CC BY
991
К 20-ЛЕТИЮ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Государственное управление социальной сферой: состояние и модернизация
ВОЛКОВА Наталья Сергеевна,
ученый секретарь ИЗиСП, кандидат
юридических наук
Особенности государственного управления социальной сферой обусловлены спецификой целей и задач, стоящих перед государством в связи с развитием социальных потребностей граждан.
Отметим, что термин «социальная сфера» не имеет нормативного наполнения. Широкое распространение получила точка зрения на социальную сферу как сферу услуг1. В философии социальная сфера рассматривается как сфера производства и воспроизводства человека, где человек воспроизводит себя как существо биологическое, социальное и духовное2. В экономической науке социальную сферу определяют как совокупность отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребле-ние3. Иными словами, социальная сфера отождествляется с непроизводственной сферой и рассматривается как комплекс отраслей народного хозяйства, предназначенных для удовлетворения социальных потребностей граждан4. Традиционно поня-
1 См. подробнее: Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: учеб.-метод. пособие / под общ. ред. Е. В. Тишина. М., 2001. С. 14.
2 См.: Философия: учебник / под общ. ред. В. В. Миронова. М., 2005.
3 См.: Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М., 1997.
4 См.: Гуляева Н. П. Социальная сфера как
объект управления и социальное развитие.
URL: http://samlib.ru.
тием «социальная сфера» охватываются такие области жизни человека, как труд, семья, социальное обеспечение, образование, наука, культура, спорт, жилищные условия, — те области жизнедеятельности, в которых формируется и поддерживается уклад жизни, отвечающий интересам всех и каждого5.
Социальная сфера — важнейшая подсистема общества, область общественной деятельности, где реализуется социальная политика государства, направленная на создание условий для достойной жизни, удовлетворение духовных и материальных потребностей граждан, повышение их благосостояния. Социальная политика как одно из направлений государственной политики представляет собой комплекс мер экономического, правового, организационного характера по созданию условий и предоставлению социальных ресурсов каждому члену общества и населению в целом для реализации их потребностей в рамках одобряемой обществом системы ценностей6. Главная задача социальной политики — обеспечить каждого гражданина доступным комплексом социальных благ, удовлетворяющих его необходимые биологические, материальные, социальные, духовные
5 См.: Чиркин В. Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002. С. 155; Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007. С. 126—127; Соловьев В. Н. Отношения собственности и иные вещные отношения с участием некоммерческих организаций в социальной сфере. М., 2008.
6 См.: Энциклопедический словарь. Современная рыночная экономика. Государственное регулирование экономических процессов. М., 2004.
потребности. Успешность реализации мероприятий социальной политики, достижение в итоге социальной справедливости в обществе7 зависят не только от продуманности параметров и осуществимости в конкретных условиях концепции государственного управления в социальной сфере, но и от последовательной реализации социальной политики в условиях децентрализации, от ско-ординированности действий властей (федеральных, региональных, местных), осуществляющих управление данной сферой.
Представляется существенной проблема развития социальной сферы, обусловленная постоянным поиском оптимального баланса между эффективным выполнением государством своей социальной функции, обеспечивающим достойный уровень жизни граждан, качественное удовлетворение основных социальных потребностей, и снижением социального бремени государства в условиях нестабильной экономической ситуации. Нахождение некоего компромиссного решения, отвечающего и публичным интересам государства (сокращение финансовых расходов), и частной заинтересованности граждан (получение качественных услуг в полном объеме, гарантированном Конституцией), усложняется не только зачастую антаго-
7 Социальная справедливость, понимаемая как равномерное распределение благ, обеспечение государством прожиточного минимума, создание адекватной социальной инфраструктуры, рассматривается в литературе как основная задача современного этапа развития общества. См., например: Чиркин В. Е. Государственное управление. Элементарный курс. С. 155; Он же. О некоторых правовых критериях социального государства // Россия как социальное государство: конституционная модель и реальность. М., 2007. С. 64—65; Хабриева Т. Я. Российская конституционная модель социального государства // Конституция, закон и социальная сфера общества: матер. науч.-практ. конф. М., 2009. С. 6—9.
