CC BY
67Государственное управление в сфере содействия занятости
Чернова Ольга Анатольевна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, ФГБОУ ВО «Тихоокеанский государственный университет», 003987@pnu.edu.ru
Эньгелис Александра Андрейсовна
студент юридического института, ФГБОУ ВО «Тихоокеанский государственный университет», 2018101501 @рпи^и.ш
В статье на основе системно-структурного метода, методов анализа и системного подхода исследуются нормы действующего законодательства, регламентирующего организацию деятельности органов государственного управления в области содействия занятости населения. Авторами показана система и структура государственного управления в рассматриваемой сфере, установлены несоответствия между имеющимся системно-структурным механизмом управления и концептуальными подходами, определенными в период административной реформы исполнительных органов федерального уровня. Показан зарубежный опыт организации государственной службы занятости населения, в сопоставлении с отечественным. Представлены сведения о региональных органах управления отраслевой компетенции, действующих на территории Дальневосточного административного округа (Хабаровский, Приморский, Забайкальский края), их полномочиях и имеющихся проблемах правоприменительной практики.
Важное значение имеет установленная в работе проблематика правотворчества, неоднозначность используемых формулировок. Определены проблемы нормативно-правового регулирования, отражены предложения по совершенствованию норм права о занятости. Разработанные предложения по развитию нормативного регулирования могут быть востребованы в законотворческой деятельности.
Ключевые слова: занятость, законодательство о занятости, государственное управление, орган, органы государственного управления, исполнительные органы, организационная система, федеральная структура, компетенция, содействие занятости, правоприменительная практика.
В действующей Конституции [1] закреплена норма о том, что Российская Федерация является правовым и социальным государством. К тому же в основном законе заложены базовые правовые и организационные принципы функционирования субъектов государственного управления, это обязывает государственный аппарат к разработке и реализации не только национальной политики в социально-трудовой сфере, но и эффективной стратегии в области защиты граждан от вынужденной безработицы, в том числе мер по социальной поддержке.
Активную работу по проведению социальной политики обеспечивают действующие органы государственной власти, которые разрабатывают и реализуют программные мероприятия, ориентированные на помощь в трудоустройстве и эффективную защиту безработных граждан и других наиболее уязвимых категорий работников.
Государственные органы являются неотъемлемой частью любой социально-экономической системы. Они выполняют важную роль в обеспечении законности, защите прав граждан, регулировании экономических процессов, создании условий для развития общества.
Научно-теоретические основы осуществления государственного управления в сфере реализации политики в области занятости являются фундаментальными принципами, лежащими в основе формирования и реализации политики занятости.
На основе правовой доктрины определим термин «управление» следующим образом. Управление представляет собой целенаправленную и организованную деятельность, осуществляемую управляющими органами или субъектами, с целью руководства, контроля и достижения поставленных целей в соответствии с установленными принципами и закономерностями развития.
Государственное управления имеет особое ы значение среди всех прочих систем управле- к ния, поскольку представляет собой организо- о ванную деятельность государственных органов | по регулированию и контролю всех сфер жиз- п недеятельности общества. а
(О
сч о сч
Государственное управление в области занятости представляет собой деятельность по осуществлению государственно-властных полномочий, посредством которой организована работа всех структурных элементов государственного аппарата в целях обеспечения эффективного его функционирования, а также содействия созданию и поддержанию рабочих мест для населения.
С учетом федеративного устройства нашего государства, система органов управления в сфере занятости включает следующих властных субъектов:
- федеральное Правительство;
- исполнительные государственные органы на федеральном уровне;
- исполнительные государственные органы на региональном уровне.
Следовательно, система - это целостная совокупность или единое объединение элементов, которые взаимосвязаны между собой и определенным образом выстроены в иерархических отношениях с учетом принципа федерализма. Система является родовой категорией по отношению к структуре органов, последняя считается видовым понятием и находиться в зависимости от утвержденной системы органов. Структуру государственного управления в конкретной сфере в свою очередь составляют органы исполнительной власти с конкретными наименованиями, которые обеспечивают реализацию задач и полномочий, возложенных на Правительство РФ. По мнению ряда ученых именно структура становится платформой эффектной реализации возложенных на исполнительные органы функций и полномочий.
