CC BY
33
■ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И НАЦИОНАЛЬНАЯ ПРОМЫШЛЕННАЯ ПОЛИТИКА: АКТУАЛЬНЫЕ ЗАДАЧИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Винслав Юрий Болеславович, доктор экономических наук, профессор,
действительный член Академии менеджмента и бизнес-администрирования, г. Москва
Аннотация: В статье рассмотрены проблемные вопросы совершенствования отечественного государственного управления. В этом контексте показана важнейшая (системообразующая) роль национальной промышленной политики. Комплексно охарактеризованы меры по совершенствованию данной политики, предусмотренные соответствующей государственной программой. Предложен комплекс принципов совершенствования национальной промышленной политики.
Ключевые слова: государственное управление, национальная промышленная политика, государственная программа, принципы совершенствования.
PUBLIC ADMINISTRATION AND NATIONAL INDUSTRIAL I
POLICY: TOPICAL IMPROVEMENT TASKS |
Yuriy Vinslav, Doctor of Science in Economics, Professor, Full Member of the Academy of Management and Business Administration, Moscow
Abstract: The article deals with the problematic issues of national state management goals improvement. In given context there is indicated the key (system formation) significance of the national industrial policy. There are fully described the given policy improving arrangements, specified by the corresponding government programme. There is suggested the complex of principles of the national industrial policy improvement.
Keywords: public administration, national industrial policy, government programme, principles of improvement.
1. Проблемные вопросы отечественного государственного управления
Системность, глубина аналитики и стратегич-ность пока, к сожалению, не отличают реакцию госменеджмента на практическое отсутствие в текущем году положительной экономической динамики. Сложившаяся ситуация - это очередной сигнал «наверх» о необходимости не имитационно-разрозненных, а четко скоординированных и принятых большинством граждан кардинальных трансформаций в реализуемой многие годы модели управления. Этим назревшим (и перезревшим) трансформациям мешают многие «болезни» отечественного госменеджмента. Хотя бы о трех из них стоит высказаться особо.
Первая: узкобюджетная зацикленность. Специфическое «бюджетное видение» накопившихся
проблем и главной сути государственного управления абсолютно бесперспективно. Оно приводит, как правило, к непосредственному столкновению интересов центральной бюрократии с интересами большинства населения страны; единственная роль последнего в такой ситуации сводится к следованию жестким установкам урезания госрасходов или уплаты дополнительных налогов. Государственное управление страной оказывается в ситуации, когда «хвост рулит собакой». Доверия населения к действиям госменеджмента все это не прибавляет, а в цивилизованных демократических странах - приводит к падению кабинета.
Вторая: боязнь макроуровневого государственного (общенационального) стратегического планирования, подмена реальных целенаправленных и ответственных действий многочислен-
ными прогнозно-сценарными констатациями. По всей видимости, причиной этой «болезни» являются сохраняющиеся в высших эшелонах финансово-экономической власти ложные представления о ненужности законодательно регламентированных приоритетов развития страны (прежде всего социальных и тесно связанных с ними промышленно-инновационных), а также целевых индикаторов и селективной ресурсно-институциональной поддержке соответствующих действий.
Третья: организационно-функциональная неупорядоченность и разбалансированность. Так, в СМИ недавно подмечена (а профессиональным управленцам давно известна) «удивительная способность» отечественного госменеджмента, состоящая в зарегулированности тех сфер (вопросов), в которых без настырности «сверху» вполне можно было бы обойтись; там же, где твердая и единая государственная линия абсолютно необходима, «царит почти анархическая вольница» (газета «МК» от 6 сентября 2013 г.). Отсутствие ясных, недвусмысленных формулировок целевых задач, функций, прав, ответственности, регламента ключевых технологий разработки и принятия важнейших решений - давняя и предельно запущенная «болезнь» российского госуправления, которая была присуща и советской бюрократии. Понятно, что «рыбку легче поймать в мутной воде»; однако, похоже, что из этой запредельной мути и сами чиновники могут не выбраться.
Как преодолеть упомянутые «болезни», не прибегая, образно говоря, к средствам «народной медицины»? На наш взгляд, действенным (хотя и непростым в изготовлении) «лекарством» здесь могло бы быть принятие базового закона «О государственном управлении». Ведь в стране до сих пор отсутствует цельная, принятая обществом и законодателем соответствующая концепция, реализующая известные конституционные нормы. В данном законе следовало бы четко определиться с конкретным набором сфер общественной жизни, подлежащих в той или иной мере государственному регулированию, а также с принципами, функциями, методами и технологиями работы государственного аппарата в разрезе данных сфер с учетом особенностей последних. Небесполезно регламентировать общие стратегические цели госуправления в контексте требований ст. 7 Конституции: благосостояние и здоровье; культурно-духовное и интеллектуальное развитие; безопасность граждан.
Важнейшая роль (среди документов, реализующих упомянутый базовый закон) должна отводиться закону о национальном стратегическом
планировании, селективно концентрирующему ресурсные и институциональные возможности для достижения целевых индикаторов в приоритетных областях1. Причем логика построения систем стратегического планирования для макро-, мезо- и микроуровня должна быть общей: стратегический анализ; концептуализация будущих действий (целевое видение); стратегирование (целевые индикаторы, стратегические курсы); стратегическое планирование (целереализующие мероприятия, проекты, программы, обеспечивающие ресурсы); комплексные реализационные меры. Можно предложить такой «инновационный» комплексный критерий качества реализации национального стратегического плана, как улучшение качества жизни для большинства граждан. Статистика такого критерия должна быть четко отработана; оперирование средними цифрами (по обеспеченности жильем, доходам, пенсиям и т.п.) явно недостаточно.
Естественно, задачи реализации национального стратегического плана тесно увязываются с обеспечением возможностей государства влиять на деятельность прежде всего крупнокорпоративного сектора экономики, стимулируя его к структурной диверсификации в пользу перерабатывающих и высокотехнологичных сфер, созданию высоквалифицированных рабочих мест. При этом необходимо достижение рационального, причем гибкого (учитывающего ситуацию) баланса экономической свободы и несвободы в разрезе каждой сферы жизнедеятельности общества.
