CC BY
128
ВОПРОСЫ экономики
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ: ПРОБЛЕМЫ И СТРАТЕГИЯ
Т.В. ГРИЦЮК, кандидат, экономических наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственный университет управления
Методологические подходы к государственному регулированию территориального развития
Окончившийся 2002 г. был отмечен повышенным вниманием федеральной власти, причем как законодательной, так и исполнительной, к регулированию экономического развития регионов. Российским правительством была одобрена концепция федеральной социально-экономической политики в отношении Калининградской области, принят ряд федеральных целевых программ, в том числе «Юг России», «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2010 года», «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и на период до 2015 года)», подготовлена «Стратегия развития Сибири». Государственная Дума приняла в первом чтении ряд федеральных законов: «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации» и «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий».
Несмотря на повышенный интерес к региональной проблематике, сколько-нибудь определенного мнения относительно того, какой должна быть региональная политика в России1, ее масштабы, методы и объекты, так и не выработано. В ходе дискуссий о роли государственного регулирования экономического развития регио-
1 Кузнецова О. Теоретические основы государственного регулирования экономического развития регионов. - М.: Вопросы экономики. - 2002. - № 1.
нов, увеличения, сохранения или сокращения его масштабов ряд принципиальных вопросов остаются без ответа:
• если в России федеральные власти не будут осуществлять регулирование развития отдельных территорий, могут ли сократиться диспропорции в уровне экономического развития территорий;
• может ли региональная политика достигнуть такой цели, как стимулирование ускоренного (по сравнению со средним в стране) роста в наиболее отсталых в экономическом отношении регионах;
• какие инструменты региональной политики в наибольшей степени способствуют достижению ускоренного роста в экономически отсталых регионах - налоговые льготы, инвестиции в инфрастуктуру, методы бюджетного выравнивания.
Региональный аспект национальной программы «Повестка дня для России на XXI век» предусматривал взаимодействие следующих элементов государственной политики развития регионов:
а) структурная политика. Масштабы реструктуризации в старопромышленных районах ведет к сохранению отсталости, возникновению застойной безработицы. Упадок сельского хозяйства, угольной, горно-добывающей, металлургической, текстильной промышленности. Отток населения с депрессивных территорий. Низкая деловая активность. Так возникают проблемные регионы;
б) промышленная политика. Передача средств в пользу слаборазвитых районов, носящая
Укрупненная схема регионального экономического механизма
благотворительный характер, вступает в противоречие с задачей повышения эффективности производства, внедрения новейших технологий. В конечном счете регион теряет конкурентные позиции;
в) инвестиционная политика. Перераспределение инвестиций из высокоразвитый в слаборазвитые районы, способствующее сглаживанию региональных диспропорций, вступает в противоречие с задачами обеспечения большей эффективности капиталовложений в производство.
Переход российского государства от унитарного типа организации к федеративному устройству изменил модель и содержание государственного управления региональным хозяйством и обеспечил переход к экономическим методам регулирования процессов регионального развития2. Переход к реальному федерализму в РФ сопровождается тем, что каждый регион - субъект Федерации становится экономической подсистемой с сильной взаимосвязанностью своих основных элементов. Значительно возрастает влияние доходов и платежеспособного спроса на
2 Гутман Г.В., Федин C.B., Мироедов A.A. Управление региональной экономикой. - М.: Финансы и статистика, 2001.
3 Гранберг А.Г. Основы региональной экономики /Учебник для вузов. - 2-е издание. - М.: ГУ ВШЭ, 2001.
региональное производство, потребление и инвестиции, развитие социальной сферы, а также влияние производства на занятость и доходы. При этом региональный обмен осуществляется на рыночной основе, и регион как рынок испытывает влияние внешних конкурирующих факторов (см. рисунок)3.
Укрупненные элементы и связи регионального экономического механизма в плановой и рыночной экономиках в основном совпадают. Однако в условиях рыночной экономики изменяется сущность и сила связей между элементами регионального механизма и внешней экономической средой (федеральными регулирующими системами, экономиками других регионов и мировыми рынками). Для внутренних и прямых межрегиональных связей типично их усиление, для связей с федеральными системами - изменение качества связей и ослабление (см. таблицу).
Схема, изображенная на рис. 1, объединяет ряд воспроизводственных процессов, осуществляющих в регионе воспроизводство регионального продукта, капитала, природных ресурсов и т.д.