Еще в 1991 году законом РФ о занятости населения была образована государственная служба занятости. Эта структура объединила в себе как сами исполнительные органы федерального и регионального уровня управления (уполномоченные властные субъекты), так и государственные учреждения службы занятости (подведомственные им учреждения) [2].
Более подробно остановимся на действующей системе органов. Согласно нормативным актам Правительства РФ органов, наделенных полномочиями в указанной сфере несколько. Такими ведомствами являются Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд России), а также Федеральная служба по труду и занятости (Роструд).
Министерство, как государственное учреждение, исполняет следующие функции: выработка и реализация политики государства, наряду с этим осуществляет правовое регулирование в сферах занятости, безработицы и
трудовой миграции [3]. Служба - это орган по надзору и контролю за исполнением общеобязательных предписаний правовых норм, который также предоставляет услуги гражданам и организациям в сфере содействия занятости населения [4].
Созданные федеральные службы свои полномочия осуществляют самостоятельно, а также с помощью своих территориальных органов в субъектах РФ.
Территориальные органы, образованные Рострудом, по-прежнему именуются государственными инспекциями труда (к примеру, приказ Роструда от 28.12.2009 № 462). Однако, Президент РФ в своем указе в федеральную систему органов исполнительной власти включил всего три возможных наименования видов органов: министерство, служба и агентство [5].
Кроме этого, на уровне федерального закона в 2001 году образована федеральная инспекция, образующая единую централизованную систему органов, и включающая в себя территориальные органы - государственные инспекции труда [6].
Заметим, что единство и централизация, как принципы, положенные в основу построения системы органов управления федерального уровня, характерны для системы органов внутренних дел, органов прокуратуры, ФСБ и таможенных органов. Создание такого рода федеральных систем исключает саму возможность образования органов управления в подобной сфере на региональном уровне.
Учитывая изложенное выше, полагаем необходимо привести положения Трудового кодекса РФ и положения о территориальном органе Роструда в соответствие с действующей системой федеральных исполнительных органов государственного управления, исключив из их наименований и содержания словосочетания федеральная инспекция труда, государственная инспекция труда.
Возвращаясь к компонентам структуры государственной службы занятости населения, отметим, что образующие данную Службу органы и учреждения, согласно осуществляемой ими деятельности, фактически уполномочены в области содействия занятости и выплате социальных выплат гражданам. На уровне федерации правотворчество по этим вопросам реализует Минтруд, он же, как структурный организующий элемент в образованной Службе, реализует контрольные полномочия в отношении региональных органов управления в сфере содействия занятости.
Интересен подход к структурному наполнению государственной службы занятости белорусского законодателя. По закону республики Беларусь деятельность Службы возглавляется профильным республиканским министерством и финансируется за счет государственного фонда содействия занятости. Министерство проводит государственную политику в области содействия занятости и координирует работу Службы по разным направлениям. Минтрудом России, как было отмечено ранее, координационный функционал не реализуется. В перечне подведомственных учреждений в белорусской Службе всего одно - государственное образовательное учреждение по подготовке, переподготовке и повышению квалификации [7].
Согласно Социальному Кодексу Республики Казахстан компетенцией по вопросам занятости наделены отраслевое республиканское министерство, местные исполнительные органы (региональные и районные комиссии), Центр развития трудовых ресурсов (оказывает услуги профильному министерству) [8].
В Республике Таджикистан государственная служба занятости, во-первых, имеет статус самостоятельного государственного органа управления при отраслевом министерстве. Во-вторых, в единую систему государственной службы занятости включены сама Служба, ее территориальные органы, Республиканский центр профессиональной ориентации, предприятия, организации и учебные центры [9].
На уровне субъектов РФ, уполномоченными должностными лицами образовываются органы, наделенные специальной компетенции, которые в том числе выполняют делегированные им полномочия. К примеру, в Дальневосточном федеральном округе исполнительную распорядительную деятельность осуществляют такие органы, как: в Хабаровском крае -это комитет по труду и занятости населения, в Приморском и Забайкальском краях - соответствующие министерства (профессионального образования и занятости населения; труда и социальной защиты населения).
