CC BY
27
И. ВАСЛАВСКАЯ, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ В СТРАТЕГИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
Эффективное функционирование государственных корпораций в экономике России требует корректировки работы соответствующих государственных органов, создания подконтрольных государству рыночных институтов, занимающихся проблемами корпораций. В предлагаемой статье рассматриваются основные проблемы функционирования государственных корпораций, в том числе связанные с несовершенством законодательного обеспечения, их деятельности и сложной структурой принадлежащих им активов.
Ключевые слова: государственные корпорации, собственность, государственное управление, привлечение капитала, антимонопольное законодательство.
Попытка государства сконцентрировать ресурсы на стратегических направлениях с целью дать импульс структурно-отраслевому развитию экономики воплотилась в спонтанном появлении в 2007 г. государственных корпораций (ГК). Упоминаний о ГК не было ни в разработках МЭРТ до 2020 г., ни в трехлетнем плане Минфина, а законы о всех госкорпорациях проходили различные согласования и утверждения в весьма сжатые сроки. С точки зрения государственных интересов, выделенные госкорпорациям сферы деятельности1 и значительные средства2 позволяют предположить, что формирование госкорпораций направлено на решение основных стратегических задач в экономике России.
Сегодня госкорпорации (ГК) контролируют около 40% экономики страны. А если учитывать деятельность всех госкомпаний и ФГУПов, получается, что они обеспечивают более 50% ВВП. В том или ином виде госкорпорации существуют в США, Великобритании, Канаде, Италии, Финляндии, Норвегии, Китае, Индии, Южной Корее. Однако зарубежный опыт показывает, что часто ГК неприбыльны, поскольку создаются для реализации определенных целей государственной политики там, где рыночные институты не работают и надо дать толчок инновационному развитию.
С середины 2007 г. - момента формирования госкорпораций в России, прошло два года. За этот период никаких значительных изменений, связанных с совершенствованием законодательных основ их формирования и функционирования, не произошло. Экономический кризис затронул госкорпорации в наименьшей степени, поскольку они обеспечены финансовыми ресурсами и не зависят от потребительской конъюнктуры. Более того, ухудшение условий на рынке труда позволяет им решать кадровые проблемы. Единственное осложнение состоит в том, что в связи с экстренными бюджетными тратами у госкорпораций возникли трудности с получением дополнительных средств. Главные же проблемы, связанные с формированием и функционированием госкорпораций, до сих пор не решены. К основным из них можно отнести следующие:
1. Не отрегулирован вопрос о собственности.
1 Банковское дело, консалтинг, финансовое посредничество, распределение госсредств, строительство и эксплуатация олимпийских объектов, выработка электроэнергии на АЭС, производство ядерных материалов, продукции "оборонки", авиа- и судостроение и т.д.
2 По оценке руководителя сектора институтов государственного регулирования экономики ИЭ РАН А.Г. Зельднера, на госкорпорации приходится примерно 22 % расходной части бюджета.
Как известно, при создании госкорпорациям передается государственная собственность (шесть ГК в 2007 г. получили ее примерно на 2 трлн. руб.). В базовом ФЗ «О некоммерческих организациях», разновидностью которых являются госкорпорации, вопросы контроля за использованием имущества со стороны учредителя практически не прописаны. А "именные" законы, учреждающие госкорпорации, предоставляют им широкие возможности для передачи своего имущества и денежных средств другим юридическим лицам в качестве учредителя.
Государство утрачивает право на имущество госкорпорации на время ее существования и восстанавливает его лишь после ее ликвидации. Однако известно, например, что СП РФ не удалось ознакомиться со свидетельством о ликвидации государственной инвестиционной корпорации (Госинкор), которая незадолго до прекращения своей деятельности распродала пакеты акций Таганрогского авиакомплекса, АО "Туполев", "Авиастара". Активы ценой в 2 млрд. рублей в федеральную собственность не вернулись.