XX век оставил экономическое пространство России неоднородным и дезинтегрированным, со множеством внутренних деформаций. Перелом негативных тенденций и устойчивая прогрессивная эволюция экономического пространства могут осуществляться только под воздействием кон-
Таблица
Сила связей регионального экономического механизма
Номера связей, представленных на рис. 1. Административно-плановая система Переходная экономика
Внутренние
1 М М
2 \У/8 \¥/8
3 мга Б/Б
4 М 8
5 8 в
6 Б 8
7 М 8
8 М 8
9 М 8
10 М
11 Б/М 8/8
12 МУ8
13 Ш М
14 М \¥
15 М/М ММ
Внешние
16 Б/Б 8
17 8 М
18 8 м
19 м
20 8 м
21 8/8 М/М
22 8 м
23 Б м
24 8ЛУ м/м
Примечание. № - слабая связь, М - средняя, Б - сильная. Если связь двусторонняя (например 2), то числитель -это сила связи в направлении сверху (или слева) по рис. 1, знаменатель - сила связи в направлении снизу (или справа).
солидированной политики государства и конструктивных сил общества. Для этого требуется разработать стратегию территориального социально-экономического развития, рассчитанную как минимум на первую четверть XXI в., включающую в себя три этапа:
1) завершение переходного периода;
2) осуществление крупных программ, способных привести к качественным изменениям в сферах производства, транспорта, расселения, образования и здравоохранения, природопользования и экологии;
3) выход, по крайней мере, большинства регионов на траекторию устойчивого развития. Стратегия должна ориентироваться на использование преимуществ регионального многообразия и межрегиональной интеграции, гармонию интересов региональных социумов, реализацию принципа равных возможностей всех граждан независимо от их места жительства.
Задачами первого этапа являются ускоренное преодоление последствий экономического кризиса в регионах, завершение в них основных институциональных преобразований, максимальное использование благоприятных факторов регионального развития. Наряду с этим специальной задачей стратегии является преодоление тенденций дивергенции (усиления неоднородности) и дезинтеграции (ослабления связанности) экономического пространства РФ.
Очевидно, что продолжение движения по траектории «дивергенция-дезинтеграция» имеет своим пределом распад целостной экономики страны и единого государства. Поэтому до завершения переходного периода необходимо осуществить разворот в направлении конвергенция-интеграция. Необходимость укрепления экономической целостности страны сохранится как одна из главных целей стратегии на весь период ее осуществления.
Теории
государственного регулирования экономического развития регионов
Теории государственного регулирования экономического развития регионов (или региональной политики) должны давать ответ на два основных вопроса:
• экономическое развитие каких регионов должно стимулироваться государством и зачем, то есть какими должны быть цели и объекты региональной политики;
• какими должны быть методы стимулирования экономического развития выбранных регионов.
Изучению региональных теорий (в том числе теорий региональной политики) в России в последнее десятилетие уделялось относительно немного внимания. Теории региональной политики формируют направления государственного регулирования экономического развития регионов. Однако ограничиваться только их изучением нецелесообразно, поскольку они по большей части основываются на теориях экономического роста регионов.
Существуют два основных подхода к построению теорий регионального роста. Первый -применение к регионам теорий регионального роста, аналогичных моделям, разработанным для объяснения роста экономики страны в целом (development economics). Второй базируется на анализе поведения отдельных предприятий или фирм, поскольку именно их деятельность определяет прежде всего развитие регионов.
В разных странах приоритет отдавался различным направлениям региональной теории. Наиболее сильные научные школы сложились в Германии, Швеции, Великобритании, США и Франции. В Германии традиционно повышенное внимание уделялось теориям размещения (Й.Г. фон Тюнен, В. Лаунхардг, А. Вебер, А. Предёль, А. Лёш, Р. Гроц и др.). Исследования проблем регионального роста (X. Зиберт) и регулирования территориального развития (В. Крнсталлер н Л. Лёш) в основном лишь продолжали развивать идеи представителей других национальных школ.
В первой половине XX в. теориями размещения активно занимались и в Швеции в рамках стокгольмской школы экономической мысли -в 1920 - 1930-е гг. наибольшую известность получили работы Т. Палландера. Несколько позднее Г. Мюрдаль создал одну из базовых моделей реги-
4 Витковский О. География промышленности зарубежных стран. - М.: Изд-во МГУ, 1997.
онального роста. Среди шведских ученых-регио-налистов надо назвать также Т. Хэгерстранда, сыгравшего немалую роль в развитии теорий как размещения, так и регулирования территориального развития.
