CC BY
78
Государственное
задание
как инструмент
повышения
эффективности
деятельности
бюджетного
учреждения
Е.В. Бобрышова,
соискатель кафедры «Финансы, учет и анализ»
В условиях продолжающейся бюджетной реформы наиболее актуальной является задача повышения эффективности и результативности расходования бюджетных ассигнований. Требуются новые подходы к оценке эффективности деятельности бюджетных учреждений, методике ее измерения. Она должна базироваться на рациональном использовании наработанного отечественной наукой и практикой методологического багажа и учитывать законодательные изменения в области совершенствования правового положения бюджетных учреждений. Речь идет о нормах федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3, вступившего в силу с 1 января 2011 г.
Одним из главных результатов бюджетной реформы стал перевод значительной части бюджетных учреждений с финансирования по бюджетной смете на субсидию, т. е. на финансирование нормированного объема государственных услуг или работ в соответствии с государственным (муниципальным) заданием.
Для начала рассмотрим само понятие «государственного (муниципального) задания» с точки зрения действующего законодательства Российской Федерации. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к объему, качеству, составу, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, финансовое обеспечение выполне-
ния которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Государственное (муниципальное) задание формируется учредителем для каждого подведомственного бюджетного учреждения в соответствии с утвержденным ведомственным перечнем услуг (1, ст. 69.2).
Планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг или выполнение работ осуществляется в соответствии с показателями государственного (муниципального) задания. Таким образом, проекты заданий используются для определения объема субсидий на финансирование их выполнения бюджетными учреждениями. При этом объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания учреждениями, определяемый на основе нормативных затрат, не может превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели бюджетной росписью бюджета соответствующего уровня на соответствующий финансовый год и плановый период. Другими словами, расчет проекта государственного задания бюджетными учреждениями осуществляется на основе базовых цифр, уже заложенных в соответствующих бюджетах бюджетной системы Российской Федерации. Следовательно, процесс планирования превращается в подгонку объемов государственного задания к заданному результату.
В статье 69.2 Бюджетного кодекса РФ определено, что государственное (муниципальное) задание должно содержать:
• показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
• порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
• требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.
Кроме того, в государственном задании на оказание услуг физическим и юридическим лицам также должны определены:
• категории физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
• порядок оказания соответствующих услуг;
• предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе либо порядок установления цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством.
Следует отметить, что если услуги имеют рыночный характер, то при заблаговременном установлении предельных цен на их ока-
зание бюджетное учреждение заведомо оказывается в неравных условиях по сравнению с коммерческими организациями, в том числе и с государственными унитарными предприятиями. Последние довольно часто оказывают аналогичные услуги за бюджетные средства, но без подобных регламентаций.
В соответствии с законодательством, субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания рассчитывается на основе определенных для каждой услуги нормативных затрат. Задача учредителя - сформировать в определенных объемах и довести государственное (муниципальное) задание и соответствующую субсидию на его выполнение для каждого подведомственного учреждения. На практике все происходит ровным счетом наоборот. Планово-экономический отдел бюджетного учреждения, исходя из данных о расходах за предшествующий период, самостоятельно определяет нормативы по каждому виду затрат в рамках услуги или работы, а учредитель с ними соглашается.
Законодатель предполагает, что поскольку размер субсидии непосредственно связан с объемом оказываемых услуг или работ, то бюджетное учреждение должно быть заинтересовано в увеличении объема оказываемых услуг за счет повышения их качества. Сомнительно, поскольку в настоящее время нет нормативных связей между объемом и качеством.
Другое предположение, что объем государственного (муниципального) задания является переменной величиной и зависит не от исторически сложившихся объемов сметного финансирования, а от планируемых результатов деятельности учреждений и иных факторов по решению учредителя, а у бюджетного учреждения создаются дополнительные стимулы для дальнейшего развития. Последнее очевидно связано с возможностью получать доходы от иной приносящей доход деятельности, которые с 1 января 2011 года не являются доходами соответствующего бюджета, а поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. Однако на практике нет связи между результатами деятельности учреждения в целом и объемом государственного (муниципального) задания. Более того, первое задание было выдано учреждениям именно в рамках сложившихся объемов бюджетного финансирования за предыдущий год с небольшой индексацией на инфляцию по ряду статей расходов.
