоряжение государства и используются им для осуществления своих задач и функций [9].
Н. И. Химичева определяет государственные доходы как часть национального дохода страны, обращаемую в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также необходимой для функционирования государственных органов. А муниципальные доходы, по ее мнению, также представляют часть национального дохода и служат созданию финансовой основы местного самоуправления, используются для решения вопросов местного
значения, исходя из интересов населения соответствующей территории [10]. Аналогичное определение государственных и муниципальных доходов дает Ю. А. Крохи-на [11]. При этом она уточняет, что в данном аспекте государственные доходы характеризуются как экономическая категория. А с материальной точки зрения государственные доходы представляют собой финансовые ресурсы государства, которые складываются из дохода, создаваемого в государственном и муниципальном секторах хозяйства, мобилизуемой государством в публичных целях части доходов некоммерческих организаций и части доходов населения [12].
Е. Ю. Грачевой, Э. Д. Соколовой государственные доходы определяются как различные денежные ресурсы, поступающие в процессе распределения и перераспределения части национального дохода общества в распоряжение (собственность) государства и используемые им для финансирования потребностей, возникающих при осуществлении им своих задач и выполнении соответствующих функций [13].
B. В. Гриценко определяет государственные доходы как часть национального дохода страны, обращаемую в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны, а также необходимой для функционирования государственных органов [14].
C. Я. Боженок считает, что государственные доходы — это часть внутреннего валового продукта и часть национального дохода страны, обращаемая через специальные финансовые механизмы в собственность государства с целью создания финансовой (материальной) базы для выполнения своих задач и функций по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, функционирования государственных органов и т. д., а муниципальные (местные) доходы — часть национального дохода общества, являющаяся финансовой основой местного самоуправления, используемой для решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории [15].
При этом данным автором указывается на то, что государственные доходы являются не только частью национального дохода, но и ВВП, «поскольку в доход государства поступают не только денежные средства, но и иное имущество (бесхозяйное, конфискованное)» [16]. На наш взгляд, данное уточнение является достаточно спорным. Ведь общепризнанным и не оспариваемым как экономистами, так и юристами является отнесение категории «государственные доходы» к финансово-правовой. Денежный характер государственных доходов не позволяет рассматривать имущество в качестве дохода государства. Полагаем, что в данном случае налицо смешение понятий. Бесхозяйное и конфискованное имущество поступает в казну, а уже денежные доходы от его реализации или использования могут быть рассмотрены как государственные, когда они в процессе распределения и перераспределения поступят в распоряжение государства.
Оригинально определяет государственные доходы Х. В. Пешкова. По ее мнению, государственные доходы представляют собой «форму экономических распределительных отношений, получивших правовую форму в связи с необходимостью формирования бюджета в рамках бюджетного метода ведения хозяйства» [17]. Данное определение не позволяет выявить существенные признаки этого явления, не вполне понятно, что автором понимается под формой экономических отношений, а также в чем выражается необходимость формирования бюджета в рамках бюджетного метода ведения хозяйства.
Анализ вышеприведенных понятий государственных доходов позволяет выявить специфические черты, органически присущие данной финансово-правовой категории. Прежде всего обращает на себя внимание то, что государственные доходы представляют собой мобилизацию финансовых ресурсов. Большинством ученых отмечается, что общественные отношения в области государственных доходов возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований в процессе аккумуляции (формирования) фондов финансовых ресурсов.
Государственные доходы можно рассматривать как часть национального дохода государства. Главным источником государственных доходов является националь-
ный доход, обращаемый в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства (муниципальных образований).
Кроме того, государственные доходы как финансовая категория обладают чертами, присущими финансам, а именно имеют денежный, распределительный (перераспределительный), фондовый характер. Государственные доходы создают финансовую базу для выполнения задач и функций государства и муниципальных образований, т. е. для осуществления государственных расходов. Государственные доходы поступают в собственность и распоряжение государства.
Наряду с этим полагаем необходимым обратить внимание на такую характеристику государственных доходов, как их ограниченность (дефицитность). Экономисты рассматривают финансовые ресурсы как ограниченные (дефицитные), поскольку государство планирует свои доходы в условиях неопределенности их поступления и распределения [18].
В настоящее время принцип экономичности налогообложения традиционно выделяется в научной юридической литературе [19]. Еще английский экономист А. Смит высказал идею о том, что налоги должны быть устроены таким образом, чтобы извлекать из кармана плательщика как можно меньше сверх того, что поступает в государственную казну [20]. А. П. Киреенко и С. С. Быков справедливо указывают на то, что существующие правила начисления и учета налогов, формы и методы налогового контроля влекут дополнительные издержки налогоплательщиков и оказывают негативное влияние на предпринимательство, особенно в сфере малого бизнеса, поэтому их снижение должно стать одним из приоритетов налоговой политики [21]. Приведенные мнения свидетельствуют о рассмотрении ограниченного (дефицитного) характера налоговых доходов.