Британская школа представлена исследователями практически всех направлений региональной теории (Д. Смит, X. Ричардсон, С. Деннисон, Э. Робинсон, Г. Камерон н ряд других ученых). В этом она схожа с американской школой (значительный вклад в развитие теорий размещения внесли X. Хотеллинг, Р. Верной, М. Старпер, Р. Уол-кер, теорий регионального роста - Дж. Фридман, Э. Таафе, теорий государственного регулирования территориального развития - Э. Гувер). Вместе с тем англо-саксонские исследования региональной проблематики не сформировали таких законченных научных концепций, как германские классические теории размещения.
Французские экономисты и экономгеогра-фы всегда проявляли повышенный интерес к социальным вопросам. В региональной теории наибольший вклад они внесли в развитие научных направлений, связанных с урбанистикой -концепции «полюсов роста» и «осей развития» (Ф. Перру, Ж.-Р. Будвиль, П. Потье).
Крупные исследования в области региональной теории велись и отечественными экономистами и географами. В основном они связаны с развитием западных идей. Самобытными являются, главным образом, работы представителей университетской районной школы экономической и социальной географии. Особенно большой вклад в ее укрепление внесли H.H. Баранский, H.H. Колос-совский, И.А. Витвер и Ю.Г. Саушкин.
Теории размещения
Все теории размещения можно разделить на статические и динамические4. Статические теории появились еще в первой половине XIX в., динамические - примерно через век, в начале XX столетия. Первые теории размещения, считающиеся теперь классическими штандортными теориями, связаны с именами Й.Г. фон Тюнена, В. Ла-унхардта и Л. Вебера. Главными особенностями этих теорий являются:
рассмотрение одного отдельно взятого сельскохозяйственного или промышленного предприятия;
предположение о том, что данные по всем факторам размещения можно собрать, обобщить и получить точный ответ об оптимальном месте строительства предприятия (размещении производства).
И.Г. фон Тюнен считается первым, кто выявил наличие объективных закономерностей размещения товарного производства (первая его работа появилась в 1826 г.). Транспортный фактор считал решающим и В. Лаунхардт, рассматривавший уже промышленные предприятия. Правильный выбор места для их размещения он обосновывал минимизацией транспортных издержек доставки сырья, вспомогательных материалов и готовых изделий.
Л. Вебер считается разработчиком первой цельной теории размещения промышленности (появившейся в начале XX в.). Главным критерием оптимальности размещения, в соответствии с теорией Вебера, является минимизация суммарных издержек производства и сбыта.
В отличие от классических штандортных теорий, А. Предёль указывал на множественность наиболее удачных мест размещения (то есть отрицал возможность математического определения оптимального места локализации). Т. Паландер5 предложил специальные (для предприятий разных отраслей) и общую штандортные теории. Помимо факторов размещения, рассматривавшихся его предшественниками, он особое внимание уделял территориальным различиям и спросу, дифференциации цен на ресурсы, а также возможностям применения альтернативных технологий в зависимости от места размещения предприятия. Работы Предёля и Паландера ознаменовали собой переход к новому этапу в развитии теории размещения.
Наиболее яркими представителями нового этапа развития теорий размещения (начало которого относится примерно к середине XX в.) являются Август Лёш и Дэвид Смит, их теории называют новыми или неоклассическими штандор-тными6. Принципиальное отличие неоклассических теорий от классических - осознание невозможности создания общей теории размещения промышленного производства, способной обеспечить оптимальную территориальную аллокацию производителей. Соответственно выбор места размещения производства частными предпри-
5 Palander Т. Beitrage zur Standortstheorie. Uppsala, 1935.
6 Классические и неоклассические щтандортные теории на русском языке наиболее подробно рассмотрены в: Гран-бергА. Основы региональной экономики. - М.: ГУ-ВШЭ, 2000.
7 Schiunze R. Japanese in Germany: a Spatial Perspective. -Wirtschafts-geographie, Band 11, 1977.
Storper M. The Limits to Globalization: Technology Districts and International Trade / - Economic Geography< 1992, № 1, p. 60 - 63.
Walker R., Storner M. Capital and Industrial Location. In: Progressive Human Geography. 1981. - P. 473 - 509.
нимателями осуществляется всегда субъективно. Критерием оптимальности размещения является максимизация чистой прибыли.
На данном этапе развития штандортных теорий было рассмотрено большее число факторов, учитываемых при выборе места размещения предприятии. Л. Лёш считал необходимым принимать во внимание налоговую систему, государственные границы, технический прогресс, Д. Смит - проблемы охраны окружающей среды, Б. Зимин - фактор инерции размещения (влияние местоположения старых мощностей на размещение новых).
