CC BY
1674
^ ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ _ л _
Актуальные проблемы конституционного права
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ И ФУНКЦИИ
А.Л. МИРОНОВ,
кандидат юридических наук Научная специальность : 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: arturmironov@yandex.ru
Аннотация. Раскрывается понимание управления, как в узком, так и широком смысле. Исходя из понимания управления, определяется государственное управление; определяются цели и функции государственного управления; сопоставляются функции государства и управления.
Ключевые слова: управление, государственное управление, социальное управление, государственная власть, государство.
PUBLIC ADMINISTRATION: MAIN OBJECTIVES AND FUNCTIONS
A.L. MIRONOV,
candidate of jurisprudence
Annotation. The The understanding of management, as in narrow, and wide sense reveals. Proceeding understanding of management, the government is defined; the purposes and government functions are defined; state and management functions are compared. Keywords: management, public administration, social management, government, state.
Раскрывая содержание, цели, функции и другие особенности государственного управления, необходимо, прежде всего, остановиться на самих понятиях «управление» и «социальное управление».
Термин «управление» стал средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.
Управление означает руководство чем-либо или кем-либо. В таком понимании оно трактуется и в наши дни. Сущность управления — достижение результата путем целенаправленного воздействия.
С точки зрения общенаучного понимания «управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей»1. Один из ведущих исследователей в области государственного управления Г.В. Атаман-чук определил управление как «целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)»2.
Среди всех видов управления, государственное управление занимает особое место, что обусловлено наличием мощной государственной власти, распространяющейся на все общество, устанавливающей правовые нормы и использующей механизмы принуждения
для обеспечения соблюдения всеми объектами управления установленных правил поведения.
Управление в философском смысле — это целенаправленное воздействие субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в соответствии с закономерностями ее существования и развития, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое субъектом управления.
Исходя из общетеоретических позиций, можно выделить следующие основные признаки управления:
♦ является функцией любой организованной системы (технической — управление техникой, машинами, технологическими процессами, биологической — управление процессами жизнедеятельности живых организмов, социальной — управление общественными процессами, людьми и организациями), обеспечивающей ее целостность и должный режим деятельности в целях достижения определенных задач;
♦ служит интересам взаимодействия элементов, составляющих ту или иную систему и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами;
♦ является внутренним качеством целостной системы, основными элементами которой являются субъект управления (управляющий элемент) и объект управления (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления);
♦ главным связующим звеном между участниками управления выступает информация;
♦ предполагает не только внутрисистемное, но и межсистемное взаимодействие, поскольку существует
1 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1968. С. 110.
2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 2004. С. 50, 552.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
множество целостных систем различного иерархического уровня; при этом система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления;
♦ реально тогда, когда налицо подчинение объекта субъекту управления, следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие — исключительное право субъекта управления.
Перечисленные основные признаки, характеризующие общее понятие управления, приемлемы и для понимания управления в социальной сфере. Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.
Государственное управление как вид социального управления характеризуется рядом особенностей. Если рассматривать государственное управление в широком смысле слова, то его осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих видах деятельности: законодательная деятельность, осуществляемая представительными органами государственной власти; исполнительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти; правосудие, осуществляемое системой судебной власти. Все эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства. Статья 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Статья 11 Конституции РФ гласит, что:
1) государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ;
2) государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти Конституция РФ.
Главная цель, которая должна быть поставлена перед нынешним этапом административной реформы
в РФ, — определение роли и места гражданина в обществе и государстве. Гражданину должна быть предоставлена возможность реализации прав; отстаивать нарушенные права в сфере государственного управления при условии соблюдения принципа законности.
Государственное управление становится правомерным когда реально используется механизм разделения властей, и в первую очередь, от органов управления должны быть обособлены органы законодательства.
Определение целей и основных задач, решаемых в процессе управления, обусловливает динамичность этой формы государственной деятельности. Каждый этап развития государства сопровождается изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Динамичность управленческой деятельности обеспечивает оптимальное решение задач общества.