2. Актуальность задач формирования национальной промышленной политики
В последние годы можно все чаще услышать тревожные оценки со стороны госменеджмента и независимых экспертов сложившейся ситуации в промышленной сфере, а также мнения о необходимости новой индустриализации. Так, в известной предвыборной публикации высшего должностного лица страны «О наших экономических задачах» констатировалось, что страна пережила масштабную деиндустриализацию как следствие рыночной стихийной трансформации в пользу отраслей, экспортирующих неотработанное сы-
1 Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (с изменениями от 9 июля 1999 г.).
рье и полуфабрикаты; кроме того, произошло тотальное упрощение структуры производства, при этом большинство отечественных крупнокорпоративных структур не обладает должной конкурентоспособностью.
В то же время подобные оценки различного экспертного уровня (сопровождающиеся квалифицированным факторным анализом ситуации) делались и ранее2,3. В отдельных среднесрочных правительственных программах периода 19982005 гг. даже предлагались вполне отвечающие здравому смыслу концептуальные схемы диверсификации экономики на основе межотраслевого перелива капиталов; однако результативных финансово-инвестиционных и институциональных усилий по реализации этих схем не предпринималось. Более того, реальные действия федеральных властей зачастую противоречили национальным интересам промышленной диверсификации. Так, система федеральных закупок (в части гражданского сектора) была в основном ориентирована на строительные проекты; однако вполне ясно, что данная сфера не относится к зоне «провалов рынка» и строительные инфраструктурные приоритеты по своей значимости явно несопоставимы с приоритетами наращивания доли высокотехнологичных производств [1]. Вместо действенных экономических льгот для перерабатывающих секторов на деле активно используются стимулы господдержки для сырьевого сектора. Показательно, что в острых условиях кризиса 2008-2009 гг. (а именно в таковых проявляются реальные, а не декларируемые ориентации госменеджмента) наиболее значимые преференции предоставлялись, наряду с финансовыми институтами, крупным сырьевым компаниям. По оценкам экспертов, эффект от снижения налога на прибыль в сырьевых отраслях в 2009 г. составил около 100 млрд руб., а в высокотехнологичных отраслях - около 4 млрд руб. Льготы сырьевикам в 2008 г. (201,2 млрд руб.) включали: освобождение от уплаты налогов на прибыль, на движение средств по крупным компаниям (преимущественно по офшорным схемам); сокращение срока действия вывозных
2 Винслав Ю.Б. Федеральная промышленная политика: к определению приоритетов в контексте итогов и тенденций новейшей индустриальной эволюции страны // Российский экономический журнал. 2008. № 1-2. С. 12-26.
3 Винслав Ю.Б. О задачах и направлениях формирования национальной промышленной политики // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2008. № 4. С.17-29.
таможенных пошлин; применения нулевой ставки по НДПИ и т.д. [2]. В Бюджетном послании на 2013-2015 гг., несмотря на верную оценку неоптимальности структуры бюджетных расходов для стимулирования экономического развития, тем не менее, цели промышленного характера не заданы как приоритетные; опять-таки говорится об инфраструктурных проектах, которые без опоры на подъем высокотехнологичного промышленного сектора, предъявляющего спрос на высокообразованных работников и научно-техническую продукцию, вряд ли могут быть успешными.
Таким образом, пока ясной позиции и последовательных действий госменеджмента в отношении путей решения главной экономической задачи (она же - главная задача промышленной политики) - преодоление сырьевой зависимости на основе перелива частного капитала и концентрации бюджетных ресурсов в пользу сбалансированного развития перерабатывающих и высокотехнологичных производств - не наблюдается. Необходимость особой государственной промышленной политики (несмотря на принятие соответствующего Федерального закона) нередко ставится под сомнение, поскольку де она означает вмешательство государства в действия рыночных механизмов, нарушает равновесие на рынках, сами чиновники определяют приоритеты, вообще ментально принадлежит советскому прошлому и т.п. При этом разумные аргументы об опыте ведущих зарубежных стран, а также о том, что современная промышленная политика не имеет ничего общего с ресурсной поддержкой неконкурентоспособных производств, а ее приоритеты (по крайней мере для условий сегодняшней России) должны иметь точечно-селективный, а не отраслевой характер, причем определяться (и просчитываться экономически) с привлечением компетентных институтов гражданского общества, пока властными структурами в расчет не принимаются.
В настоящее время высшие должностные лица страны, многочисленные эксперты и заинтересованные структуры гражданского общества все чаще заявляют о необходимости новой индустриализации страны. В то же время важно видеть различные нюансы в формулировке проблемы, а именно:
• позиция госменеджмента в отношении приоритетных сфер промышленно-инноваци-онного развития (фармацевтика, биотехнологии, новые материалы, наноиндустрия и др.), хотя и декларирована в утвержденных стратегических документах социально-эко-
номического развития страны, но жестко не увязана с главным приоритетом концентрации ресурсов - устранением сырьевой зависимости;
• правительственные эксперты предлагают решать проблемы диверсификации экономики на базе разрабатываемых стратегий инновационного развития, предлагающих наращивание человеческого потенциала в сфере НИОКР, образования, технологий, повышение инновационной активности бизнеса, ин-тегрированности в мировые процессы создания и использования инноваций [3] (данный подход рассматривает инновации, в том числе заимствованные, как приоритет 1-го порядка по сравнению с промышленными приоритетами, что, на наш взгляд, означает подмену цели средством и будет способствовать распылению ресурсов, но не мобилизации средств для решения главной задачи);
• ряд экспертов, принадлежащих академическому сообществу (исходя из парадигмы «длинных волн» Н. Кондратьева), предлагает в качестве локомотива промышленного развития принять реализацию модели шестого технологического уклада, популярную у наиболее развитых «постиндустриальных» зарубежных стран (в то же время эти инновационные проекты вряд ли способны улучшить в обозримом периоде занятость населения квалифицированным трудом, будут восприняты скорее зарубежной, чем отечественной промышленностью);
• также заслуживает внимания позиция о необходимой последовательной диверсификации экономики, основанной на таких конкурентных преимуществах страны, как весомый научно-технический потенциал и богатство природных ресурсов, при этом выдвигается в качестве промышленного приоритета первого порядка развитие перерабатывающих отраслей (при определении объемов добычи сырьевых ресурсов должна учитываться необходимость поддержания уровня стратегических запасов, сохранения окружающей среды, возможности собственных перерабатывающих производств).