Развитие статических теорий продолжается вплоть до настоящего времени в основном в направлении увеличения числа учитываемых факторов размещения предприятий. Кроме того, стали рассматриваться не только однозаводские, но и многозаводские промышленные фирмы (работы Райнхольда Гроца в начале 1980-х гг.).
Динамические теории размещения появились в первой половине XX в. Первой, еще примитивной, динамической концепцией можно назвать модель X. Хотеллинга, обосновавшего в своей работе конца 1920-х гг. оптимальное размещение предприятий двух конкурирующих друг с другом производителей.
Динамической теорией размещения можно считать концепцию продуктово-производственного цикла Р. Вернона (возникшую в 1960-е гг.). Основополагающий тезис Р. Вернона - любой продукт имеет ограниченный жизненный цикл, в течение которого выявляются характерные изменения в процессах его производства, а вместе с тем и изменения в оптимальности его размещения.
Авторы последующих теорий стали обращать основное внимание не на внешние условия и факторы размещения, а на особенности возникновения и развития (прежде всего организацию производства и сбыта) промышленных фирм и предприятий, их активную роль в создании условий для своего развития.
Современные динамические теории сравнительно немногочисленны, их разработка связана с именами малоизвестных исследователей7. В рамках динамических концепций выделяются стадии территориального развития промышленных фирм, на каждой из которых компании руководствуются различными критериями размещения своей деятельности. Сколько-нибудь целостная динамическая теория размещения к настоящему времени еще не сложилась.
Теории регионального роста
Общепризнанной главной целью государственного регулирования является развитие, а не просто рост. Так, П. Самуэльсон8 отмечал, что нельзя стремиться лишь к простому количественному росту производства (пусть даже в расчете на душу населения). Необходимо также внутреннее развитие всей социально-экономической структуры общества.
Определение границ регионов? X. Зиберт считал необходимой предпосылкой любой теории территориального развития, обращая внимание на сложности, возникающие при попытках решения этой проблемы. Он отмечал возможность установления явно искусственных границ и невозможность идеального деления территории страны на регионы, так как любую местность можно представить как совокупность очень большого числа мелких участков10 .
Теории регионального роста, развивавшиеся в странах Запада, были тесно связаны с практической деятельностью государства и опирались на имеющиеся статистические данные. Поэтому они были вынуждены рассматривать в качестве регионов - объектов исследования - административно-территориальные единицы разного иерархического уровня или созданные на их основе так называемые программные (или плановые) районы11. При этом часто приходилось пренебрегать тем, что региональные границы рассекают территорию узловых социально-экономических районов, то есть объективно существую-
8 Самуэльсон П. Экономика, т.2. - М.: НПО «Алгон», ВНИ-ИСИ, 1997.
9 Бернар И., Коми Ж-К. Толковый экономический и финансовый словарь. Французская, русская, английская, немецкая, испанская терминология. Т.1. - М.: Международные отношения, 1994.
10 Siebert Н. Regional Economic Growth: Theory and Policy. Scranton,1969.
11 Сапожников А., Смольников M., Васильев В. Буржуазная региональная теория и государственно-монополистическое регулирование размещения производительных сил. - М.: Мысль, 1981.
12 Bots G„ Stein J. Growth in a Free Market. New York, London, 1964.
13 Richardson H. W. Regional Growth Theory.
14 Кадди M. Опыт теории и политики регионального развития: пример для России? В кн.: Посткоммунистическая Россия в контексте мирового социально-экономического развития. Материалы международной конференции. - М.: ИЭПП, 2001. - С. 507 - 534.
15 Маккомелл К., Брю Л. Экономикс: принципы, проблемы и тактика. Т. 1. - М.; Республика, 1992.
16 Михеева Н. Региональная экономика и управление. -Хабаровск: РИОТИИ.2000.
17 Marshall A. Principles of Economics.An introductory volume. 8th ed. - London, 1925.
щих ареалов с центром (ядром), собирающим или распределяющим ресурсные и прочие потоки.
Можно выделить две группы теорий регионального роста - неоклассические теории, основанные на производственной функции, и теории кумулятивного роста, являющиеся синтезом нео-кейнсианских, институциональных и экономико-географических моделей.
