CC BY
73
УДК 338.26
Б. М. Ибрагимов, Д. Н. Клепиков
Российский химико-технологический университет имени Д.И. Менделеева, Москва, Россия 125147, Москва, Миусская пл., д. 9 * e-mail: kafekonom@muctr.ru, kafeconom@muctr.ru
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ
Статья посвящена анализу функционирования института государственной власти в системе отношений в обществе современной России на федеральном и региональном уровнях.
Ключевые слова: государственная служба, государственное управление.
Период модернизации общества, по мнению ряда ученых, особенно благоприятен для политизации государственной бюрократии. Первый этап в развитии государства в странах неорганического типа модернизации чаще всего является бюрократическим, потому что именно государственная бюрократия берет в свои руки осуществление реформ (становится субъектом модернизации), если нет достаточной социальной базы демократических преобразований, а также при слабости политической власти (или, иными словами, «дефиците политического
руководства»).
Бюрократия осуществляет постановку целей преобразований на основе рационального выбора, выполняя политическую функцию. При этом возникает противоречие между демократическими целями модернизации и бюрократическими способами ее осуществления. В этом случае бюрократия применяет в политике методы администрирования. При этом политик облечен полномочиями и несет ответственность перед избирателями, то чиновник, исполняющий несвойственные ему политические функции, остается частью высокоорганизованной, почти самодостаточной управленческой системы со своим этическим кодексом.
Так как политические лидеры определяют только общие ориентиры реформ, обязанностью бюрократии становится выбор целей среднего уровня и средств их достижения. Бюрократическое целеполагание имеет тот плюс, что цели соотносятся с возможностями и способами их осуществления, так как именно исполнительная вертикаль отвечает за их выполнение, и это придает им реальный характер, в отличие от многих политических целей. Данное обстоятельство может стать также залогом социальной эффективности при условии, если решения, выведенные из-под контроля общества на этапе принятия, не окажутся под влиянием целей организации.
Однако, если демократический контроль за деятельностью бюрократии будет слабым, то инструментальные функции аппарата управления трансформируются в целеполагающие, и он превращается в самодовлеющую силу общества.
Государственная бюрократия в условиях модернизации в силу своей активной роли и позиции в осуществлении реформ неизбежно формируется и функционирует как политико-административный институт. При этом политизация государственной бюрократии предстает как стремление к монополизации государственным аппаратом власти в благоприятных для этого политических условиях. Политизация чиновничества проявляется не только в совмещении государственной службы и участия в деятельности политических организаций, использовании служебного положения в интересах политических партий, но также в способности самостоятельно генерировать политические решения, исходя из интересов бюрократической организации, и во вмешательстве исполнительной власти в дела политических партий, движений, установлении контроля над ними, что способствует встречному процессу бюрократизации партий и политических движений по причине особого способа их формирования под политических лидеров.
Сущность политической функции
государственного аппарата в институциональном аспекте заключается в формировании политических отношений в обществе, т.е. отношений по поводу государственной власти.
Политизация деятельности государственной бюрократии, хотя она и необходима на определенном этапе развития реформ, имеет особенности, не способствующие эффективности ее результатов. Специфика реализации политики бюрократическими структурами определяется анонимностью и скрытым характером, что открывает простор для многих негативных явлений, имеющих в своей основе личные связи и
контакты политической, бюрократической и предпринимательской элит.
Становление российской политико-управленческой элиты протекало, таким образом, в рамках так называемой «административно-номенклатурной модели», сущность которой состоит в том, что власть постепенно сосредотачивалась в руках политиков и высшего чиновничества, значительная часть которых -выходцы из прежних элитных слоев, хотя и второго эшелона.
Примечательно, что за годы реформ более всего разрастается исполнительный аппарат власти. Общая численность государственных служащих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее именуются — государственные органы), а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления на начало 2006 года составила 1053,1 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти — 315,1 тыс. человек.
За период с 1992 года по 2002 год численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне. Этот рост обусловлен формированием в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления.
В последние годы наблюдается незначительное снижение численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Однако при этом наблюдается рост численности государственных служащих государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления.
Структура должностей многих
государственных органов власти имеет соотношение руководителей и исполнителей на уровне 1.1 - 1.8., т.е. на одного руководителя приходится менее двух исполнителей, что указывает на бюрократизацию деятельности государственных служащих, о воспроизводстве бюрократическим аппаратом самого себя. Задачи реформирования аппарат решает старыми методами, создавая новые структуры под нерешенные проблемы.