По нашему мнению, регламентация приоритетов национальной промышленной политики (НПП) является стратегически значимым вопросом, решение которого требует привлечения специалистов РАН, ведущих отраслевых и региональных научных центров, ассоциативных струк-
тур бизнеса. Поскольку именно на данных приоритетах должна производиться консолидация финансовых, материальных, интеллектуальных ресурсов, постольку соответствующий регламент должен иметь законодательный статус. Перечень промышленных приоритетов вряд ли должен иметь характер обширного списка «фаворитных» отраслей. Отраслевой подход к промышленному регулированию был присущ нашей стране в до-рыночный период, но явно себя не оправдывал. Безусловно, сегодня оправдан лишь «точечный», четко выверенный проектный подход к отбору приоритетных направлений промышленного развития (последние, как правило, должны иметь межотраслевую принадлежность и в первую очередь учитывать содержание текущих и перспективных угроз экономической (технологической, энергетической, лекарственной, продовольственной, оборонной) безопасности страны, а также возможностей диверсификации в пользу перерабатывающих сфер.
Ключевая задача - преодоление дисбаланса добывающих и перерабатывающих отраслей -до сих пор в нормативно-правовых документах четко не поставлена (например, развитие перерабатывающих отраслей не отнесено к перечню утвержденных критических технологий). На наш взгляд, при постановке стратегических целей развития промышленной сферы нельзя ограничиваться лишь технологиями «высшего» уклада. Для условий современной (и обозримого будущего) России необходима сбалансированная по видам техники и направлениям экономической деятельности промышленность, способная производить качественную нефтехимию, надежные транспортные средства, сельхозмашины, сложные технические системы для обороны, энергетики, космоса, медицины. Ориентация только на природные ресурсы, информационные и нанотехнологии вряд ли спасет экономику страны от сырьевой зависимости и не приблизит ее к «постиндустриальной». Поэтому спектр целевых стратегических задач развития отечественной промышленности должен быть достаточно широк и включать такие направления, как: обеспечение структурного сдвига в пользу обрабатывающих и перерабатывающих производств; обеспечение управляемости и содействие устойчивому развитию предприятий, относящихся к стратегическим и к сфере критических технологий («промышленная и научно-техническая база»); развитие производств, относящихся к «прорывным» сферам высших технологических укладов; импортозамещение в тех промышленных
сферах, которые обеспечивают национальную технологическую и экономическую безопасность; сокращение теневого промышленного оборота.
Особо следует остановиться на содержании государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», которая была утверждена распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 2539-р); ответственное за исполнение ведомство - Мин-промторг. По традиции данного министерства в основу госпрограммы был положен отраслевой принцип: ее содержание составляет 12 отраслевых и 4 предметно-технологические программы. При этом разработчики госпрограммы следовали дифференцированному подходу к госрегулированию отдельных отраслевых сфер, выделяя те из них, которые ориентированы на: а) потребительский рынок; б) инвестиционный спрос4.
Цель госпрограммы: создание конкурентоспособной, устойчивой, структурно сбалансированной промышленности, способной к эффективному саморазвитию на основе интеграции в мировую технологическую среду и разработке передовых промышленных технологий, нацеленной на формирование новых рынков инновационной продукции, эффективно решающей задачи обеспечения обороноспособности страны. Следует отметить, что структурная сбалансированность промышленности в госпрограмме понимается в узком смысле, применительно лишь к тем отраслям, которые фактически были в ней рассмотрены. Например, модернизационные проблемы нефтегазового комплекса страны (а именно здесь со-
4 В соответствии с разд. 2 госпрограммы к традиционным отраслям, ориентированным на потребительский сектор отнесены: автомобильная промышленность; легкая промышленность; народные художественные промыслы. Отраслевые сферы, ориентированные на инвестиционный спрос: металлургия; тяжелое машиностроение; транспортное машиностроение; энергомашиностроение; станкостроение; лесная промышленность; сельскохозяйственное машиностроение, пищевая и перерабатывающая промышленность; машиностроение специализированных производств; химический комплекс. Наряду с вышеуказанными традиционными, в госпрограмме предусмотрены мероприятия по развитию новых рынков, а именно: композиционные материалы нового поколения; редкие и редкоземельные материалы. По нашему мнению, двоякое деление отраслевых сфер в целях дифференциации господдержки малопродуктивно. Сами отрасли в нынешних рыночных условиях крайне неоднородны и статистически трудно наблюдаемы.
средоточен главный потенциал диверсификации всей российской экономики) не были отнесены к структурным приоритетам госпрограммы.