Функциональная направленность правоприменительной деятельности указанных органов в сфере занятости и содействия ей в основном тождественна. Они участвуют в реализации проектов в рамках федеральных и региональных программ, оказывают государственные услуги по установленному перечню, осуществляют переданные им полномочия по выплате социальных пособий. Указанные органы сами разрабатывают и реализуют свои собственные мероприятия по содействию занятости. Боль-
шой потенциал имеет осуществляемая контролирующим органом профилактическая робота по мониторингу рынка труда при высвобождении работников, а также принятию своевременных мер по содействию в их трудоустройстве и социальной адаптации. Кратко раскроем суть этих ключевых форм деятельности регионального органа:
- превентивный мониторинг направлен на выявление списка работодателей, подверженных риску увольнения работников, и определение списка работников, подлежащих увольнению;
- помощь в трудоустройстве высвобождаемым работникам в целях предотвращения массовой безработицы среди указанной категории граждан;
- социальная адаптация, как комплекс обучающих мероприятий, направленных на подготовку увольняемых работников к выходу на рынок труда.
Следовательно, органы специальной компетенции в области содействия занятости населения имеют ряд специализированных полномочий в области содействия занятости. Основная их задача заключается в реализации государственной политики, связанной с содействием занятости. Указанные органы выполняют разнообразные правоприменительные функции по выдаче разрешений, контролю за деятельностью работодателей по соблюдению трудового законодательства, поощрению профессионального обучения населения.
Важным направлением деятельности является также содействие самозанятости временно безработных граждан. Так, в Хабаровском крае в 2021 - 2022 годах отмечается динамика роста числа граждан, открывших собственное дело:
граждане, уволенные с работы в связи с ликвидацией организации: 2021 г. - 24 чел.; 2022 г.
- 77, +320,8%);
женщины: 2021 г. - 229 чел.; 2022 г. - 417, +182,1%;
граждане в возрасте от 18 до 29 лет: 2021 г.
- 97 чел.; 2022 г. - 139, +143,3%;
граждане, начавшие работать после длительного перерыва: 2021 г. - 69 чел.; 2022 г. -116, +168,1%.
родители несовершеннолетних детей: 2021 г. - 193 чел.; 2022 г. - 269, +139,4%;
Собственный бизнес был открыт в таких сферах как: предоставление услуг населению, обрабатывающее производство, сельское хозяйство, оптовая и розничная торговля, ремонт автотехники и бытовых изделий, строительство [10].
и
и *
о
X
а
а
и о т
V
При этом, анализ результатов административной практики региональных органов контроля позволил установить имеющиеся факты нарушения гражданами норм законодательства о занятости, когда последние стремятся получить пособие по безработице путем обмана. Приведем данные по Хабаровскому краю: 2020 г. - 1453 факта нарушения, 2021 -927, 2022 - 418. Виды нарушений приведены на рис. 1 [10].
другие нарушения
предоставление трудозой книжки с ложной
трудовой записью сокрытие безработным факта утратэ! грава на пособие
сокрытие факта занятости
О
сокрытие факта занятости сокрытие безработным факта утраты грава на пособие предоставление трудовой книжки с ложной трудовой записью другие нарушения
■ 2020 229 1169 1 54
□ 2021 185 658 0 84
□ 2022 82 292 0 44
Рисунок 1 - нарушения, выявленные в Хабаровском крае.
В целях предупреждения подобных случаев целесообразно возложить на граждан дополнительную обязанность по информированию компетентного органа службы занятости населения не позднее трех рабочих дней, с момента отнесения к категории занятый либо самозанятый, закрепив ее в части 5 статьи 3 закона о занятости.
Подводя итог вышеизложенному, акцентируем внимание читателя на имеющихся недостатках законотворчества, и необходимости их скорейшего решения. Требует реорганизации государственная служба занятости, образованная в 1991 году, так как не коррелирует с образованной в стране системой и структурой федеральных органов управления. Роструд и его территориальные управления не могут образовывать единую централизованную систему органов в сфере занятости, поскольку в субъектах РФ образованы органы управления в данной сфере. Учитывая изложенное, необходимо внести изменения в федеральные акты, закрепляющие статус существующих органов и их систему. В рамках предстоящей реорганизации определенный интерес может иметь опыт ряда государств СНГ, приведенный в работе.
Литература
1. Конституция Российской Федерации, принята 12.12.1993 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - № 15. - Ст. 1691.