нистической направленностью этих интересов, но и трудностями, связанными с неготовностью общества к кардинальным преобразованиям в данной сфере, недостаточной развитостью институциональных элементов общества, вовлекаемых в модер-низационные процессы. Проводимая в настоящее время модернизация различных составляющих социальной сферы обусловлена не только необходимостью выстраивания более эффективной социально-экономической системы общества, замены устаревших малоэффективных способов управления институциональными элементами. Осуществляемые преобразования нацелены на создание условий для формирования и развития конкурентоспособного общества, общества, обладающего реальным потенциалом для достижения высоких показателей благосостояния своих граждан и обеспечения достойного уровня жизни.
Провозглашение в Конституции РФ Российского государства государством социальным (ст. 7) предопределяет приоритетность данной сферы жизнедеятельности, в том числе с точки зрения государственного управления.
Государственное управление социальной сферой реализуется по нескольким направлениям: нормативно-правовое регулирование, реализация нормативно-правовых установлений и контроль за деятельностью органов и организаций в социальной сфере. Содержательное наполнение управленческих процессов преимущественно исполнительно-распорядительской деятельностью предопределяет весомую роль исполнительной власти в реализации механизма государственного управления социальной сферой8. В соответствии с п. «в» ч. 1
8 Вместе с тем, как справедливо отмечается в литературе, отождествление понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» было бы неверным, так как государственное управление в широком по-
ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Конкретизируя конституционные нормы, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает полномочия Правительства РФ в социальной сфере и сфере науки, культуры, образования (ст. 16 и 17), в числе которых: проведение единой государственной социальной политики и единой государственной миграционной политики; обеспечение проведения единой государственной политики в области образования; обеспечение реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения; содействие решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства; принятие мер по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия, по реализации молодежной политики, по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы и др.; осуществление государственной поддержки развития науки, культуры и др. Именно правительством и органами исполнительной власти выполняется функция государственного управления и решения текущих управленческих вопросов в социальной сфере; они отвечают за формирование и реализацию государственной политики в этой сфере.
Государственное управление социальной сферой осуществляется с учетом региональной составляющей: вопросы, относимые к социальным, являются сферой совместного ведения Российской Федерации
нимании охватывает всю сферу деятельности государственных органов. См.: Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005.
и ее субъектов. Это предопределяет необходимость согласованных действий Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению полномочий в социальной сфере как регулятивной, так и реализационной направленности.
В области государственного управления социальной сферой существует проблема постоянного совершенствования нормативно-правового инструментария, регламентирующего вопросы социальной направленности. При этом законодательные новшества зачастую отличаются бессистемностью, непоследовательностью, отсутствием взаимоувязанности изменяемых норм. Нередки просчеты в механизмах и условиях реализации тех или иных норм, когда вновь принятая норма оказывается неприменимой или бездейственной. Во многом названные проблемы обусловливаются сложностью тех отношений, которые регулируются социальным законодательством. Существен фактор непрерывного модернизирования основных составляющих данной сферы (реформирование образования, здравоохранения и науки, непрекращающийся поиск оптимальной системы пенсионного обеспечения, новые потребности социального обеспечения отдельных категорий граждан, развитие трудового и жилищного законодательства и др.). Очевидно, нельзя не принимать во внимание и негативное восприятие болезненных для населения законодательных трансформаций в сфере образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, способствующее возникновению дестабилизирующих факторов и социальных конфликтов.
Развитие нормативно-правового инструментария в социальной сфере предопределено стратегическими установками, изложенными в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от
17 ноября 2008 г. № 1662-р, концепциях развития тех или иных секторов социальной сферы9, а также в ряде программных документов отраслевого характера10. Главной стратегической целью является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан.
В числе ориентиров развития социальной сферы Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года называет: создание благоприятных условий для развития способностей каждого человека, улучшение условий жизни российских граждан и качества социальной среды, а также повышение конкурентоспособности человеческого капитала и обеспечивающих его социальных секторов экономики. Данные ориентиры обусловливают соответствующую целевую направленность и задают параметры совершенствования содержания правовых
9 Например, Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351; Концепция развития театрального дела в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1019-р; Концепция развития образования в сфере культуры и искусства в Российской Федерации на 2008—2015 годы, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2008 г. № 1244-р, и др.
10 Например, Федеральная целевая программа развития образования на 2011—
2015 годы, утвержденная постановлением
Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 61; Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011—2015 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. № 1050, и др.
норм, регулирующих отношения в социальной сфере.