Отметим еще ряд существенных особенностей промышленной госпрограммы:
1) в ней определены задачи развития промышленности дифференцированно к сферам, ориентированным на внутреннее потребление (поэтапное сокращение прямого госфинансирования; государственное стимулирование спроса) и инвестиционный спрос (обновление технологической базы; стимулирование НИ-ОКР, экспорта продукции с высокой добавленной стоимостью; обеспечение равных условий конкуренции);
2) регламентированы целевые индикаторы промышленного развития (создание и модернизация 25 млн высокопроизводительных рабочих мест к 2020 г.; увеличение объема инвестиций не менее чем до 25% ВВП к 2015 г. и до 27% - к 2018 г.; увеличение доли продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в валовом внутреннем продукте к 2018 г. в 1,3 раза относительно уровня 2011 г.; рост производительности труда к 2018 г. в 1,5 раза относительно уровня 2011 г.; повышение позиции Российской Федерации в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса со 120-й в 2011 г. до 50-й в 2015 г. и до 20-й в 2018 г.; достижение ключевых целевых показателей Стратегии инновационного развития до 2020 г.);
3) предусмотрено три возможных сценария развития промышленности:
а) инерционный (пессимистический), при котором господдержка обрабатывающих отраслей постепенно свертывается, а их функционирование будет происходить на базе устаревших технологических укладов;
б) реалистичный, когда господдержка сохраняется в объемах предшествующих лет, при этом задачи создания новых конкурентоспособных секторов не решаются;
в) модернизационный (оптимистический), предполагающий активное участие государства в поддержке и развитии обрабатывающей промышленности, обеспечивающее ускоренное формирование высокотехнологичных производств. Именно этот сценарий, согласно госпрограмме, должен позволить стране достичь уровня социально-экономического развития, присущего развитым постиндустриальным странам, решить задачу структурной диверсификации экономики;
4) определены общие объемы финансирования программных работ на период до 2020 г., а также по источникам (всего - 3513,7 млрд руб., из них средства федерального бюджета - 228,2 млрд руб.; средства государственных внебюджетных фондов - 207,5 млрд руб.; средства юридических лиц - 3078,0 млрд руб.;
5) в качестве инструмента реализации госпрограммы предложены планируемые мероприятия (примеры формулировок: «стимулирование развития российских организаций автомобилестроения»; «поддержание устойчивого спроса на продукцию предприятий автомобилестроения»; «стимулирование развития российских организаций - производителей подшипников»; стимулирование развития организаций легкой и текстильной промышленности»; «развитие и модернизация предприятий химической промышленности» и т.д.).
Вряд ли следует отрицать необходимость и потенциальную значимость госпрограммного регулирования развития отечественной промышленности. В то же время практика пореформенного периода четко показала низкую результативность данного инструмента в силу ряда причин, а именно:
1) множественные государственные программы пытаются охватить предельно широкий спектр промышленных сфер (проблем), при этом распыляя финансирование и не обеспечивая позитивные структурные изменения в промышленности в целом и ее отдельных потенциально конкурентоспособных секторах5;
2) субъекты хозяйствования - участники госпрограмм, по все видимости, не подлежали стратегическому анализу на предмет своей потенциальной конкурентоспособности и наличию резервов (потенциала) столь желаемого для госменеджмента роста. А ведь эффект стимулирования предприятия достигается только в случаях наличия: а) у конкретного бизнеса - недоиспользованного потенциала наращивания выпуска конкурентоспособной продукции; б) у рынка -
5 В то же время очевидно, что главный и усиливающийся по сравнению с дореформенным периодом «порок» российской промышленности заключается в ее сырьевой ориентации; на диверсификацию экономики в пользу перерабатывающих производств, а также поддержку тех известных высокотехнологичных (наукоемких, с длительным циклом «исследование - производство») секторов, где наличествуют «провалы» рынка, и следовало бы направлять проекты госпрограмм.
неудовлетворенной потребности в соответствующих товарах. При отсутствии предварительного углубленного конкурентного и маркетингового анализа промышленной деятельности (а его результатов мы не видим в материалах рассматриваемой госпрограммы) финансовые риски конечной неэффективности чрезмерно велики; 3) практикой госменеджмента доказано, что в состав макроуровневых (как и территориальных) программ должны включаться не мероприятия, а проекты, разработанные по всем правилам управленческой науки. Наиболее капиталоемкие из них должны проходить тщательную (в том числе общественную) экспертизу на предмет социально-экономической эффективности, реализуемости, отсутствия коррупционной заинтересованности и т.д. К сожалению, в материалах рассматриваемой госпрограммы лишь в единственном случае (разд. 4, мероприятие 4.2) было упоминание о реализации пилотных проектов.
В настоящее время трудно прогнозировать степень реализации принятой госпрограммы и ее влияние на модернизацию промышленности. Следует согласиться с критикой результативности аналогичных госпрограмм, особенно отраслевого разреза [4]. Вполне очевидно, что исключение из состава участников госпрограммы нефтегазовых корпораций делает нереализуемой декларируемую в разделе 9 задачу структурной диверсификации экономики. В материалах госпрограммы отсутствуют результаты столь необходимого для обоснования проектируемых мероприятий стратегического анализа по современной методологии «угрозы -возможности». Ожидаемые результаты реализации госпрограммы сформулированы главным образом в качественном виде (провести модернизацию технологической базы, расширить ассортимент выпускаемой продукции и т.п.), и не выглядят как четкие целевые ориентиры для каждой отраслевой сферы. Опять-таки можно согласиться с оценками экспертов [4], что разрозненным программно-отраслевым усилиям явно не хватает объединяющего методологического и законодательного стержня в виде национальной промышленной политики.
3. Об основных принципах формирования
и реализации национальной промышленной политики
Важный вопрос: на каких принципах должна формироваться НПП? Очевидно, что эти принципы должны отражать сущностные особенности российской НПП, иметь выход на ясную реализу-
емость, отражать современный уровень теоретического понимания проблемы и лучшую практику промышленного бизнеса. К сожалению, мировая экономическая стагнация 2009-2014 гг. не дает однозначных ориентиров для формирования НПП: резкой и справедливой критике подвергается американская модель предпринимательства; европейский социально ориентированный рыночный менеджмент испытывает сильное давление финансовых макроуровневых угроз и пока не может найти «золотой» середины между скандинавской и американской системами институционального регулирования промышленности; вполне очевидна «усталость» японского менеджмента, уже не способного обеспечивать высокие темпы промышленного роста и традиционной экспансии промышленных товаров на внешние рынки. Наиболее высокие темпы промышленного и экономического роста демонстрируют страны БРИКС, для которых характерна высокая степень управляемости бизнесом со стороны государства.