Главная цель государственного управления определяется его сущностью, понятием, совершенствованием системы управления, изменением качественных характеристик, которые призваны обеспечить оптимальную организацию, реализацию руководством процессов, происходящих в отношении субъекта и объекта управления. Цели — это то, на что направлена деятельность органов государственного управления.
Цели государственного управления:
♦ социально-экономические, т.е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
♦ политические, т.е. вовлечение в управление политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
♦ обеспечительные, т.е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, уровня благосостояния;
♦ организационно-правовые, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.
Перечисленные цели государственного управления соответствуют устоявшейся в теории права и государства классификации функций государства по отрас-
№ 3 / 2012
Вестник Московского университета МВД России
163
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
левому принципу, что вполне допустимо, поскольку в функциях проявляются цели управления.
При таком подходе выделяют 5 функций государства.
Экономическая функция — обеспечение нормального функционирования и развития экономики, в том числе посредством охраны существующих форм собственности, организация общественных работ, планирование производства, осуществление внешнеэкономических связей и др.
Политическая функция — обеспечение государственной и общественной безопасности, социального и национального согласия, подавление сопротивления противоборствующих социальных сил, охрана суверенитета государства от внешних посягательств и т.п.
Социальная функция — охрана прав и свобод населения, осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей людей, поддержанию необходимого уровня жизни населения, обеспечению необходимых условий труда, его оплаты, быта и т.д.
Идеологическая функция — поддержка определенной, в том числе религиозной, идеологии, организация образования, поддержание науки, культуры и др.
Экологическая функция — охрана окружающей природной среды, рациональное использование ресурсов, обеспечение экологической безопасности.
Таким образом, функции государства являются не постоянными, а непрерывно трансформирующимися категориями. Их классификация весьма обширна. Некоторые функции отпадают вообще, другие существенно меняют объем и содержание, а следовательно, и значимость. Кроме того, появляются новые, неизвестные ранее функции государства. Изменяется также их соотношение в единой системе, которую они образуют.
Функции государства не следует отождествлять с функциями его отдельных органов или же государственных организаций. Функции последних обладают относительно узким, локальным характером. Если функции государства охватывают собой всю его деятельность в целом, то функции отдельных органов распространяются лишь на часть его, охватывают собой деятельность лишь отдельных его частей.
Важно учитывать, что государство выступает субъектом государственного управления, а основу организационной структуры составляют органы исполнительной власти. Следовательно, функции государственного управления определяются целями и функциями государства, а функции исполнительной власти определяются целями и функциями государственного управления.
Возвращаясь к понятию «функции управления», необходимо подчеркнуть, что в науке управления нет единого понятия функций. Функция — широко распространенное слово, имеющее множество значений. Функция (лат. Ятс^о) — это исполнение, обязанность, круг деятельности, назначение, отображение, роль, совершение, соответствие. Данное понятие используется во всех областях знаний и сферах деятельности. В социально-экономических системах понятие «функция» широко применяется к системе в целом, объекту и субъекту управления, отдельным подсистемам и видам деятельности. Функции занимают особое место в системе управления и играют ключевую роль в ее формировании.
Функция управления как возможная область формирования управляющего воздействия предполагает осуществление непрерывных взаимосвязанных действий по выработке средств и методов воздействия и их реализации применительно к решению конкретной проблемы. Поэтому функция рассматривается как необходимая область процесса управления, имеющего временную и пространственную определенность и конечную результативность.
Применительно к государственному управлению, под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы.
К общим функциям управления относятся:
1) сбор и обработка социальной информации;
2) прогнозирование, т.е. научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;
3) планирование, т.е. определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей;
4) организация, т.е. формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, подбор и расстановка кадров и т.д.;
5) регулирование или распорядительство, т.е. установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив и др.;
6) координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;
7) контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию.