Следует отметить, что законодательное обеспечение составляющих социальной сферы разнится: если одни сферы «снабжены» стабильными, хотя и регулярно изменяемыми, законодательными инструментами регулирования (Трудовой кодекс 2001 г., Жилищный кодекс 2004 г.), то для ряда сфер характерно ожидание законодательного обновления (образование, сфера социального обслуживания). Нормативная правовая база каждой из областей социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, труд, жилье и др.) характеризуется разветвленностью и обширностью круга регулируемых правоотношений, наличием массивного пласта подзаконного правового инструментария.
Характерными, преимущественно императивными, являются и методы правового воздействия на соответствующие правоотношения. Вместе с тем современное развитие отношений в социальной сфере говорит о последовательном расширении способов их регуляции за счет использования частноправовых методов регулирования и распространения саморегуляционных механизмов. Функционирование последних направлено в первую очередь на оптимизацию государственного регулирования, в том числе посредством привлечения к выполнению определенных государственных функций саморегулируемыми организациями. Между тем внедрение указанных механизмов в социальной сфере актуализирует некоторые проблемы. Во-первых, в условиях действующего законодательства о саморегулируемых организациях11 при явно недостаточном уровне развития корпоративной культуры и правосознания применение отдельных саморегуляционных механиз-
11 См. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях».
мов (например, разработка стандартов деятельности) в ряде сфер (здравоохранение, образование, социальное обслуживание) в настоящее время если и осуществимо, то только применительно к частному сектору. Во-вторых, очевидна проблема разграничения саморегулируемых организаций и уже функционирующих союзов, ассоциаций, выполняющих преимущественно функцию защиты интересов субъектов той или иной профессиональной деятельности12. Поэтому, на наш взгляд, вопрос о широком внедрении саморегуляции в социальной сфере, создании условий для такого внедрения стоит на повестке дня и требует продуманных решений.
На передний план также выходят вопросы о порядке оказания услуг в социальной сфере и их качестве, о расширении как хозяйственной, так и финансовой автономии организаций, оказывающих такие услуги, и коррелирующем сокращении расходов соответствующих бюджетов и др. Задача государственного управления здесь двоякая. С одной стороны, необходимо создать благоприятные условия для развития сферы услуг, устранив регулятивные и правореализационные препятствия. С другой стороны, важно обеспечить не только наличие, но и соответствующее качество услуг — качество, отвечающее современным потребностям граждан. Требование качества услуг актуализирует проблему оптимизации контрольно-надзорных инструментов, поиска таких контрольных механизмов, которые не создавали бы дополнительных барьеров функционирования организаций, оказывающих услуги в социальной сфере, и одновременно не допускали бы бесконтрольной, про-
12 См.: Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации России // Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы: матер. ежегодных научных чтений памяти проф. С. Н. Братуся. Москва, 29 октября 2008 г. М., 2009. С. 72.
извольной деятельности таких организаций.
Анализ положений Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2011 г. № 1021-р, дает основания для выделения следующих направлений государственного управления в сфере социальных услуг: регламентация порядка предоставления таких услуг; осуществление организационных мероприятий по предоставлению услуг; ведение реестров соответствующих услуг; мониторинг качества и доступности услуг; контрольные механизмы.
Важнейшим направлением социальной политики государства является социальная защита, которая может быть охарактеризована как комплекс мер, осуществляемых государством в различных сферах деятельности, направленных на обеспечение доступа граждан к минимально необходимому комплексу социальных благ и на поддержку наиболее уязвимых слоев населе-ния13. Нормативной правовой основой для осуществления мер социальной защиты является ряд федеральных законов и других нормативных правовых актов14. Государство предоставляет установленным законом
13 См.: Государственное управление: основы теории и организации: учебник / под ред. В. А. Козбаненко. М., 2000. С. 733—734.
14 В частности, федеральные законы: от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»; от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»; от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»; от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»; от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».
категориям нуждающихся граждан услуги по социальному обслуживанию — социальные услуги (социально-бытовые, социально-медицинские, психолого-педагогические, социально-правовые и др.), а также оказывает государственную социальную помощь (выплата социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий и др.).