Формулирование принципов НПП предполагает наличие не абстрактного, а более конкретизированного (применительно к месту, времени осуществления НПП, экономическим интересам заинтересованных социальных групп, национальным традициям ведения хозяйственной деятельности) видения желаемого состояния промышленной сферы и способов воздействия на нее. Например, практика американского госменеджмента весьма специфична в том отношении, что государство внешне отдалено от предпринимательских структур, официальное законодательство о промышленной политике не существует. В то же время следование прагматическим принципам госрегулирования предполагает, что исполнительные власти США всегда готовы пойти на чрезвычайные мобилизационные меры по сохранению национальной промышленной базы (например, в условиях кризиса, экономических и военных угроз)6. Несмотря на то, что американская промышленность (включая ее стратегический сектор) в подавляющем большинстве случаев представлена частными компаниями, действующая система федеральных контрактных отношений экономически заинтересовывает (прямым, а не косвенным образом) в выполнении промышленных заказов, нужных государству.
Другим примером может быть опыт ведущих европейских стран (Германии, Франции, Италии)
6 Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: федеральная контрактная система и экономика. М.: Наука, 2002.
в осуществлении своих национальных моделей промполитики. Так, Франция в 1960-1980-х годах реализовывала собственную модель госрегулирования промышленной сферы с использованием 5-летних индикативных планов социально-экономического развития, в которых:
• четко выделялись приоритетные направления индустриального развития (в основном это были высокотехнологичные и жизнеобеспечивающие производства);
• использовалась система «мягких» индикаторов, характеризующих целевые рубежи развития промышленных сфер в рамках выделенных приоритетов;
• определялась совокупность крупных субъектов промышленной деятельности, по своему научно-производственному потенциалу способных обеспечить достижение установленных стратегических целевых рубежей по приоритетным направлениям промышленной деятельности;
• реализовывался принцип государственно-частного партнерства во взаимодействии власти и бизнеса путем заключения контрактов (между субъектами и объектами пром-политики), в которых устанавливались рекомендуемые целевые задачи и возможные меры государственного стимулирования.
Охарактеризованная система государственного вмешательства в деятельность промышленного бизнеса, известная как «дирижизм», существенно отличается от либерализированных подходов, основанных на тотальной приватизации и применении макроуровневых финансовых регуляторов, общих для всех промышленных субъектов.
Возвращаясь к проблемам регламентации постулатов российской модели промполитики, следует отметить ряд следующих существенных обстоятельств:
1) Россия унаследовала от советского периода как конкурентные преимущества развития промышленной сферы (атомная, оборонная промышленность, энергетическое машиностроение, мощности по добыче и транспортировке газа, нефти), так и ее хронические болезни, связанные со структурной несбалансированностью, низкой энергоэффективностью, слабой внутренней мотивацией к разработке и внедрению новшеств);
2) пореформенный период функционирования промышленной сферы, в течение которого государство реализовывало радикально-либеральный курс взаимодействия с промыш-
ленным бизнесом, четко выявил растущую неконкурентоспособность промышленности в целом, что проявилось в усилении ее зависимости от экспортных поставок сырья, импорта машинотехнических изделий, а также в ухудшении состояния основных факторов производства;
3) резко усиливается роль внешних (глобальных) факторов (финансовая нестабильность, растущая конкуренция мировых ТНК за рынки сырья и сбыта готовой продукции, давление международных организаций - МВФ, ВТО), учет влияния которых становится императивным требованием осуществления национальной модели промполитики.
Наиболее общий постулат, который целесообразно соблюдать при разработке национальной модели НПП, состоит в том, что данную политику нельзя рассматривать вне общей системы государственного регулирования социально-экономического развития страны. Промышленность -лишь одна, хотя и системообразующая, сфера социума, подлежащая госрегулированию. Вблизи этой сферы - смежные области: наука, образование, здравоохранение, торговля, строительство, транспорт; в каждой из них в той или иной мере должны присутствовать и законодательно регламентироваться механизмы государственной политики. В отношении же промышленности властные структуры сделали исключение; это, естественно, нарушает целостность и сбалансированность всей системы государственного стратегического управления обществом, включая планирование. Итак, вопрос качества НПП очень во многом зависит от качества институционального регулирования всего социума. В идеале, мы должны иметь взаимоувязанный, «сквозной» пакет законов, регулирующих участие государства в функционировании и развитии каждой стратегически значимой сферы социума, пусть даже такое участие будет минимальным. «Белых» пятен в госрегулировании быть не должно, все главные «блоки» государственной политики должны быть взаимосвязаны и сбалансированы.
Важно определиться и с более конкретными главными принципами формирования и реализации современной российской НПП. К таковым можно отнести следующие [5].
1. Историзм, означающий объективный и полный учет накопленного отечественного и зарубежного опыта госрегулирования промышленной сферы. Так, актуальными и для сегодняшнего этапа функционирования отечественной
промышленной сферы остаются отдельные положения ее госрегулирования в России конца 1Х-начала XX вв., а также в сфере советского ВПК 1950-1980 гг. Немало ценных элементов промполитики можно увидеть в новейшей (середина ХХ-начало XXI вв.) истории США, Японии, Китая, Франции, Германии, Южной Кореи. Важно в историческом анализе опираться на источники, характеризующие реальную практику функционирования и развития промышленности рассматриваемых государств, а не ее интерпретацию с целью импортирования (как образца) в другие регионы.
2. Конкретность, следование которой обязывает учитывать роль природно-географических, геополитических, ментальных факторов при проведении НПП (наличие природных ресурсов, место страны в глобальной политике и международном разделении труда, наличие социально-психологических особенностей ведения предпринимательства). Так, НПП в условиях конверсии военного производства и реконверсии обладает существенными особенностями, то же самое можно сказать о периодах до и после вступления страны в ВТО и т.д. Механическое копирование зарубежного опыта промполитики (например, китайского или южно-корейского) явно нецелесообразно.