Общий вывод: в настоящее время государственное задание пока не работает мотивирующим инструментом повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений.
С позиции государства, важнейшей задачей является оценка выполнения государственного (муниципального) задания. Ее можно считать одним из прямых показателей эффективности деятельности бюджетного учреждения. Рассмотрим порядок ее проведения.
Общие требования к порядку проведения оценки выполнения государственного (муниципального) задания и применения полученных результатов содержатся в типовом порядке формирования и финансового обеспечения государственного (муниципального) задания (5) и должны быть детализированы отраслевыми порядками, утверждаемыми учредителями для подведомственных учреждений.
Предлагаем расчет итоговой оценки выполнения государственного (муниципального) задания проводить в четыре этапа раздельно по каждому из критериев оценки выполнения задания. Первые три этапа следующие:
1-й этап - полнота и эффективность использования средств бюджета на выполнение государственного задания - К1;
2-й этап - количество потребителей государственных услуг или количество государственных услуг (выполнения работ) - К2;
3-й этап - качество оказания государственных услуг (выполнения работ) (количественные характеристики качественных показателей оказания государственных услуг (выполнения работ)) - К3.
На этих этапах сравниваются фактические и плановые (нормативно-расчетные показатели), т. е. используется информация по одному и тому же показателю из утвержденного государственного задания и отчета об исполнении государственного задания.
Расчет К1 - оценка выполнения государственного задания по критерию оценки «полнота и эффективность использования средств бюджета на выполнение государственного задания» производится по формуле (1):
К1 = К1рн / К1кассовое х 100, (1)
где К1рн - расчетно-нормативный объем бюджетных средств на выполнение ГЗ; К1кассовое - кассовое исполнение бюджета на выполнение ГЗ.
Расчет К2 - оценка выполнения государственного задания по критерию «количество потребителей государственных услуг» («количество государственных услуг (выполненных работ)») производится по формуле (2):
К2 = К2ф / К2пл х 100%, (2)
где К2ф - фактическое количество потребителей государственных услуг (фактическое количество оказанных государственных услуг (выполненных работ)); К2пл - плановое количество потребителей государственных услуг (плановое количество государственных услуг (выполненных работ)).
Расчет К3 - оценки выполнения государственного задания по критерию «качество оказания государственных услуг (выполнения работ)», предлагаем выполнять по формуле (3):
КЗ = Е/=1КЗ//^, (3)
где К3/ — оценка выполнения государственного задания по каждому из показателей, указанных в государственном задании и характеризующих качество оказываемых государственных услуг (выполнения работ) в соответствии с ведомственными целевыми программами и объемами работ, установленными при защите бюджетных проектировок на очередной финансовый год и плановые периоды; /V — число показателей, указанных в государственном задании на оказание конкретной государственной услуги (выполнение работы).
Расчет К3/— оценки выполнения государственного задания по каждому из показателей, характеризующих качество оказываемых государственных услуг (выполнения работ) в соответствии со стандартами качества оказания государственных услуг (выполнения работ), следует произвести следующим образом (формула 4):
К3/= К3ф//К3пл/х 100%, (4)
где К3ф/ — фактическое значение показателя, характеризующего качество оказываемых государственных услуг (выполнение работы); К3пл/— плановое значение показателя, характеризующего качество оказываемых государственных услуг (выполнение работы).
В качестве базы для исследования рассмотрим издателя средств массовой информации, в дальнейшем — СМИ, а именно Федеральное государственное бюджетное учреждение «Редакция «Российской газеты». Учреждение создано для производства газеты «Российская газета» и ее распространения на бумажных и электронных носителях. Учредителем является Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям. Содержание работ в рамках государственного задания для данного учреждения представлено в табл. 1.