Социальные услуги предоставляются социальными службами, преимущественно государственными. Законодательством, регулирующим основы социального обслуживания населения, определено, что в государственную систему социальных служб включены государственные предприятия и учреждения социального обслуживания субъектов РФ. Социальное обслуживание осуществляется на основе государственных стандартов, которые устанавливаются в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов РФ. Следует отметить некоторую уязвимость такого порядка, связанную с неравномерностью социально-экономического уровня развития субъектов РФ и, соответственно, разбалансированностью подходов к социальному обслуживанию в разных субъектах РФ. Очевидно, что государственная политика в сфере защиты наиболее уязвимых категорий граждан, нетрудоспособного и малоимущего населения должна быть нацелена на выравнивание прослеживающихся региональных различий в финансировании данной сферы и развитии социальной инфраструктуры.
В сфере труда государственное управление реализуется главным образом посредством нормативного правового регулирования соответствующих правоотношений. К отношениям в сфере труда применяются в основном частноправовые способы регулирования, базирующиеся на положениях Трудового кодекса РФ и развивающего его нормы трудового законодательства. В числе приоритетов развития трудовой
сферы Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года называет формирование условий для устойчивого повышения заработной платы, соответствующего темпам роста производительности труда и качеству рабочей силы, создание эффективных механизмов регулирования рынка труда, обеспечивающих сочетание конкуренции на рынке труда с партнерскими отношениями работников, работодателей и государства.
Важнейшее направление совершенствования государственного управления данной сферой — создание условий для развития социального партнерства государства, труда и бизнес-структур. Задача государства — стимулировать работодателя создавать дополнительные условия для социального обеспечения и поощрения работников, повышения их квалификации в соответствии с требованиями времени. Еще одно немаловажное направление — стимулирование социального предпринима-тельства15, т. е. поощрение ориентированности бизнеса на реализацию социальных проектов как в виде основной деятельности, так и в качестве дополнительной, а также развитие институтов спонсорства, адресных пожертвований, благотворительности и т. д.
Основополагающие направления деятельности государства в социальной сфере — пенсионное обеспечение и социальное обеспечение, предполагающие выплату различных пособий компенсирующего и стимулирующего характера установленным категориям граждан. Нормативно-правовой блок, регулирующий основы пенсионного обеспечения, весьма обширен16. Однако эффективность
15 См.: Васильева С. В. Социальная ответственность бизнеса // Конституция, закон и социальная сфера общества: матер. науч.-практ. конф. М., 2009. С. 150.
16 В этой сфере действует ряд федеральных законов: от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ
управления системой пенсионного обеспечения в настоящее время признается крайне низкой, а постоянные изменения пенсионного законодательства в течение последних 10 лет рассматриваются как серьезные просчеты социальной полити-ки17. Поэтому вопрос совершенствования пенсионного обеспечения остается неизменной проблемой, требующей продуманных управленческих решений.
В здравоохранении основополагающим актом является Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № З23-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», регулирующий отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан. Действует также целый ряд федеральных законов, регламентирующих отдельные вопросы сферы здравоохранения18.
«О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»; от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» и др.
17 См.: Захаров М. Л. Конституция и проблемы совершенствования пенсионного обеспечения в России // Конституция, закон и социальная сфера общества: матер. науч.-практ. конф. С. 114—115.
18 Организационные основы оказания гражданам медицинской помощи в рамках системы обязательного медицинского страхования определены Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»; оборот лекарственных средств регулируется Федеральным законом от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения регламентируется Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; оказание психиатрической медицинской помощи регламентируется Законом РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1
Конкретизация нормативных установлений находит отражение в массивном пласте подзаконных нормативных актов. Существенна доля нормативных правовых актов субъектов РФ.
Длительное время особенностью государственного управления социальной сферой вообще и здравоохранения в частности являлась крайняя скудность выделяемых финансовых средств, отсутствие эффективных механизмов по использованию бюджетных источников финансирования, отсутствие взаимоувязанности сметного финансирования учреждений и страховых механизмов, ограниченность возможностей бюджетных организаций по расширению источников финансирования своей деятельности. Следствием этого стало истощение материально-технических возможностей по развитию медицинских учреждений, совершенствованию их деятельности; снижение доступности и качества услуг; наличие теневых, коррупционных схем оплаты оказываемых медицинских услуг.
В последнее время государством были предприняты как экономические, так и организационные меры по преодолению названных негативных явлений. Одним из первых действенных шагов в сфере государственного управления здравоохранением стало внедрение национальных проектов, предусматривающих целевое выделение средств на конкретные проекты в области здравоохранения. Проводимое государством в настоящее время масштабное реформирование, предусматриваю-
«О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»; проведение профилактических мероприятий, направленных на поддержание здоровья граждан, регламентируется федеральными законами от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» и др.