Увеличение численности бюрократии свидетельствует о том, что, во-первых, отсутствует продуманная государственная кадровая политика; во-вторых, эффективность организации и функционирования бюрократии оставляет желать лучшего и, в-третьих, о весьма низкой конкурентоспособности государства как работодателя, когда вместо одного «эффективного» работника нанимаются три-пять «неэффективных».
Помимо «внутреннего» разрастания бюрократии усиливается вмешательство государственного аппарата в сферу гражданского общества, что подталкивает процесс бюрократизации политики. Результатом бюрократической институционализации стало административное воздействие на становление партийной системы в России, наряду с демократическим инициированием партийного строительства.
Таким образом, функционирование российской бюрократии представляет собой наиболее характерный пример того, как организованные отряды высшего чиновничества переходят рамки чисто управленческой деятельности и превращаются в реальную политическую силу со своими корпоративными интересами. Невзирая на глобальные изменения в экономической и социальной сферах, управленческий аппарат сумел сохранить свои стратегические позиции и продолжает диктовать свои правила, являясь, по сути, субъектом модернизации в современной России.
Бесконтрольное властвование российской бюрократии в ущерб интересам развития гражданского общества и целям демократического государства ставит на повестку дня вопрос о срочном реформировании системы
государственной службы с учетом мирового опыта, исторических, культурных и иных особенностей России.
Возможные пути преодоления бюрократизма в государственных органах власти. Так как в основе бюрократизма лежат экономические, организационные, политико-идеологические, социокультурные корни, необходимы изменения экономических, организационных, социальных, политических и других условий, способствующих обюрокрачиванию управленческих процессов. Успех борьбы с бюрократизмом в России определяется тем, насколько быстро и в каких масштабах будут реализованы идеи демократии, свободы и социальной справедливости, как будут осуществлены принципы демократической самоуправляемости.
Успешной борьбе с бюрократизмом могут и должны способствовать система социального
оппонирования чиновничеству и социальный контроль над деятельностью государственного аппарата в целом. В то же время управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необходимо сочетание демократического государственного управления с действенными механизмами социальной саморегуляции. Повышение эффективности государственного управления практически невозможно, если оно не дополняется механизмами социальной саморегуляции, стимулирующими гражданскую активность и общественный контроль. Такой системой социального оппонирования государственной власти призвано стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции.
В сфере государственного управления работают специалисты-управленцы. Существуют особые требования к управленческим кадрам, в частности, компетентность (знание профессии), деловитость (умение вести дело), сочетание научного и административного подходов, организованность, высокая порядочность и ответственность.
Непрофессионализм некоторых чиновников порождается, во-первых, отсутствием научной системы работы с кадрами во всех звеньях
государственного организма; во-вторых, во многом сохраняющимся сегодня
бюрократическим подходом к кадрам; в-третьих, тем, что до последнего времени невостребованными оказываются компетентность, профессионализм, хорошие знания в области экономики, права, социологии, управления персоналом и культурологии. Современное общество с его малоэффективными системами защиты аппарата от недостойных не сделало еще категорического заказа на профессионалов.
Повышение эффективности работы управленческого аппарата государственных служащих может быть достигнуто за счет внедрения научной организации, механизации и автоматизации управленческого труда, создания в коллективах атмосферы, где все борются за "высшее качество". При этом выделим три направления. Первое - применение вычислительной техники и автоматизированных систем управления. Второе - использование средств оргтехники для сбора, обработки, составления, копирования, размножения, хранения, поиска и пересылки документов. Третье - создание служб психологического сопровождения управления. Наибольший эффект достигается при сочетании этих направлений.
Ибрагимов Бехзод Мамиржанович, магистрант кафедры экономической теории РХТУ им. Д.И. Менделеева, Россия, Москва
Клепиков Дмитрий Николаевич, к.э.н., доцент кафедры экономической теории РХТУ им. Д. И. Менделеева, Россия, Москва
Литература
1. Андрианов В. Бюрократия и государственная служба // Маркетинг. - 2010. - N 5. - С.3-17.
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. //Собрание Законодательства Российской Федерации. 26.01.2009. № 4. ст. 445.
3. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» //Собрание Законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.
4. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» //Собрание Законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
Ibragimov BehzodMamirzhanovich, Klepikov Dmitry Nikolaevich D.I. Mendeleev University of Chemical Technology of Russia, Moscow, Russia. * e-mail: kafekonom@muctr.ru, kafeconom@muctr.ru
GOVERNANCE IN THE MARKET ECONOMY Abstract
This article analyzes the operation of state institutions in the system of social relations of modern Russian federal and regional levels.
Key words: public service, public administration.
