CC BY
138
С.К. ИВАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИИ В XVII-XVIII ВЕКАХ
С самого начала данной статьи и в рамках ее следует подчеркнуть тесную связь между возникновением необходимости регулирования со стороны государства миграционных потоков и динамикой развития общества. Именно становление и развитие российской государственности, расширение территории и рост населения, а также особенности внутренней и внешней политики являются основообразующими факторами при формировании и развитии миграционного контроля в нашей стране, который невозможен без развития отечественной паспортной системы.
Термин «паспорт» пришел из Франции, где в XVII в. это означало разрешение на проезд через порт («раэе» - пропуск), а уж затем «документ, удостоверяющий личность человека».
В русском языке слово «паспорт» появилось в XVII в. Этим документом изначально называли сопроводительную или охранную грамоту, выдаваемую дипломатам, и в частности послам, на время их поездок по территории зарубежных стран, которой подтверждались особые полномочия предъявителя. Обладателю данного документа гарантировалась безопасность передвижения.
В целом в России в первой половине XVII в. вся совокупность законов и правил, регулирующих передвижение в пределах государства, а равно и выезд из него, понималась как паспортная система [6, с. 321].
Значимость государственного регулирования миграционных процессов в масштабе страны в XVI - первой половине XVII вв. обусловлена закрепощением населения, что особенно активизировалось в это время и потребовало ограничения передвижения значительной части населения, в связи с чем были введены в обиход новые документы, удостоверяющие личность, - «пашпорта». Необходимость государственного регулирования миграционных процессов в России в более широком масштабе была обусловлена также расширением внутренней и внешней торговли, а также развитием международных связей России.
Однако, возвращаясь к более раннему периоду становления российского государства как единого и централизованного (XIII в.), следует отметить, что регистрация населения на Руси была известна с древнейших времен. Так, в 945 г., как свидетельствует Лаврентьевская летопись, русские гости (купцы, занимавшиеся заграничной торговлей) имели грамоты, в которых были обозначены названия их кораблей. В конце XIII в. в Новгороде лицам, выезжавшим за пределы Российского государства, и прибывающим иностранцам выдавались специальные проезжие грамоты.
На рубеже ХIV-XV вв. передвижение русских подданных по стране не подвергалось ограничениям. Общины не могли останавливать движение своих членов; ни выход из общины, ни вступление в нее не были ограничены какими-либо обстоятельствами. В исключительных случаях с целью предупреждения действий безнравственных или преступных со стороны некоторых лиц община могла требовать от нарушителей установленных правил, чтобы они указали своих поручителей - «видаков» или «очевидцев» [3, с. 32-54]. В то же время в столице было установлено требование, по которому иностранцы записывались в книгу земского приказа. За проезжающими людьми устанавливалось наблюдение со стороны государства, что обосновывалось опасностью причи-
нения вреда государству (прежде всего внутренней безопасности), что явилось причиной введения в России «проезжих грамот». Особое внимание уделялось проезжим грамотам тех заезжих, которые прибыли в Россию из соседних стран по причине боязни негативного влияния со стороны таких лиц на местных жителей, что случалось нередко. Это могло представить угрозу национальной безопасности страны.
Вопросы осуществления контроля за передвижением населения возлагались на полицию, что отчасти приводило к тому, что лица, не имеющие при себе документы, удостоверяющие личность («отпускные», «проезжие», «про-кормежные»), могли быть подвергнуты пыткам и даже казнены. Такие суровые меры были сопряжены с усилением крепостного гнета и, как уже отмечалось, были направлены на предотвращение массового бегства крепостных, а также с целью обеспечить властям сбор податей и установления контроля за рекрутской повинностью.
В XVI-XII вв. постепенно складываются три основных направления, по которым со стороны государства осуществлялся миграционный контроль:
- за передвижением российских подданных в пределах страны;
- за въездом и выездом российских подданных за пределы государства;
- за въездом и выездом иностранцев в Россию.
На государственном уровне в конце XVII в. вводится централизованный учет крепостных крестьян: в фискальных целях государство было заинтересовано в получении точных данных о численности, сословном составе населения и его передвижении по территории государства.
В целях государственной безопасности законодательный орган установил контроль над численностью и передвижением по стране иностранных подданных, число которых в XVIII в. резко возросло по сравнению с предшествующим периодом.
После начала строительства Петром I «регулярного государства» система учета населения перестала отвечать потребностям России того времени. Война со Швецией, создание регулярной армии, грандиозные строительные работы, учреждение новых государственных органов - все это потребовало мобилизации людских и финансовых ресурсов страны. Государственные расходы стремительно росли. Все попытки увеличить государственные доходы с помощью старой, подворной системы налогообложения оказывались безрезультатными.