щее: расширение автономии организаций, непосредственно оказывающих услуги в сфере здравоохранения гражданам; осуществление комплекса мер по совершенствованию системы обязательного медицинского страхования; реализацию региональных программ модернизации здравоохранения и программ модернизации федеральных государственных учреждений здравоохранения, направлено на совершенствование государственного управления в сфере здравоохранения. Четкость реализации данных мероприятий, осуществление должного контроля и стабильность финансирования предусмотренных мероприятий являются важнейшими факторами эффективности модернизации системы здравоохранения, от которой зависит обеспеченность населения качественной медицинской помощью, гарантированной Основным законом.
Целевая инновационная ориентированность современной экономики, требующая соответствующих знаний, умений и навыков, глобализаци-онные процессы, интеграция науки и образования, мобильность научных кадров обусловливают необходимость постоянного совершенствования нормативной базы сферы образования. При этом важнейшим условием всех преобразований остается гарантированное Конституцией РФ бесплатное дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование и начальное профессиональное образование в государственных и муниципальных учреждениях образования. Основным актом в сфере образования является Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»19.
19 Вступает в силу (за исключением отдельных положений) с 1 сентября 2013 г. В сфере образования также действует Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. № 259-ФЗ
«О Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете».
Данной сфере присущ весьма массивный пласт подзаконного регулирования. Это, с одной стороны, обеспечивает оперативное оформление меняющихся образовательных отношений, а с другой — вносит определенную разбалансированность регуляции. При этом подзаконное регулирование отличает наличие большого количества как нормативных, так и рекомендательных актов ведомственного характера.
Государственные органы в сфере образования осуществляют единую политику в сфере образования, разрабатывают соответствующие целевые программы, образовательные стандарты (за установленным законами исключением), осуществляют лицензирование и государственную аккредитацию образовательных учреждений, устанавливают эквивалентность документов об образовании, определяют порядок аттестации педагогических работников и др. Важнейшей обязанностью государства в сфере образования является финансирование государственных образовательных учреждений.
Продолжающиеся процессы модификации организационно-правовых форм образовательных организаций, влекущие изменение (расширение) объема их прав в организационной и имущественной сфере, пересмотр содержательных подходов к образованию (переход от фундаментальности образования к компетентностно-му принципу), направлены не только на финансовую оптимизацию деятельности образовательных организаций, но и на повышение качества образовательных услуг, их ориентированность на современные потребности экономики. В связи с этим также актуальны вопросы совершенствования контроля за деятельностью таких организаций. Государство сохраняет такие эффективные контрольные инструменты, как лицензирование и аккредитация. Индикатором качества образовательных услуг выступают аттестационные процедуры. Содержание образо-
вательных программ обеспечивается системой федеральных образовательных стандартов, предусмотренных для всех ступеней образования. Исключением выступают образовательные стандарты, самостоятельно разрабатываемые ведущими образовательными организациями высшего образования.
Наиболее проблемной в настоящее время является реализация прав граждан на дошкольное образование. Вопросы нехватки дошкольных учреждений, недостаточное их финансирование, «кадровый голод», плохая оснащенность необходимым оборудованием находятся в зоне пристального внимания государства. При этом названные проблемы вызваны не столько недостатками законодательной регуляции, сколько порочностью практики реализации законов, обусловленной в том числе недостаточностью финансирования данного сектора социальной сферы. Проблемы дефицита детских дошкольных учреждений и мест в них актуализируют вопрос о привлечении негосударственного сектора для решения задач обеспечения конституционных прав граждан в сфере образования. В литературе исследованы способы и механизмы задействования частных образовательных организаций, в том числе дошкольных, применительно к отечественной системе оказания гарантированных услуг, например механизм государственного заказа20. Очевидно, что данная проблема требует отдельных управленческих решений. Отметим, что определенные шаги по ее решению уже предприняты. Новейшим законодательством в сфере образования в числе полномочий органов государственной власти субъектов РФ предусмотрено субсидирование получения общего образования в частных дошкольных обра-
20 См.: Негосударственные образовательные организации: правовые аспекты деятельности: науч.-практ. пособие / отв. ред. Н. В. Путило. М., 2010.
зовательных организациях, частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам (ст. 8 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).