Что касается неоклассической школы, то первые исследования различий в региональных темпах роста здесь основывались на теории, которая используется и для объяснения общенационального экономического роста. Впервые названный принцип применил Дж. Борте12. Подобный подход господствовал до середины 1960-х гг.13, однако используется он и в настоящее время14. Основной упор здесь делается на факторы, повышающие производственный потенциал экономической системы. В соответствии с этим подходом параметры регионального роста определяются количеством и качеством природных ресурсов, общей численностью и квалификацией трудовых ресурсов, запасами капитала и уровнем технологии15. Причем прогнозируется сближение цен на факторы производства ввиду их мобильности, что должно привести к выравниванию уровней экономического развитии регионов. Такой вывод делается на основе предположения о конкуренции регионов за ограниченные ресурсы. В связи с этим развитие национальной экономики трактуется как результат эффективного распределения ресурсов между регионами. При этом подразумевается, что темп развития национальной экономики задан априорно, а развитие одного региона возможно всегда лишь за счет других16.
Ранние неоклассические теории подвергались критике за недостаточный учет региональных особенностей. Еще в 1960-х гг. У. Айзард отмечал увлечение экономистов-теоретиков динамическими аспектами в ущерб пространственной составляющей. В то же время А. Маршалл, считающийся основоположником неоклассической экономической теории, признавал большое значение территориальных аспектов, откладывая их рассмотрение на более поздний период из-за сложности математического учета их воздействия. Действительно, он, указывая на наличие особой стоимости местоположения, ввел для объяснения факторов размещения концепцию «внешней экономии»17. Во многом на этой базе в последние десятилетия неоклассическая школа развивала собственную региональную теорию роста, использующую также производственную функцию, то есть предполагающую учет роли различных производственных факторов, включая технический прогресс.
Наиболее законченную концепцию предлагает X. Зиберг18. Она основывается на производственной функции, в которой объем потенциально возможного производства в районе ставится в зависимость от таких видов затрат, как капитал, труд, земля и технические знания. Для учета географических особенностей региона Зиберт добавляет в модель транспортные затраты и влияние особенностей социальной системы. При этом транспортные затраты раскладываются на три составляющие, зависящие соответственно от параметров труда, капитала и земли, - именно таким образом учитывается пространственная неоднородность территории. Особенности социальной системы региона признаются внутренними детерминантами экономического роста. Помимо этого допускается возможность взаимозамещения отдельных факторов: их вклад в агрегированный рост может быть различным но регионам. Кроме изолированного района, Зиберт исследует и внешние детерминанты экономического роста региона, имеющего тесные экономические связи с другими регионами страны и с зарубежными государствами.
Во многих поздних неоклассических моделях роста, так же, как и в ранних, подразумевается тенденция к выравниванию межрегиональных различий путем перемещения капитала из высокоразвитых районов с пониженной прибыльностью инвестиций в менее развитые, отличающиеся большей доходностью капиталовложений. Уровень заработной платы, наоборот, ниже в менее развитых районах, поэтому трудовые ресурсы перемещаются в высокоразвитые регионы19. Однако для поздних неоклассических моделей характерно более острожное отношение к сближению уровней экономического развития регионов. Еще J1. Лёш отмечал, что тенденция к выравниванию под воздействием лишь стихийных рыночных сил может реа-лизовываться очень медленно. Зиберт обращает внимание даже на возможность расхождения темпов роста некоторых районов на определенном этапе.
Основные выводы Зиберта, сделанные им исходя из модели, сводятся к следующему. Во-пер-
18 Sielbert Н. Regional Economic Growth: Theory and Policy.
" Сапожников А., Васильев В. Буржуазная региональная теория и государственно-монополистическое регулирование размещения производительных сил.
20 Кузнецова О. Теоретические основы государственного регулирования экономического развития регионов. - М.: Вопросы экономики. 2002. № 4.
21 Mac Lennan V., Robertson D. Reginal Policy in the United Kingdom. In: Backward Areas in Advanced Countries. Proceeding of a Conference held by the International Economic Association. London, Melbourne, Toronto, New York, 1969.