Не отрицая экономической обусловленности и целесообразности создания ГК, нельзя забывать о том, что только возвращение «Газпрома», «Роснефти» и «Сибнефти» обошлись государству в $35 млрд. А за все годы приватизации оно получило только $1012 млрд. Существенное уменьшение стоимости государственных активов путем безвозмездной передачи их в собственность госкорпораций лишает государство возможности использования уже отработанных рычагов воздействия на экономическую политику хозяйствующих субъектов с государственной долей участия и снижает заинтересованность государства в наличии и эффективном функционировании системы корпоративного контроля, рынка ценных бумаг корпоративных эмитентов, организации корпоративного финансирования.
2. Не определена степень наделенности госкорпораций полномочиями государственного управления.
Не до конца понятно, в какой мере передается государственный мандат в управление таких корпораций, какие конкретно у них полномочия выступать от имени государства и в каких случаях. Как известно, переплетение хозяйственных функций с властными -благодатная почва для коррупции. Так, например, Закон о Росатоме, помимо главной задачи о развитии и безопасном функционировании организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплекса, возлагает на корпорацию также задачи нормотворчества, надзора и контроля.
3. Не разработаны процедуры контроля со стороны государства.
Государственные корпорации аккумулируют в создаваемых ими фондах определенное имущество, переданное им государством для использования в конкретных целях. Некоммерческий характер госкорпораций позволяет обеспечивать наиболее полный учет интересов государства и общества, поскольку вся прибыль будет направляться только на цели, ради которых эти корпорации создаются. В этом плане внедрение в оборот такой нестандартной формы юридического лица, как госкорпорация, потребует обеспечения максимальной прозрачности деятельности в процессе достижения поставленных перед ними целей.
Пока же первые шаги новых структур показывают, что бюджетные деньги для госкорпораций - не катализатор частных инвестиций, а источник доходов. Так, например, «Рособоронэкспорт», вошедший в Ростехнологии, жалуется на недостаток кадров рабочих, но первым делом учредил кафедру в МГИМО «Менеджмент военнотехнического сотрудничества».
Широта профиля и целевых видов деятельности госкорпораций затрудняют правительственный контроль за работой корпораций. Предусмотренные же законами механизмы не в состоянии обеспечить такой контроль, потому что отсутствуют необходимые критерии и процедуры. В этом плане принятие в отношении каждой ГК отдельного закона препятствует выработке единых правил формирования их руководящих органов.
4. Неопределенность временного срока существования госкорпораций.
Для большинства госкорпораций законодательством не предусмотрены процедуры средне- и долгосрочного планирования (кроме Росатома). Это исключает крупные инвестиции, что противоречит стратегии провозглашенного экономического курса. В этом плане целесообразна разработка и реализация программы акционирования и последующей приватизации госкорпораций.
5. Не разработаны критерии эффективности деятельности госкорпораций.
В принципе российская законодательная конструкция исходит из того, что государственные корпорации могут создаваться в любых значимых индустриях, где широко представлен государственный интерес. Для этого необходимо лишь доказательство того, что эта конструкция более оптимальна, чем та, через которую на настоящий момент реализуется государственный мандат. Ведь формально госкорпорация — некоммерческий фонд, принимающий на себя обязательство по более эффективному использованию управленческих, финансовых и деловых ресурсов, которые федеральным законом предоставляются ей в большей степени, чем, например, ОАО со 100%-ным госучастием.
Государство объединяет свои активы для того, чтобы они стали работать эффективнее. Статус государственной корпорации позволяет, с одной стороны, получив имущество в собственность, представлять интересы государства, а с другой - выступать учредителем акционерных обществ, покупать акции, брать в управление государственные пакеты акций, т.е. осуществлять предпринимательскую деятельность как полноправному участнику рынка.