Важнейшим требованием современного этапа реформирования образовательного сектора является развитие образования, связанного с фундаментальной наукой. Заложенные законодательством о науке21 основы осуществления научной деятельности и государственной научной политики фрагментарны и недостаточно оперативно откликаются на стремительное развитие сферы науки и техники. До недавнего времени законодательство не отвечало сложившимся экономическим и правовым реалиям22. Решение важнейших вопросов функционирования и развития данной сферы осуществляется зачастую на подзаконном уровне23. На сегодняшнем этапе
21 См. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике».
22 Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике"» сформулировал понятия «инновация», «инновационная деятельность», «инновационная инфраструктура», определил формы государственной поддержки инновационной деятельности и субъектов такой поддержки, предусмотрел механизм оценки эффективности расходования бюджетных средств, направленных на поддержку инновационной деятельности, и др.
23 См., например, указы Президента РФ от 7 июля 2011 г. № 899 «Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий в Российской Федерации», от 9 февраля 2009 г. № 146 «О мерах по усилению государственной поддержки молодых российских ученых — кандидатов и докторов наук» и др.
основными задачами управления в сфере науки являются оптимизация организационно-правовых форм научных организаций; создание и реализация действенных инструментов внедрения научных решений; совершенствование статуса ученого и др. Важнейшим условием последовательного и стабильного развития инновационного сектора является государственная поддержка инновационной деятельности, заключающаяся в создании необходимых правовых, экономических, организационных условий и стимулов для лиц, осуществляющих инновационную деятельность.
Достойный уровень жизни — характеристика, измеримая не только насыщенностью материальными, осязаемыми благами, но и обеспеченностью, доступностью духовно-интеллектуальных благ. Задача удовлетворения не только материальных, но и духовных потребностей граждан как задача развития социальной сферы актуализирует вопрос о создании экономических условий сохранения и умножения культурных и духовных ценностей российского общества, совершенствования механизмов предоставления соответствующих услуг. Ключевые направления государственной политики в сфере культуры определены Основами законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-1, а также федеральными законами24. Актуальными задачами государства в области управления культурой являются сохранение культур-
24 См., например, федеральные законы: от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»; от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле»; от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»; от 22 августа 1996 г. № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации».
ных ценностей (поддержание и восстановление объектов культуры) и создание условий для эффективного развития культуры, ее объектов, в том числе в русле современных тенденций. В условиях общей направленности сокращения бюджетного финансирования социальной сферы и оптимизации организационно-правовых форм социальных организаций важным является создание и развитие институтов государственно-частного партнерства. В сфере культуры эффективными направлениями могут стать: развитие меценатства и благотворительности; совместное участие государства и бизнеса в развитии рынка культурных ценностей. Эффективных управленческих решений требуют вопросы адекватной оценки культурных ценностей и страховых механизмов их защиты.
Конституционное право каждого на жилище (ст. 40 Конституции РФ) и соответствующие конституционные обязанности государства, местных властей обусловливают необходимость осуществления эффективных мер в области жилищной политики. Возрастающая потребность граждан в комфортном жилье, обеспеченном соответствующей инфраструктурой, наличие особых категорий граждан, чью потребность в жилье способно удовлетворить только государство, диктуют необходимость принятия на государственном уровне мер, направленных на создание условий для решения названных проблем. При этом основополагающие цели государственной жилищной политики предполагают реализацию действенных мер по обеспечению населения доступным и качественным жильем, созданию комфортной городской среды для человека и эффективного жилищно-коммунального хозяйства и др. В числе актуальных направлений государственного управления в жилищной сфере — создание условий для развития массового строительства жилья доступного класса; развитие фи-
нансовых инструментов кредитования на рынке жилья и др. Основные задачи государственного управления в сфере жилья сформулированы и осуществляются в рамках Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011—2015 годы. Программой в числе прочего предусмотрены мероприятия, направленные на формирование рынка доступного жилья; повышение доступности приобретения жилья для молодых семей; повышение эффективности исполнения государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан; повышение качества и энергоэффективности жилищного фонда и др.