3. Активность7, предполагающая широкое использование государством мер не только косвенного, но и прямого действия, сочетание стимулов развития внутреннего рынка с поддержкой внешнеторговой промышленной экспансии. Активная (дирижистская, протекционистская) промполитика предполагает широкое использование государственных регуляторов защиты национальных товаропроизводителей от экспансии промышленного импорта, централизованное стимулирование выращивания «национальных чемпионов» (масштабы бизнеса которых сопоставимы с мировыми лидерами), а также процессов наращивания конкурентоспособности отечественных предпри-
7 Иногда активность в проведении промполитики жестко увязывают с практикой экономического регулирования в СССР (жесткий протекционизм, закрытость, мобилизационный подход и т.п.). На наш взгляд, такое отождествление является некорректным. Энергичное (целенаправленное, комплексное) регулирования промышленной сферы на различных исторических этапах было присуще большинству ведущих индустриальных стран.
ятий до такого уровня, который бы позволил им успешно соперничать с зарубежными то-варопроизводителями8. В противоположность рассмотренной, либерализированный подход предполагает максимальную открытость внутреннего промышленного рынка, свободу выбора покупателя, равенство условий хозяйствования для резидентов и нерезидентов («пусть в конкурентной борьбе победит сильнейший»);
4. Безопасность, означающая учет реально действующих и потенциальных внешних и внутренних угроз устойчивому функционированию промышленной сферы, достижению стратегических целей ее развития. Внешние угрозы формированию и реализации НПП могут быть связаны с информационным и организационным противодействием становлению НПП странами-конкурентами (часто в форме «помощи» международных финансовых, торговых и консалтинговых организаций, распространения экономических концепций, имеющих лишь отдаленное отношение к реалиям собственного госрегулирования), неблагоприятной конъюнктурой мировых цен и т.п. Внутренние угрозы - с коррумпированностью, непрофессионализмом чиновников и законодателей, слабого нормативно-правового регулирования, исчерпанием минерально-сырьевой базы, недостаточным развитием инфраструктуры и т.д. Наличие гипертрофированного промышленного теневого сектора представляет собой особый и весьма опасный тип внутренних угроз НПП.
5. Демократичность, обязательность участия в выработке основных положений НПП (помимо властных федеральных и региональных структур) представительных институтов гражданского общества, непосредственно связанных с участием в промышленной деятельности, компетентного научного сообщества. Принцип особо значим для российских условий значи-
8 Удачный пример дирижистской промполитики - послевоенный опыт Министерства внешней торговли и промышленности Японии по защите внутреннего рынка и синхронной поддержке потенциально конкурентоспособных национальных предприятий. Неудачный пример - российская практика создания финансово-промышленных групп (1994-2007 гг.), когда объявленные меры господдержки интеграции промышленных предприятий и банков остались лишь «на бумаге», а проблема «длинных инвестиций» так и не была решена.
тельной поляризации социальных групп, расслоения и коррумпированности элит, слабости институтов гражданского общества и лоббистской мощи олигархата. Уже сама концепция НПП должна вырабатываться не узким кругом чиновников (и «приближенных» экономистов), а с привлечением специалистов по проблеме из состава ведущих федеральных и региональных научных центров.
6. Селективность, предполагающая выборочное воздействие государства на те направления (приоритеты) промышленной деятельности, где рыночные стимулы или не действуют, или действуют вопреки требованиям сбалансированности отдельных элементов промышленной системы и (или) нейтрализации рисков ее устойчивого функционирования. Безусловный для нынешней российской промышленности приоритет общесистемного характера - ускоренное развитие обрабатывающей сферы; в рамках последней формируются более конкретные (локальные, точечные) приоритетные направления техники и НИОКР, подлежащие институциональной и (или) ресурсной господдержке. Требование селективности обусловливает также важность специальной регламентации перечня актуальных проблем функционирования промышленной сферы (включая управленческие и инфраструктурные вопросы), подлежащих решению с помощью не стимулирующих, а нормативно-регулирующих мер.
7. Стратегичность, означающая, что мероприятия НПП должны рассматриваться в общем контексте системы стратегического планирования (прогнозирования, программирования) макро-, мезо-, микроуровня. При этом выдвигаются императивные требования достижения необходимой конкурентоспособности приоритетных промышленных сфер и их структурного состава (вплоть до установления количественных целевых индикаторов), разрабатываются крупномасштабные проекты по нейтрализации внешних и внутренних угроз. Основные параметры стратегического видения (и развития) промышленных приоритетов, а также соответствующего институционального и ресурсного обеспечения закрепляются законодательно с установлением ответственности.
8. Сбалансированность, предполагающая, во-первых, взаимоувязку стратегических документов НПП и смежных нормативно-правовых регуляторов макроуровня (в области финансов, торговли, антимонопольного, трудового
права), во-вторых, с соответствующими институтами регионального и муниципального уровня. Достижение горизонтальной макро-уровневой сбалансированности предполагает: а) приоритетность социальных стандартов обеспечения эффективной («развивающей») занятости населения по отношению к производственным аспектам НПП; б) ведущую роль требований НПП (в части достижения международной конкурентоспособности) по отношению к финансовым, антимонопольным, торговым регуляторам. Важно также обеспечить сбалансированность форматов и показателей программы НПП с системой стратегического планирования крупнокорпоративного сектора, объективно наиболее тесно связанного с макроэкономическими регуляторами. Таким образом, вертикально сбалансированная промполитика проектируется на основе тесной взаимоувязки ее федеральных, отраслевых, территориальных, а также микроуровневых аспектов. При этом общие приоритеты данной промполитики, обладая общесистемной значимостью, находятся в непротиворечивом единстве с дополняющими их приоритетами отраслевого и территориального характера. Сбалансированная с крупнокорпоративным сектором экономики НПП ориентируется на привлечение в качестве партнеров по своему формированию и реализации промышленных компаний, действующих (преимущественно) в стратегически значимых комплексах и способных сформулировать перспективное видение своего развития с учетом национальных приоритетов. Здесь речь идет именно о заинтересованном стратегическом сотрудничестве, а не о каком-то административно-жестком закреплении «объектов НПП». Между стратегическими партнерами налаживается обмен технико-экономической информацией, принимаются согласованные форматы перспективного планирования, участие компании в решении общенациональных промышленных задач стимулируется на основе заключенных соглашений. Реализация данного типа НПП возможна на основе достаточно высоких культур государственного и корпоративного менеджмента.