Необходимо учитывать, что в определенной степени формирование ГК является инновационным экспериментом, в условиях которого сложно отличить просто неудачные результаты от результатов некомпетентного и недобросовестного управления. Государственная корпорация выступает специально созданным государством органом управления денежными ресурсами, имеющими строго целевую, социальную направленность. Кроме того, государственной корпорации разрешено увеличивать объем финансовых средств путем эффективного размещения свободных активов фондов, осуществляя экономическую деятельность, направленную на прямое извлечение прибыли (ограничений на которую практически не устанавливается).
В данном случае управление превращается в хозяйственную деятельность, а госкорпорация, с одной стороны, будет управлять ею, а с другой, выступать связующим звеном между государством и обществом. При этом ГК, в отличие от частных структур, могут рассчитывать на дополнительную поддержку государства для приобретения, например, нужных активов или обеспечения продвижения на рынки. Для минимизации возможного ущерба целесообразно законодательно определить критерии эффективной хозяйственной деятельности госкорпораций.
6. Не разработаны механизмы привлечения капитала.
Государственные корпорации, являясь масштабными программами
капиталовложений, используя рынок капитала, как механизм привлечения инвестиций, могут удовлетворить стратегические потребности субъектов экономики в капитале,
поскольку имеют право привлечения отечественных и иностранных кредитов, получения гарантий и выпуска облигаций.
Кроме того, госкорпорации могут мобилизовать и частный капитал, который мог бы сотрудничать с государственным на вполне рыночных началах, но в направлениях, определяемых властями. Госкорпорации окажутся и более предпочтительным партнером для частного бизнеса, так как имеют возможность не только выстраивать отношения по схеме «заказчик — исполнитель», но и совместно реализовывать различные проекты, основываясь в том числе и на инструментарии государственночастного партнерства. Однако в текущих условиях государство не имеет прямых механизмов, позволяющих реализовать подобную задачу.
7. Не разработано антимонопольное законодательство, регулирующее деятельность госкорпораций.
Усиление доминирования на рынке предприятий, которые вошли или войдут в госкорпорации, будет способствовать подавлению конкуренции, без которой не бывает инноваций. Большинство из таких предприятий рассчитывают поправить свое финансовое положение известным способом - завышением себестоимости и стоимости продукции для гособоронзаказа. Это может вызвать всплеск инфляции. Противодействием этому может стать принятие закона о ценах, отмененного в 1995 г. Кстати, с 2008 г. закон о регулировании ценообразования введен в Германии.
Обобщая все вышесказанное, можно сделать вывод, что на сегодняшний день госкорпорации не вписаны в действующую правовую систему, поэтому учреждение любой госкорпорации приводит к необходимости внесения изменений в ряд законов и нормативных актов. Кроме того, в процессе принятия законов о ГК, значительное количество важных деталей в них опускалось со ссылками на дальнейшее урегулирование либо правительством РФ, либо высшими органами управления. Это также будет существенно увеличивать количество противоречий в правовом статусе госкорпораций, а в дальнейшем приведет к необходимости корректировки законов об их создании.
Кроме того, решение главной проблемы - неконкурентоспособности российской промышленности в целом с помощью ГК в условиях отсутствия государственной политики, формирующей заказ на инновационную продукцию, невозможно без технологической модернизации производства, без подготовки кадров. При этом столь масштабные инвестиции в рамках или при содействии госкорпораций будут способствовать увеличению выпуска и сбыта конкурентоспособной продукции госкорпорации, если государство будет осуществлять контроль над ГК.
Только осуществление реального контроля над деятельностью госкорпораций позволит государству решать с их помощью целый комплекс оперативных и стратегических задач. Во-первых, оно будет уверено, что госкорпорации будут платить налоги, не утаивая своих доходов. Кроме того, контролируя основные отрасли экономики, государство сможет путем сдерживания в нужных рамках тарифов справляться с монополиями. Собственность ГК нужна государству и для решения внешнеполитических задач: участия в международных тендерах, поддержки высоких цен на нефть, развития конкурентных высокотехнологичных отраслей.