Выделенные черты позволяют рассматривать государственные доходы с материальной точки зрения как дефицитные денежные средства, поступающие в процессе распределения и перераспределения национального дохода через различные фонды финансовых ресурсов в распоряжение государства для осуществления им своих задач и функций.
Вопрос о системе государственных доходов до настоящего времени не получил
своего окончательного разрешения. Проводятся различные классификации по различным основаниям. Основная дискуссия складывается по поводу того, какие доходы, используемые в публичных целях, можно относить к государственным доходам. Нерешенным остается вопрос: нужно ли считать государственными (принадлежащими государству как собственнику) только доходы, поступающие в централизованные фонды финансовых ресурсов, либо к государственным доходам необходимо относить и иные доходы, используемые для осуществления задач и функций государства?
В советской финансово-правовой литературе государственные доходы в зависимости от порядка образования и использования рассматривались как совокупность централизованных (бюджетных) и децентрализованных доходов. Как правило, указывалось на то, что централизованные доходы — это финансовые ресурсы, поступающие в единый общегосударственный фонд денежных средств, а децентрализованные составляют финансовые ресурсы, поступающие в распоряжение отдельных государственных предприятий непосредственно, минуя государственный бюджет. Таким образом, понятие государственных доходов шире понятия доходов государственного бюджета, поскольку часть своих финансовых ресурсов государство аккумулирует и использует в децентрализованном порядке [22].
В настоящее время большинство авторов традиционно рассматривают государственные доходы как централизованные (аккумулируемые в бюджетной системе) и децентрализованные (остающиеся в распоряжении государственных организаций) [23]. Т. В. Брайчева указывает, что «деление государственных доходов на централизованные и децентрализованные показывает соотношение источников удовлетворения общегосударственных и коллективных потребностей» [24].
Иногда не вполне понятно, каким образом автор соотносит государственные доходы с бюджетными доходами. Например, Е. В. Бушмин указывает, что государственные доходы подлежат зачислению в государственные денежные фонды: федеральный и региональные бюджеты и внебюджетные фонды, а муниципальные доходы — в муниципальные денежные фонды — местные бюджеты; что государственные и муни-
ципальные доходы представляют собой часть финансовых ресурсов, образующихся в различных отраслях экономики и централизованно перераспределяемых через централизованные фонды денежных средств. В то же время в зависимости от порядка аккумулирования он выделяет централизованные и децентрализованные (государственных унитарных предприятий, учреждений) доходы [25].
В последнее время все больше ученых стали отождествлять государственные доходы с бюджетными. Некоторые авторы рассматривают термины «государственные доходы» и «бюджетные доходы» как синонимы (см., например, [26], [27]). В учебнике по финансовому праву под редакцией М. В. Карасевой используется термин «государственные доходы», однако авторы относят к ним только налоговые и неналоговые доходы, поступающие в централизованные фонды финансовых ресурсов [28].
На наш взгляд, отождествление государственных и бюджетных доходов не представляется возможным. Если признать, что целью аккумулирования государственных доходов является осуществление государственных расходов, т. е. выполнение задач и функций государства, то необходимо отметить, что свои задачи и функции государство выполняет не только «лично», используя бюджетные ресурсы, но и создавая различные юридические лица.
Полагаем, что здесь уместно привести высказывание дореволюционного ученого И. Х. Озерова о том, что «цифры нашего государственного бюджета не всегда выражают действительные затраты на ту или другую потребность. Многие ведомства и учреждения имеют свои специальные средства или особые капиталы, из которых черпаются средства на разного рода цели и задачи» [29].
Современными учеными также признается, что некоторые публичные потребности могут покрываться не за счет бюджета, а частных средств либо децентрализованных финансов, и тогда источники их удовлетворения не относятся к доходам бюджета [30].
Бюджетные доходы покрывают хотя и основную, но только часть расходов государства. Функции государства в сфере образования, здравоохранения, культуры, в социальной и иных областях осуществляют различные организации, наделенные для этих целей государственным имуществом, —
казенные, бюджетные и автономные учреждения, государственные унитарные предприятия. И если доходы бюджетных учреждений согласно ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации [31] включаются в доходы соответствующего бюджета, то доходы иных государственных организаций остаются в их распоряжении и используются, в том числе, для удовлетворения публичных потребностей. Соответственно, их необходимо изучать с финансово-правовых позиций как государственные доходы.