В первой четверти XVIII в. в России формируются законодательные основы системы ревизского учета податного и части неподатного населения. Ревизия прикрепляла податное население к месту уплаты подушной подати, что значительно облегчало выявление беглых на новых местах проживания и возвращение их прежним владельцам, к месту несения повинностей или службы. Все это обусловило необычайную живучесть ревизского учета и подушной системы налогообложения, сохранившихся практически в неизменном виде вплоть до 70-х годов XIX в.
С целью проследить за миграционным потоками в последующие годы рядом законодательных актов была усовершенствована система документирования результатов переписи населения. Переписные книги составлялись после проверки данных ревизии, в них вносились так называемые «прописные», т.е. утаенные намеренно или пропущенные без злого умысла, случайно, лица, или, по тогдашней терминологии, «души». Ревизские переписи не проводились на территории Польши, Прибалтики и Закавказья. В Польше и Прибалтике с давних пор существовал хорошо налаженный церковный учет всего населения. В Закавказье с 30-х годов XIX в. осуществлялись так называемые «каме-
ральные описания», учитывавшие число семей, а в ряде районов - и число душ мужского пола [5, с. 73-74].
С 1702 г. в России был введен церковный учет православного населения. На приходских священников была возложена обязанность ежегодно подавать в Монастырский приказ сведения о числе родившихся и умерших. Священникам вменялось в обязанность ведение у себя трех именных списков:
- в первый вносились все прихожане, бывшие у исповеди;
- во второй - не бывшие у исповеди;
- в третий - раскольники.
В целях наведения порядка государство добивалось от приходских священников регулярного составления метрических книг и клировых ведомостей, которые позволяли, хотя и недостаточно точно, отслеживать естественное движение населения, а также проверять данные ревизских переписок; по каждому уезду установить сословную принадлежность, фамилию, имя, отчество, дату рождения и вступления в брак, дату и причину смерти, а также место погребения записанных лиц, что облегчало работу полицейских органов.
С целью усиления контроля за передвижением населения и выявления лиц, самовольно оставляющих место жительства или службы, во втором десятилетии XVIII в. были заложены правовые основы паспортной системы и в 1719 г. вводится система миграционного контроля, которая устанавливает обязательность «проезжих писем» и «пашпартов» для всех отъезжающих в другие губернии или за границу. Губернаторам и воеводам запрещалось пропускать проезжих через свои территории без этих документов [8; 11].
Однако, как и в предыдущие периоды, основным государственным органом, который вел учет населения и контролировал его передвижение, оставалась полиция, для которой паспортное дело было одним из важнейших в ее многопрофильной деятельности.
К концу XVIII в. действие паспортной системы было распространено на все сословия, включая и дворянство. Законодательно была урегулирована выдача паспортов для дворян и чиновников.
В порядке усовершенствования миграционной политики и контроля за специальными субъектами в 1798 г. вводятся паспорта для купцов, отъезжающих по коммерческим делам. Введение паспортов этой категории имело то же значение, что и для других податных сословий, и оно должно было обеспечить исправное взыскание установленных сборов (первоначально подушной подати, в последующем, с учреждением гильдий, гильдейских пошлин). Фактически подобный подход со стороны государства позволил ужесточить контроль за лицами, выезжающими за пределы российского государства.
Кроме того, с XVIII в. развивалось законодательство, регламентирующее передвижение по стране духовенства в России. Оно объяснялось тем, что процесс подчинения церкви государству не завершился с проведением петровских реформ. Государственное наступление на организационно-правовые основы церкви, а также экономические и социальные права духовенства продолжалось на протяжении всего XVIII в. [22, с. 93-109].
Паспортным законодательством XVIII в. устанавливались особые режимы проживания и передвижения по стране для цыган (государство пыталось заставить их жить оседло), евреев (им было запрещено проживание во внутренних губерниях Российской империи) и публично наказанных преступников, которым запрещено было проживать в столичных и губернских городах.
Одновременно в стране существовали регионы, в которые направлялся основной поток нелегальных мигрантов (Крым, Кавказ, Южное Поволжье и
др.). Это объяснялось не только несовершенством системы миграционного контроля, но и попустительством местных властей, заинтересованных в притоке рабочих рук в колонизуемые районы. В связи с этим перед государством встала задача законодательно определить статус переселенцев (российских и иностранных) и регламентировать порядок переселения. В стране отсутствовали постоянные органы государственной власти, а следовательно, и миграционный контроль на территориях, заселенных так называемыми «инородцами», входящими в состав Российской империи.
Таким образом, исторический анализ вопроса о регулировании со стороны государства миграционных потоков населения в России в XVII-XVIII вв. позволяет нам отметить следующие основные моменты.