В связи с этим, главным средством реализации целей включения государственного имущества в хозяйственный оборот госкорпораций является создание оптимальной модели управления им. Даже в развитых странах, где госкорпорации были выбраны в качестве организационно-правовой формы для отраслей промышленности, подвергшихся национализации, они остались в истории, поскольку в итоге привели к большим проблемам с построением эффективной системы управления.
Прежде всего необходимо учитывать сложность структуры собственности госкорпораций. Это: материальные активы - активы входящих в госкорпорацию предприятий, инвестиционные средства, а также активы нематериальные - обязательства по внешним контрактам и перед партнерами в корпорации, интеллектуальная собственность. Все эти составляющие по отдельности и в совокупности в своем взаимодействии требуют использования различных инструментов и методов управления ими и совершенно иного качественного уровня финансовой защиты.
Безусловно, значительный уставный капитал госкорпораций обеспечит им финансовую устойчивость и привлекательность для потенциальных инвесторов. Проведя консолидацию и выстроив бизнес, все государственные компании неизбежно выйдут на рынок. Вот тогда часть акций этих предприятий можно будет купить частным инвесторам и заработать. А государственные корпорации, в уставный капитал которых войдут ранее принадлежавшие государству пакеты акций, могут стать качественными заемщиками на рынке капитала, способными привлекать ресурсы и осуществлять их эффективное использование, обеспечивая рост стоимости компаний, налоговых поступлений и других компонентов общей стратегии экономического роста.
Экономический кризис показал, что актуальными для госкорпораций стали совсем другие задачи. Так, например, ВЭБ по решению государства стал естественным посредником при передаче банковской системе государственных денег для кредитования реального сектора. Росатом в основном сосредоточился на работе по выстраиванию жизнеспособных компаний в гражданской части атомного комплекса. И только Роснано в новых условиях не отклонилась от заданного курса, хотя основным источником денег выступает уже не государство, а международные венчурные инвесторы. Понятно, что успешность такой работы в принципе не может быть оценена раньше, чем через несколько лет. В наиболее сложном положении оказались Ростехнологии, собравшие уникальный по количеству и разнообразию пакет активов, причем совершенно разного качества.
В президентском послании были сформулированы направления преобразований госкорпораций, связанные преимущественно с изменением их организационно-правовой формы путем акционирования. Помощник Президента А. Дворкович, комментируя послание, в качестве претендентов на акционирование назвал ВЭБ, Ростехнологии и Роснано. Не подвергая сомнению суть намеченных в 2010 г. преобразований, следует отметить, что вряд ли целесообразно проводить акционирование в период, когда кризис еще не преодолен. Особенно это относится к Ростехнологиям, чья объективная оценка деятельности невозможна в период кризиса. Решение таких задач, как определение оптимального объема и набора активов, которыми могут владеть Ростехнологии, определение их специализации, возможно только по результатам работы в течение кризиса и выхода из него.
Таким образом, представляется целесообразным, что смена юридического статуса должна стать завершающим этапом преобразования государственных корпораций.
Внедрение государственных корпораций в экономику России при любой организационно-правовой форме требует корректировки работы соответствующих государственных органов, создания подконтрольных государству рыночных институтов, занимающихся проблемами корпораций. Только в условиях определения в программных документах деятельности госкорпораций как части экономической стратегии государства на основе создания эффективной системы контроля, обеспечения ее информационными ресурсами, они смогут выполнить заявленные задачи и стать реальной основой привлечения инвестиций и их эффективного использования.
I. VASLAVSKAYA, candidate of economic sciences, Leading researcher of the Institute of Economics
STATE CORPORATIONS IN THE STRATEGY OF ECONOMIC DEVELOPMENT OF RUSSIA
Effective functioning of state corporations in Russia's Economy requires an adjustment of the relevant state departments as well as creation of state-controlled market institutions dealing with corporations. The author analyses the main issues in the functioning of state corporations, including the problems associated with the imperfection of legislative support.
Keywords: public corporations, ownership, governance, attract capital, antimonopoly law.