Кроме того, в настоящее время создаются и иные фонды финансовых ресурсов, которые могут быть использованы в публичных целях. Это и фонды государственных корпораций и компаний, и фонды агентств по страхованию вкладов и т. п. Данные фонды используются для удовлетворения не частных потребностей отдельных лиц, а для осуществления коллективных потребностей, удовлетворения публичного интереса.
А. М. Черноверхским отмечается, что поскольку финансовые ресурсы необходимы публично-правовому образованию исключительно для удовлетворения потребностей общества и публичного интереса (потребности социальной общности, удовлетворение которой является условием и гарантией ее существования и развития), то необходимо признать публичный интерес признаком публичности отношений. В этой связи выглядит совершенно справедливым его вывод о том, что если отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования фондов денежных средств, отвечают всем признакам публичности, то эти отношения и соответствующие фонды средств являются публичными независимо от наличия или отсутствия прямой субординации между государственными органами и организациями, которые наделены полномочиями относительно образования, распределения и использования этих фондов средств [32]. В связи с этим, на наш взгляд, назрела необходимость изучения и детального анализа всех доходов, используемых в публичных целях, с финансово-правовых позиций. Ш
1. Соколова Э. Д. О некоторых проблемах финансового права в современных условиях развития России / / Финансовое право. 2011. № 8. С. 8.
2. Финансы / под ред. В. М. Родионовой. М, 1995. С. 240, 421.
3. Бушмин Е. В. Государственные и муниципальные доходы как составная часть бюджетной системы Российской Федерации. М., 2012. С. 8.
4. Брайчева Т. В. Государственные и муниципальные финансы : учеб. пособие. СПб., 2007. С. 105.
5. Филипчук О. А. Управление структурой доходов федерального бюджета Российской Федерации. М., 2013. С. 19.
6. Комаров М. П. Государственные приоритеты политики доходов. М., 2014. С. 82.
7. Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. СПб., 1904. С. 19.
8. Иловайский С. И. Учебник финансового права. Одесса, 1895. С. 57.
9. См.: Советское финансовое право / под ред. Е. А. Ро-винского. М., 1978. С. 133 (автор главы — Б. Н. Иванов); Советское финансовое право : учебник / под ред.
B. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 1982. С. 158 (автор главы — С. Д. Цыпкин).
10. Химичева Н. И. Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов / Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2000. С. 251.
11. Крохина Ю. А. Финансовое право России : учебник. М., 2004. С. 336.
12. Там же. С. 337.
13. Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право. М., 2013. С. 121.
14. Финансовое право Российской Федерации : учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2002. С. 316.
15. Боженок С. Я. Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 26.
16. Боженок С. Я. Источники государственных доходов. М., 2013. С. 53.
17. Пешкова Х. В. Бюджетное устройство России. М. 2014. С. 121.
18. Боди З., Мертон Р. Финансы : учеб. пособие : пер. с англ. М., 2000. С. 38; Финансы : учебник / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской, Б. М. Сабанти. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 15—16.
19. См., напр.: Кучерявенко Н. П. Курс налогового права. В 2 т. Т. 1: Общая часть / под ред. Д. М. Щекина. М., 2009. С. 463; Налоговое право России : учебник / отв. ред. Ю. А. Крохина. 3-е изд., испр. и доп. М., 2007. С. 17; Клейменова М. О. Налоговое право : учеб. пособие. М., 2013.
20. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народа. М., 1962. С. 611.
21. Киреенко А. П., Быков С. С. Оценка издержек налогообложения на основе данных бухгалтерского учета [Электронный ресурс] // Изв. Иркут. гос. экон. акад. : электрон. науч. журн. 2011. № 6. URL: http://eizvestia. isea.ru/reader/article.aspx?id=14004
22. Советское финансовое право / под ред. Е. А. Ро-винского. М., 1978. С. 134.
23. Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Хи-мичева. М., 2000; Крохина Ю. А. Финансовое право России : учебник. М., 2004; Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право. М., 2013; Финансы / под ред. В. М. Родионовой. М., 1995, и др.
24. Брайчева Т. В. Указ. соч. С. 106.
25. Бушмин Е. В. Указ. соч. С. 8, 11, 15.
26. Пешкова Х. В. Бюджетное устройство России. М., 2014. С. 121.
27. Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Федерации : науч.-практ. пособие. М., 2009. С. 54.
28. Финансовое право Российской Федерации : учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2002. С. 316-318.
29. Озеров И. Х. Как расходуются в России народные деньги? М., 2005. С. 79.