9. Адекватность, согласно которой в системе НПП должны присутствовать разнообразные инструменты воздействия на ее объекты, учитывающие специфику регулируемых промышленных объектов, степень развития рыночных институтов, возможности централизованной ресурсной поддержки промышленных при-
оритетов и т.д. Используемые инструменты промполитики должны быть адекватны прежде всего целям реализации каждого из объявленных приоритетных направлений техники; кроме того адекватны общесистемным задачам развития отечественной промышленности в целом. Необходимое разнообразие инструментария промполитики достигается сочетанием использования экономических стимулов прямого и косвенного характера, механизмов финансовой санации и оздоровления стратегических предприятий, содействия процессам интеграции и диверсификации, формирования благоприятной институциональной и инфраструктурной среды.
10. Мониторирование, предполагающее использование специальных механизмов наблюдения и контроля за состоянием индикаторов состояния промышленной сферы в целом и установленных приоритетных направлений, выполнением стратегических мероприятий промполитики. Данные механизмы должны отслеживать появление новых внешних и внутренних угроз целевому развитию промышленных приоритетов, сигнализировать о необходимости текущей корректировки мероприятий НПП.
11. Транспарентность, следование которой предполагает обязательное «высветление», прозрачность промышленной деятельности в тех приоритетных направлениях, которые обеспечиваются стратегическими мерами господдержки. Отсутствие теневого оборота на тех предприятиях промышленности, которые непосредственно реализуют задачи и проекты НПП, является императивом. В целях «высветления» деятельности объектов НПП должны быть предусмотрены специальные меры аудиторских проверок.
12. Ответственность, предполагающая наличие обязательных правил применения административных и (или) экономических санкций в случае невыполнения стратегических мероприятий, предусмотренных документами НПП. Соответствующие правовые нормы могут быть адресованы как субъектам, так и объектам НПП, конкретизированы применительно как к ее процессным, так и результативным параметрам соответствующих проектов и программ.
13. Этапность реализации, поскольку ресурсный потенциал экономики для осуществления структурных изменений имеет значительные ограничения, спектр соответствующих задач весьма широк, а традиционное распыление
средств не решает проблем. Например, на первом этапе реализации НПП было бы целесообразно решить проблему более масштабной и глубокой переработки сырья всех видов; на втором этапе - техническое и технологическое перевооружение стратегически значимых направлений обрабатывающей промышленности; на третьем этапе - сосредоточиться на проблемах производств, относящихся к «новой экономике».
Главным методологическим недостатком имеющихся наработок в области НПП, приводящим к распылению средств и недостижению результатов качественного промышленного роста, является использование тотально-отраслевого подхода в госрегулировании. По нашему мнению, ориентация на те или иные отрасли повторяет ошибки ведомственного тотального подхода в государственном планировании СССР; в настоящее время предприятия отраслей крайне неоднородны в технологическом и экономическом отношении. Отраслевое деление становится все более условным и статистически все менее наблюдаемым. К тому же новые открытия могут иметь мало общего с действительными нуждами социально-экономического развития страны, а пожелания масштабной ресурсной господдержки вряд ли реализуемы. Наиболее приемлемым вариантом определения промышленных приоритетов следует считать подход с точки зрения направлений техники и НИОКР9.
4. О выборе рациональной модели национальной промышленной политики
Как внешние (экономические, политические), так и внутриэкономических причины обусловливают важность активизации работы ведомств и бизнес-сообщества по выбору рациональной для российских условий модели НПП. При этом целесообразен учет различных типологических особенностей НПП, известных как из зарубежного опыта, так и из наработок отечественных авторов. Например, промполитика имитационного типа предполагает господдержку промышленных проектов и программ, для которых характерны относительно минимальные риски реализуемости, отсутствие гарантий возврата средств (в отличие от промышленной политики, ориентированной на пионерные, экспериментальные, высокорисковые разработки). Другой пример - опережающая промышленная политика (в отличие от «догоня-
9 Российский экономический журнал. 2008. № 1-2. С. 12-26.
ющей») ориентируется на поиск и господдержку таких промышленных проектов, которые бы гарантировали достижение конечных результатов, превосходящих достижения мировых лидеров; и в то же время достигались бы «ассиметричными» способами, не требующих аналогичного объема затрат. Естественно, что опережающая модель, при прочих равных условиях, требует относительно высоких затрат на фундаментальные и прикладные НИР. В условиях появления чрезвычайных внешних и внутренних экономических и политических угроз рациональным может быть применение мобилизационной модели НПП, в рамках которой меняются приоритеты функционирования промышленной сферы, спектр применяемых инструментов госрегулирования становится адресным и централизованным, обеспечивается ускоренный перелив ресурсов в направления, противодействующие возникающим рискам. Такая модель безусловно применима к сегодняшним кризисным реалиям экономической ситуации в стране.
Рациональная модель НПП обязана гибко (в зависимости от складывающихся внешних и внутренних условий ведения промышленного бизнеса) сочетать преимущества институционального и ресурсно-индикативного подходов, обращая первостепенное внимание на:
а) решении ключевых проблем нейтрализации угроз экспортно-сырьевой ориентации и развития внутреннего промышленного рынка; б) концептуальной проработке перспективного общенационального видения развития промышленной сферы;
в) формировании узкого спектра, как правило, межотраслевых предметно-технологических приоритетных направлений развития промышленности (направлений техники и НИОКР, относящихся к зоне провалов и слабых рыночных стимулов);
г) проведении стратегического анализа ситуации в рамках каждого предметно-технологического промышленного приоритета (выявление угроз и возможностей, конкурентных преимуществ и слабостей научно-производственного потенциала, сосредоточение на данных направлениях);
д) оценке возможности использования достоверных прогнозных количественных параметров желаемого развития по каждому приоритету;
е) разработке комплексных инвестиционных проектов модернизации в разрезе приоритетных направлений техники, обеспечивающих
достижение перспективных целевых индикаторов, оценке возможностей финансирования данных проектов; ж) формирование институциональных (в том числе законодательных) норм и правил, содействующих реализации приоритетных промыш-ленно-инновационных проектов. Таким образом, основная логика рациональной модели НПП выстраивается по схеме: видение ^ приоритеты ^ индикаторы ^ проекты ^ ресурсы ^ институциональные нормы ^ мониторинг.