В условиях массового передвижения значительной части населения по территории страны возникла потребность законодательной регламентации учета процессов миграции, которая позволила бы, прежде всего, резко увеличить размеры взимаемых налогов в целях улучшения экономики страны и организовать миграционный контроль, который без наличия подобных сведений был невозможен.
В первой половине XVIII в. в России были заложены основы российского законодательства о миграции и по вопросам выдачи паспортов сформулированы два его основных положения:
- вне постоянного места жительства, определяемого с помощью ревизий и иных форм учета населения, описанных выше, российские подданные обязаны были иметь паспорт, являющийся удостоверением личности и разрешением на отлучку с места жительства;
- лицо, не имеющее паспорта, признавалось беглым.
Как положительный момент в регламентации учета населения и паспортного режима того времени следует отметить образование следующих элементов, сложившихся в институты:
1) определилось понятие «место жительства», в рамках которого с помощью различных систем учета населения устанавливалось место проживания российских и иностранных подданных;
2) институт паспортов, которым устанавливался порядок отлучки с места жительства различных категорий населения страны;
3) институты «беглых» и дезертиров, которые определяли механизмы деятельности полицейских органов по преследованию данной категории населения и санкции к нарушителям паспортного законодательства.
Вместе с тем сколько-нибудь действенной паспортной системы, позволявшей осуществлять реальный контроль за передвижением населения, до начала XVIII в. создано не было. Система государственного регулирования миграции населения еще не сложилась, с появлением проезжих грамот новые предписания (как и другие полицейские установления) не соблюдались, что было связано с трудностью их осуществления: дороги были в плохом состоянии, легко можно было проехать там, где заставы, на которой могли бы проверить документы путешественника (проезжую грамоту), не было. Так что это нововведение хотя и существовало теоретически, но на практике не всегда применялось.
Лишь к концу XVIII в. сформировалась достаточно стройная паспортная система, в основе которой лежал принцип сословного деления. Она довольно успешно позволяла осуществлять контроль за перемещением населения на территории государства. Законодательство, на тот момент регламентирующее учет населения и паспортный режим, стало правовой основой системы миграционного контроля на территории государства.
Литература и источники
1. Андреевский И.Е. Полицейское право: В 2 т. СПб., 1893. Т. 1.
2. Бортвинов М.М. Бродяжничество по русскому праву. СПб., 1905.
3. Васильев Ф.П. Доказывание по делу об административном правонарушении: Дис. ... докт. юрид. наук. М, 2005.
4. Дерюжгтскип В.Ф. Полицейское право. СПб., 1911.
5. Кобузан В.М. Народонаселение России в XVIII - первой половине XIX века. М.: АН СССР, 1963.
6. Ляховецкий Л. Паспортная система в России // Наблюдатель. 1887. № 1.
7. Мулукаев Р.С. Полиция в России (ХГХ-начала XX в.). Н. Новгород, 1995.
8. Николаева Т.Б. Паспортная система России: формирование и механизм функционирования во второй половине XVII-начале XX в. (историко-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2003.
9. О преобразовании паспортной системы // Отчет по делопроизводству Государственного Совета за сессию 1893-1894 гг. СПб., 1894. Вып. 2.
10. Омельченко О.А. Церковь в правовой политике «просвещенного абсолютизма» в России // Историко-правовые вопросы взаимоотношений государства и церкви в истории России. М., 1988.
11. ПСЗ-1. Т. II. № 3477.
12. ПСЗ-1. Т. IV. № 1829.
13. ПСЗ-1. Т. V. № 2862, № 3203, 3212;
14. ПСЗ-1. Т. V. № 3334, № 3914.
15. ПСЗ-1. Т. VI. № 4047.
16. ПСЗ-1. Т. VII. № 4519.
17. ПСЗ-1. Т. XI, № 8836;
18. ПСЗ-1. Т. XIX. № 13635.
19. ПСЗ-1. Т. XXI, № 15176 (п. 10).
20. ПСЗ-1. Т. XXV, № 19187 (п. 5-8).
21. ПСЗ-1. Т. XXV. № 18574.
22. Титов Н.Ю. Основные проблемы взаимоотношений государства и церкви в период абсолютизма // Историко-правовые вопросы взаимоотношений государства и церкви в истории России. М., 1988.
ИВАНОВ СТАНИСЛАВ КОНСТАНТИНОВИЧ родился в 1955 г. Окончил Горьковскую высшую школу МВД СССР и Академию управления МВД СССР. Начальник Управления Федеральной миграционной службы по Чувашской Республике - Чувашии, полковник внутренней службы. Область научных интересов - деятельность федеральных органов исполнительной власти, в том числе Федеральной миграционной службы.