2. Закон о занятости населения в Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032- 1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1991. - № 18.
- Ст. 566.
3. Постановление Правительства РФ об утверждении Положения о министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации от 19.06.2012 № 610 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. - № 26. -Ст. 3528.
4. Постановление Правительства РФ об утверждении Положения о федеральной службе по труду и занятости от 30.06.2004 № 324 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 28. - Ст. 2901.
5. Указ Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти от 09.03.2004 № 314 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 11. -Ст. 945.
6. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - №1.
- Ст. 3.
7. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 18.02.2008 № 221 об утверждении Положения о государственной службе занятости населения // Служба занятости [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://gsz.gov.by/registration/legal-information/18/public-view/
8. Социальный кодекс Республики Казахстан от 20.04.2023 № 224-VII [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=36492 598&pos=4;-106#pos=4;-106.
9. Постановление Правительства Республики Таджикистан от 10.05.2005 № 168 об утверждении Положения о Государственной службе занятости населения Республики [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.adlia.tj/show_doc.fWx?rgn=11819
10. Комитет по труду и занятости населения //Официальный сайт [Электронный ресурс]. -Режим доступа: https://sz27.ru/ (дата обращения: 12.06.2023).
Public administration in the field of employment
promotion Chernova O.A., Engelis A.A.
Pacific National University
The article examines the norms of the current legislation regulating the organization of public administration activities in the field of promoting employment, based on a system structure method, analytical methods and a systemic approach. The authors show the system and structure of public administration in this area, the differences between the existing system-structural
administrative mechanism and the conceptual approaches defined during the administrative reform of executive bodies at the federal level were noted. The foreign experience of organizing the public employment service of the population is shown in comparison with the domestic one. Information is provided on the regional administrative bodies of professional competence in the territory of the Far Eastern Administrative District (Khabarovsk Territory, Primorsky Territory, Transbaikalia), their powers and the existing problems of enforcement practice.
The problem of law-making, the ambiguity of the formulations used, established in the work, is important.
The problems of regulatory regulation are identified in the work, proposals for improving the employment legislation of the Russian Federation were reflected. The developed proposals for improving the current legislation may be in demand during legislative activities.
Keywords: employment, employment legislation, public administration, body, bodies of state administration, bodies of executive power, organizational system, federal structure, competence, employment promotion, enforcement practice
References
1. The Constitution of the Russian Federation, adopted on December 12, 1993 // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2014. - No. 15. - Art. 1691.
2. Law on employment of the population in the Russian Federation dated April 19, 1991 No. 1032-1 // Gazette of the Congress of People's Deputies and the Supreme Council of the Russian Federation. - 1991. - No. 18. - Art. 566.
3. Decree of the Government of the Russian Federation on the approval of the Regulations on the Ministry of Labor and Social Protection of the Russian Federation dated June 19, 2012 No. 610 // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2012. - No. 26. - Art. 3528.
4. Decree of the Government of the Russian Federation on the approval of the Regulations on the Federal Service for Labor and Employment dated June 30, 2004 No. 324 // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2004. - No. 28. - Art. 2901.
5. Decree of the President of the Russian Federation on the
system and structure of federal executive bodies of March 9, 2004 No. 314 // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2004. - No. 11. - Art. 945.
6. Labor Code of the Russian Federation of December 30, 2001 No. 197-FZ // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2002. - No. 1. - Art. 3.
7. Decree of the Council of Ministers of the Republic of Belarus
dated February 18, 2008 No. 221 on approval of the Regulations on the State Employment Service // Employment Service [Electronic resource]. Access mode: https://gsz.gov.by/registration/legal-information/18/public-view/
8. Social Code of the Republic of Kazakhstan dated April 20,
2023 No. 224-VII [Electronic resource]. Access mode: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=36492598&po s=4;-106#pos=4;-106.
9. Decree of the Government of the Republic of Tajikistan dated May 10, 2005 No. 168 on approval of the Regulations on the State Employment Service of the Republic [Electronic resource]. Access mode: http://www.adlia.tj/show_doc.fwx?rgn=11819
10. Committee on Labor and Employment of the Population //Official site [Electronic resource]. - Access mode: https://sz27.ru/ (date of access: 06/12/2023).
U
8) *
O X
00 a 8) O T V