Обеспечение достойного уровня жизни граждан как основополагающая цель государственной социальной политики требует наличия измеряемых величин, характеризующих состояние обеспеченности населения социальными ресурсами. Такие величины позволяют измерить эффективность государственной политики и управленческих процессов. Они выступают ориентирами для оперативного реагирования на усложнение социальной ситуации. В связи с этим остается актуальной проблема реализации социальных стандартов. Социальные стандарты являются мерилом степени реализации того или иного социального права, исполнения корреспондирующей обязанности государства. Система социальных стандартов неоднородна: от рассмотрения самих прав в качестве стандартов до использования лишь подлежащих количественной оценке критериев (стандарты медицинской помощи, стандарты обеспеченности жильем, образовательные стандарты).
Следует отметить, что стандартизация государственных услуг выступает актуальным направлением совершенствования государственного управления в социальной сфере. Так, новейшим законодательством об основах охраны здоровья граждан установлено, что медицин-
ская помощь оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи на основе стандартов, которые разрабатываются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере здравоохранения. Стандартизация медицинской помощи, лицензирование медицинской деятельности, функционирование государственных информационных систем о получаемых гражданами услугах и их качестве являются важнейшими инструментами государственного контроля за деятельностью в сфере охраны здоровья граждан.
Критериями оценки уровня жизни российских граждан также выступают такие величины, как прожиточный минимум и потребительская корзина25. Потребительская корзина представляет собой минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, т. е. это минимальный уровень потребления для удовлетворения естественных биологических потребностей человека. Прожиточный минимум как стоимостная оценка потребительской корзины используется в качестве учетной величины при установлении гражданам РФ государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении иных мер социальной защиты. Отметим, что разница в размерах прожиточного минимума и среднего дохода по категориям граждан является индикатором уровня жизни и позволяет наглядно судить о состоянии дел в обществе. Так, за III квартал 2012 г. установлена величина прожиточного ми-
25 Федеральными законами от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и от 31 марта 2006 г. № 44-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» установлены правовые основы для определения соответствующих величин как показателей социального развития.
нимума на душу населения 6643 руб., для пенсионеров — 5229 руб. Одновременно, по данным Росстата, на III квартал 2012 г. величина назначенных пенсий составила 9155 руб., а среднедушевой денежный доход россиян на тот же период составил 22 929 руб.26
Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что развитие системы государственного управления в социальной сфере следует общим тенденциям совершенствования государственного управления в целом: складывается на основе нормативно закрепленного разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; учитывает новые методы и механизмы управления (стратегическое планирование, программно-целевое финансирование и управление по результатам), в том числе в рамках оптимизации бюджетных расходов; предусматривает процедуры регламентации и организации предоставления доступных и качественных услуг в социальной сфере; формирует контрольно-надзорные инструменты за предоставлением услуг и их качеством. Однако в плоскости правовой реализации остается множество проблем, которые требуют последовательного решения в целях обеспечения достойного уровня жизни и соблюдения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод.
Библиографический список
Васильева С. В. Социальная ответственность бизнеса // Конституция, закон и социальная сфера общества: матер. науч.-практ. конф. М., 2009.
Государственное управление: основы теории и организации: учебник / под ред. В. А. Козбаненко. М., 2000.
26 См.: URL: http://www.gks.ru.
Гуляева Н. П. Социальная сфера как объект управления и социальное развитие. URL: http://samlib.ru.
Захаров М. Л. Конституция и проблемы совершенствования пенсионного обеспечения в России // Конституция, закон и социальная сфера общества: матер. науч.-практ. конф. М., 2009.
Негосударственные образовательные организации: правовые аспекты деятельности: науч.-практ. пособие / отв. ред. Н. В. Пути-ло. М., 2010.
Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации России // Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы: матер. ежегодных научных чтений памяти проф. С. Н. Братуся. Москва, 29 октября 2008 г. М., 2009.
Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005.
Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М., 1997.
Соловьев В. Н. Отношения собственности и иные вещные отношения с участием некоммерческих организаций в социальной сфере. М., 2008.
Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007.
Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: учеб.-ме-тод. пособие / под общ. ред. Е. В. Тишина. М., 2001.
Философия: учебник / под общ. ред. В. В. Миронова. М., 2005.
Хабриева Т. Я. Российская конституционная модель социального государства // Конституция, закон и социальная сфера общества: матер. науч.-практ. конф. М., 2009.
Чиркин В. Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002.
Чиркин В. Е. О некоторых правовых критериях социального государства // Россия как социальное государство: конституционная модель и реальность. М., 2007.
Энциклопедический словарь. Современная рыночная экономика. Государственное регулирование экономических процессов. М., 2004.