Таблица 1
Наименование и содержание работ ФГБУ «Редакция «Российской газеты»
Наименование работы Содержание работы
Издание общественно-политической газеты «Российская газета» и ее распространение на бумажных и электронных носителях Создание и обработка информации; допечатная подготовка (верстка, дизайн, сканирование и обработка фотографий, изготовление необходимого количества бумажных копий верстаемых полос, подготовка принт-файлов, доставка в типографию, вывод бумажных оригиналов (принт-файлов), доставка их на фототелеграф и т. п.); обеспечение всех пунктов печатания бумагой, печать газеты, обеспечение сортировки и перевозки газеты;
Наименование работы Содержание работы
сбор и обработка заказов от распространителей газеты в розницу по РФ и ближнему зарубежью, организация подписки на территории РФ и в странах ближнего и дальнего зарубежья; создание и поддержка интернет-версии газеты, сайта www.rg.ru, наполнение и поддержка электронного архива
Дополнительное тиражирование еженедельного выпуска общественно-политической газеты «Российская газета» - «Российская газета -неделя» и его распространение на бумажных носителях Обработка адресной базы физических лиц - получателей дополнительного тиража газеты; обеспечение всех пунктов печатания бумагой, печать газеты, обеспечение сортировки и перевозки газеты; организация адресной рассылки, доставки дополнительного тиража газеты до получателей - физических лиц
Издание вкладок общественно-политической газеты «Российская газета» в зарубежные СМИ на бумажных и электронных носителях Создание и выпуск вкладок в зарубеж-ных печатных средствах массовой информации на иностранных языках, размещение содержания вкладок на интернет-сайтах зарубежных газет-партнеров; создание и поддержка отечественного мультимедийного портала для распространения содержания вкладок на иностранных языках
Для оценки эффективности деятельности ФГБУ «Редакция «Российской газеты» прежде всего необходимо сравнить плановые и фактические количественные показатели выполнения государственного задания по каждому виду работ. Перечень указанных показателей, утвержденных учредителем, содержится в табл. 2.
Таблица 2
Количественные показатели оценки эффективности выполненных работ ФГБУ «Редакция «Российской газеты»
Номер Показатели Единица измерения
1 Количество номеров ном.
2 Тираж среднеразовый экз.
3 Общий тираж, приведенный к 4 полосам формата А2 тыс. экз.
4 Количество полос А2 пол.
Важно отметить, что количественные показатели, безусловно характеризующие результаты деятельности учреждения, не в полной мере могут быть применимы для оценки ее эффективности. Поэтому необходимо рассматривать количественные характеристики качественных показателей оказания государственных услуг (выполнения работ).
Проблема выбора качественных показателей носит отраслевой характер. В нашем случае на современном этапе развития средств массовых коммуникаций наиболее полно отражают реальные результаты деятельности учреждения-издателя СМИ показатели, представленные в табл. 3.
Таблица 3
Качественные показатели оценки эффективности выполненных работ ФГБУ «Редакция «Российской газеты»
Номер Показатели Единица измерения
1 Аудитория 1 номера чел.
2 Посещаемость сайта чел.
3 Цитируемость место
Для использования качественных показателей на практике требуется их мониторинг независимыми профильными организациями и (или) соответствующими сервисами в сети Интернет. Из этого вытекает насущная необходимость поиска немалых дополнительных источников финансирования для оплаты услуг подобных организаций. По этой причине использование качественных показателей для оценки деятельности учреждений в реальности крайне проблематично.
ФГБУ «Редакция «Российской газеты» применяет указанные в табл. 3 качественные показатели в анализе эффективности своей деятельности на протяжении двух последних лет поквартально. При этом вынуждено оплачивать мониторинг этих показателей средствами от предпринимательской деятельности.
И наконец, на четвертом этапе оценки выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется расчет итоговой оценки, в дальнейшем — ИО.
Итоговая оценка не является абсолютным и однозначным показателем степени выполнения государственного задания. Каждый критерий подлежит самостоятельному анализу причин его выполнения (или невыполнения) (5).
ИО = (К1 + К2 + К3) / 3. (5)
Рассчитанный показатель оценивается в соответствии с табл. 4.
Таблица 4
Соответствие значения итоговой оценки объему выполнения государственного задания
Значение итоговой оценки, % Оценка выполнения государственного задания (ГЗ)
Более 100 ГЗ перевыполнено
От 95 до 100 ГЗ выполнено в полном объеме
Менее 95 ГЗ не выполнено
Отчет об исполнении государственного (муниципального) задания, а также отчет о результатах деятельности учреждения и использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества являются определяющими моментами взаимодействия между учредителем и учреждением. Анализ данных отчетов может стать основанием к принятию учредителем управленческих решений в отношении учреждения, например, решения о продолжении деятельности учреждения в существующей организационно-правовой форме (типе) или об изменении типа учреждения или его реорганизации.