30. Казна и бюджет / отв. ред. Д. Л. Комягин. М., 2014.
C. 218.
31. Бюджетный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
32. Черноверхский А. М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации : авто-реф. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 10.
список литературы
Бюджетный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.
Боди З. Финансы : учеб. пособие : пер. с англ. / З. Боди, Р. Мертон. - М. : ИД «Вильямс», 2000. -592 с.
Боженок С. Я. Источники государственных доходов / С. Я. Боженок. - М. : НУОАОУ, 2013. -232 с.
Боженок С. Я. Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / С. Я. Боженок. - М., 2011. - 47 с.
Брайчева Т. В. Государственные и муниципальные финансы : учеб. пособие / Т. В. Брайчева. -СПб. : СПбГУЭФ, 2007. - 233 с.
Бушмин Е. В. Государственные и муниципальные доходы как составная часть бюджетной системы Российской Федерации / Е. В. Бушмин. - М. : ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г. В. Плеханова», 2012. -516 с.
Грачева Е. Ю. Финансовое право : учебник / Е. Ю. Грачева, Э. Д. Соколова. - 4-е изд., испр. и доп. - М. : Норма, ИНФРА-М, 2013. - 352 с.
Иловайский С. И. Учебник финансового права / С. И. Иловайский. - Одесса : Тип. Штаба Одес воен. округа, 1895. - 334 с.
Казна и бюджет / отв. ред. Д. Л. Комягин. - М. : Наука, 2014. - 501 с.
Киреенко А. П. Оценка издержек налогообложения на основе данных бухгалтерского учета [Электронный ресурс] / А. П. Киреенко, С. С. Быков // Изв. Иркут. гос экон. акад. : электрон. науч. журн. - 2011. - № 6. - URL: http://eizvestia. isea.ru/reader/article.aspx? id=14004.
Клейменова М. О. Налоговое право : учеб. пособие / М. О. Клейменова. - М. : Моск. финансово-промышленный ун-т «Синергия», 2013.
Комаров М. П. Государственные приоритеты политики доходов / М. П. Комаров. - М. : МАТИ, 2014. - 214 с.
Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Федерации : науч.-практ. пособие / Т. В. Конюхова. - М. : Эксмо, 2009. - 192 с.
Крохина Ю. А. Финансовое право России : учебник / Ю. А. Крохина. - М. : Норма, 2004. - 704 с.
Кучерявенко Н. П. Курс налогового права. В 2 т. Т. 1: Общая часть / Н. П. Кучерявенко ; под ред. Д. М. Щекина. - М. : Статут, 2009. - 863 с.
Налоговое право России : учебник / отв. ред. Ю. А. Крохина. - 3-е изд., испр. и доп. - М. : Норма, 2007. - 738 с.
Озеров И. Х. Как расходуются в России народные деньги? / И. Х. Озеров. — М. : Общество купцов и промышленников России, 2005. — 312 с.
Пешкова Х. В. Бюджетное устройство России / Х. В. Пешкова. - М. : Инфра-М, 2014. - 175 с.
Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народа / А. Смит. — М. : Соцэкгиз, 1962. — 686 с.
Советское финансовое право / под ред. Е. А. Ро-винского. — 3-е изд. — М. : Юрид. лит., 1978. — 44 с.
Советское финансовое право : учебник / под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. — М. : Юрид. лит., 1982. — 424 с.
Соколова Э. Д. О некоторых проблемах финансового права в современных условиях развития России // Финансовое право. — 2011. — № 8. — С. 8—11.
Филипчук О. А. Управление структурой доходов федерального бюджета Российской Федерации / О. А. Филипчук. — М. : Издат. дом «Научная библиотека», 2013. — 166 с.
Финансовое право Российской Федерации : учебник / отв. ред. М. В. Карасева. — М. : Юристъ, 2002. — 576 с.
Финансы / под ред. В. М. Родионовой. — М. : Финансы и статистика, 1995. — 432 с.
Финансы : учебник / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской, Б. М. Сабанти. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Юрайт-Издат, 2006. — 462 с.
Черноверхский А. М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации : автореф. ... канд. юрид. наук / А. М. Черноверхский. — М., 2010. — 33 с.
Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах / И. И. Янжул. — 4-е изд., изм. и доп. — СПб. : Тип. М. М. Стасюлевича, 1904. — 500 с.
Public Revenues as the Aspect of Financial Law
© Vasiljeva N., 2015
The article is dedicated to the public revenues. The author defines essential characteristics of public revenues, distinguishes them from other terms and differentiates their kinds.
Key words: state and municipal revenues; budget revenues; public revenues; money funds; financial sources.