Важными условиями эффективной реализации институциональной модели НПП являются следующие: качественная проработка специального законодательства, ориентированного на снижение уровня угроз промышленному развитию, и формирование норм «прямого» действия; обеспечение приоритетности норм данного законодательства по отношению к прочим нормам хозяйствования (налоговое, антимонопольное, торговое); мониторинг правоприменительной практики в отношении объектов НПП, реализующих промышленные приоритеты; использование четких механизмов ответственности за уклонение от принятия макроуровневых решений по экономическому стимулированию эффективной промышленной деятельности.
Опыт российского государственного и корпоративного управления убеждает в необходимости всестороннего учета факторов риска реализации принимаемых стратегий, долгосрочных планов и программ. В данном случае среди этих факторов следует указать наличие гипертрофированного теневого промышленного сектора, а также коррумпированность госаппарата. К сожалению, в перечне угроз экономической безопасности страны (определенных соответствующей государственной стратегией10) не названы теневая экономическая деятельность и факторы, способствующие росту теневого сектора в отраслевых промышленных комплексах. Также в установленном постановлением правительства Российской Федерации перечне мер по предотвращению угроз экономической безопасности11 не предусмотрены кон-
10 Указ президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)».
11 Постановление правительства РФ от 27 декабря 1996 г. № 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)».
кретные меры в сфере регулирования промышленного производства и противодействия росту теневого промышленного сектора. Следует отметить, что распространению отраслевого теневого оборота безусловно способствовала господствующая в 1990-е годы установка властных структур на дерегулирование в отношении отдельных видов экономической деятельности. Во многих случаях принимаемые меры имели (да и имеют до сих пор) запоздалый характер: например, это явно относилось к фармацевтической промышленности, концепция развития которой была разработана Минпромторгом лишь в середине 2000-х годов (допустившим, что значительная доля, по оценкам экспертов до 30-40% отраслевого оборота реализации, осуществлялась с использованием фальсифицированных аппаратов, а лекарственная безопасность страны была утрачена).
Задачи противодействия «разбуханию» теневого сектора в промышленной сфере носят комплексный характер, требуют совместных усилий власти, заинтересованных институтов гражданского общества и социально ответственного бизнеса. Основными методологическими постулатами формирования промышленной политики, ориентированной на противодействие «теневому» сектору, являются следующие [6]:
1. идентифицируемость (факторов, угроз) теневой деятельности, что предполагает широкое использование современных технологий анализа неформальных (скрытых, противоправных) технологий ведения промышленного бизнеса;
2. стратегический планомерный характер противодействия теневой деятельности, что обусловливает необходимость формирования специальных разделов (по данной проблеме) в документах государственной системы макроэкономического прогнозирования и программирования;
3. институциональный подход, означающий приоритетную роль не карательно-репрессивных, а институциональных регуляторов противодействия теневому промышленному бизнесу.
Повышению эффективности реализации НПП способствовали бы следующие меры: разработка в составе промышленных стратегий мероприятий, снижающих риски коррупциогенности и тенизации соответствующих бизнесов; отражение в законодательстве о НПП требования недопустимости ресурсной господдержки тех предприятий, деятельность которых не соответствует должной транспарентности, национальным интересам, социальной
этике предпринимательства. Пока же можно увидеть, что, например, утверждаемые отраслевые стратегии не содержат, как правило, задач и механизмов противодействия теневому бизнесу. В част-
ности, не предусматривается мониторирование факторов, уровня, тенденций динамики теневого сектора; не определяются масштабы экономического ущерба от использования теневых схем.
Литература
1. Родионов Д. Госзакупки снова пытаются сделать «светлыми и чистыми» // Экономика и жизнь. № 21. 2012.
2. Дмитриева О., Ушаков Д., Швец П. Возможно ли стратегическое планирование в современной экономике // Экономика и жизнь. № 25. 2012.
3. Акаев А. О стратегии интегрированной модернизации экономики России до 2025 года // Вопросы экономики. № 4. 2012.
4. Собко С. Страна нуждается в комплексной программе развития промышленности. [Электронный ресурс]. URL: http://vpk-news.ru/articles/15221
5. Винслав Ю.Б. Национальная промышленная политика: еще раз об абсолютной модернизационной необходимости и ключевых параметрах развертывания // Российский экономический журнал. № 4. 2012. С. 3-26.
6. Бобырев В.В. Об основных принципах промышленной политики, ориентированной на противодействие теневому бизнесу // Менеджмент и бизнес-администрирование. № 4. 2011. С. 28-37.
References
1. Rodionov D. Goszakupki snova py'tayutsya sdelat' "svetly'mi i chisty'mi" // E'konomika i zhizn\ # 21. 2012.
2. Dmitrieva O., Ushakov D., Shvec P. Vozmozhno li strategicheskoe planirovanie v sovremennoj e'konomike // E'konomika i zhizn\ # 25. 2012.
3. Akaev A. O strategii integrirovannoj modernizacii e'konomiki Rossii do 2025 goda // Voprosy' e'konomiki. # 4. 2012.
4. Sobko S. Strana nuzhdaetsya v kompleksnoj programme razvitiya promy'shlennosti. [E'lektronny'j resurs]. URL: http://vpk-news.ru/articles/15221
5. Vinslav Yu.B. Nacional'naya promy'shlennaya politika: eshhe raz ob absolyutnoj modernizacionnoj neobxodimosti i klyuchevy'x parametrax razverty'vaniya // Rossijskij e'konomicheskij zhurnal.
# 4. 2012. S. 3-26.
6. Boby'rev V.V. Ob osnovny'x principax promy'shlennoj politiki, orientirovannoj na protivodejstvie tenevomu biznesu // Menedzhment i biznes-administrirovanie.
# 4. 2011. S. 28-37.