Повышение доли доходов от приносящей доход деятельности в бюджете учреждения может быть основанием для рассмотрения вопроса о переводе учреждения в автономное, а наличие просроченной кредиторской задолженности, превышающей предельно допустимые значения, может стать основанием для расторжения трудового договора с руководителем бюджетного учреждения (2) или основанием для перевода учреждения в казенное.
Нужно отметить, что оценка исполнения государственного задания на основе используемых показателей должна быть корректной.
При оценке количества потребителей государственной услуги сравнение фактического и планового значений данного показателя необходимо. Важно помнить о том, что его отклонения в пределах 5% от запланированного значения допустимо, а вот большие различия свидетельствуют о некорректном прогнозировании числа потребителей.
Оценивать полноту и эффективность использования бюджетных средств следует с учетом фактического числа потребителей услуги, поскольку перевыполнение или невыполнение задания будет зависеть от того, какому количеству потребителей она была предоставлена. В связи с этим необходимо сравнивать не показатели использования общего объема средств, а показатели расходов в расчете на одного потребителя.
Оценка качества выполнения государственного задания производится по каждому из показателей, указанных в государственном
задании и характеризующих качество оказываемых государственных услуг. При этом опять же сравниваются фактические и плановые значения. Однако для каждой услуги должен быть разработан стандарт, а значит и минимальные требования к ее предоставлению. Оценку показателей качества необходимо разделить на два блока (7):
1. Показатели, характеризующие минимальные необходимые требования к условию предоставления услуги, на основе которых выставляется только две оценки: «ГЗ выполнено» или «ГЗ не выполнено». При этом, если хотя бы одно из условий не выполнено, то оценка всего блока «минимальные требования к условиям оказания государственных услуг» должна быть «ГЗ не выполнено».
2. Показатели, характеризующие дополнительные условия предоставления услуг. В данном случае возможно сравнение фактических и плановых значений. Этот блок нужен для выявления лучших, наиболее конкурентоспособных и эффективных учреждений с целью дальнейшего поддержания их деятельности.
Вышеприведенные показатели могут и должны быть использованы при оценке выполнения государственного задания, поскольку степень его выполнения бюджетным учреждением позволяет говорить об успешной реализации уставных функций и в определенной мере об эффективности деятельности учреждения в целом.
Нам очевиден потенциал государственного задания как мотивирующего инструмента повышения эффективности деятельности бюджетных учреждений. Однако в настоящее время, несмотря на большой объем проделанной Минфином России организационной и методической работы, остаются сложности при формировании государственных (муниципальных) заданий. Они связаны с отсутствием адекватных отраслевых рекомендаций по формированию и финансовому обеспечению заданий и по формированию нормативов затрат, отсутствием единого классификатора услуг и работ, отсутствием стандартов качества услуг и работ и т. д.
В завершение хочется отметить, что для восполнения действенных и (или) отсутствующих элементов функционирования государственного задания требуется практика его реализации. В связи с длительный переходным периодом бюджетных учреждений на новые правовые условия хозяйствования она началась только в 2012 году. Полноценный анализ выполнения государственных (муниципальных) заданий в разрезе однотипных услуг и работ позволит рассчитать обоснованные нормативные затраты по их видам и, в конечном счете, оптимизировать государственные задания в целом по всем государственным (муниципальным) учреждениям, уточнив их функции с позиции необходимости для государства и достаточности для общества.
Библиографический список
1. Бюджетный кодекс РФ (действ. ред.).
2. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (ред. от 06.12.2011).
3. Федеральный закон от 26.04.2007 № бЗ-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (ред. от 06.10.2011).
4. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 16.11.2011).
5. Постановление Правительства РФ от 29.12.2008 № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями» (вместе с «Положением о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями») (ред. от 30.04.2009).
6. Приказ Минфина России от 22.10.2009 № 105н «Об утверждении Методических рекомендаций по определению расчетно-норма-тивных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений».
7. http://bujet.ru/
8. http://fz-83.ru/