22 Myrdal G. Economic Theory and Under-developed Region. London, 1957.
23 Richardson H. W. Regional Growth Theory.
вых, дифференциация в темпах роста региональных экономик определяется скоростью количественных изменений внутренних детерминантов развития, то есть увеличением предложения рабочей силы повышением ее квалификации, скоростью накопления капитала, частотой технических инноваций. Во-вторых, межрегиональные диспропорции изменяются в зависимости от степени мобильности факторов производства на разных территориях (внутри страны и между государствами), причем немалую роль здесь играют направления миграции ресурсов. Особое внимание уделяется тенденции к унификации социальных характеристик, что повышает мобильность факторов. В-третьих, необходимо оценивать также вклад каждого детерминанта в ускорение роста, что показывают коэффициенты в моделях, построенных Зибертом на базе производственных функций. По оценкам РЦЭР при Правительстве РФ20, межрегиональная мобильность факторов роста является наиболее спорным моментом в неоклассических теориях регионального роста. Один факт отсутствия мобильности природных свойств территории уже заставляет усомниться в справедливости утверждений о сближении уровней экономического развития регионов. Что касается миграции трудовых ресурсов, то на практике она, как правило, имеет негативные последствия для экономически слаборазвитых регионов, поскольку из них уезжает в основном молодое и более образованное население21.
В теориях кумулятивного роста авторство базовой модели принадлежит Г. Мюрдалю22. По большей части, на примере целых стран он показывает, как с помощью специализации и эффекта масштаба незначительное преимущество территории со временем может вырасти и быть приумножено. Распространение этого положения на регионы приводит к выводу, что преимущества определенных местностей, так называемых центров (полюсов) роста, обусловливают ускорение их развития, в то время как отставание слаборазвитых регионов может еще более углубиться. Формализованный вид данная концепция получила в трудах Н. Калдора и ряда других исследователей.
Основным фактором, способствующим сохранению различий в темпах экономического роста разных территорий, признается притягательность крупных городских агломераций для предприятий, где возможна экономия на производственных издержках.
Об образовании скоплений городов, становящихся крупными промышленными центрами, своеобразными «полюсами роста», писал и X. Ричардсон23 . По его мнению, именно региональная агломерационная экономия играет ключевую роль,
стимулируя технический прогресс и рост производительности труда, оказывая сильное воздействие на процессы размещения предприятий. В основе модели Ричардсона лежит функция, схожая с неоклассической, отражающая связь темпов роста с темпами накопления капитала, увеличения предложения труда и скоростью технического прогресса. Однако есть и отличие: каждый фактор предложения выступает отдельной функцией, которая зависит от эффекта агломерации, предпочтений локализации, разницы в ценах на факторы в регионе и в целом по стране, а также от других индивидуальных особенностей региона.
По мнению Дж. Фрвдмана, экономический рост концентрируется исключительно в городах24. Фридмана справедливо считают классиком теории «центр-периферия». Экономико-географические исследования территориальной концентрации производительных сил позволили выявить не только моноцентрические, но и полицентрические городские агломерации. На основе подобных наблюдений П. Потье предложил концепцию так называемых осей развития.
Для описания развития периферийных территорий, выходящих за пределы центров и осей развития, Дж. Фридманом, Т. Хермансеном и некоторыми другими учеными используется схема диффузии нововведений, предложенная Т. Хэгс-рстрандом25.
Значительный вклад в развитие теории полюсов роста внес Ж.-Р. Будвиль. Согласно его концепции (в современном виде), развитие производства не происходит равномерно во всех отраслях хозяйства - всегда можно выделить динамичные, так называемые «пропульсивные» отрасли. Они являются стимулом развития всей экономики и представляют собой «полюса развития». Через систему взаимосвязей типа «затраты - выпуск» В. Леонтьева эффект нововведения передается на все хозяйство. Благодаря процессу концентрации производства пропульсивные отрасли сосредоточиваются в определенной точке (районе)
24 Fridmann J. Urbanization, Planning and National Development. Beverly Hills, London, 1973.
25 Hagerstrand Т. Saints of the Spatial Structure of Social Communication and the Diffusion of Information. In: Papers and Proceeding of Regional Science Association.
26 Christaller W. Die zentralen Orte in Suddeutschland. Eine okonomisch-geographische Untersuchung über die Gesetzmassigkeit der Verbreitung und Entwic der Siedlungen mit stastischen Funktionen. Jena, 1933.
27 Tinbergen J., Bos H. Mathematical Models of Economic Growth. New Yotk, 1962.
28 Tinbergen J. Development Planning. London, 1967.
29 Яновский К. Политические и правовые факторы экономического роста в российских регионах // Вопросы экономики. - 2002. - № 11.
- «центре (полюсе) роста». Ж.-Р. Будвиль предложил их иерархию, основанную на теории центральных мест В. Кристаллера26.
Похожие принципы развиваются и в модели территориального развития новых районов, разработанной группой ученых под руководством Э. Таафе на основе исследований П. Гоулда. Они выделяют четыре стадии развития идеализированной островной страны. Модель применяется ими и для прибрежных государств на материках. Представляется, что она может быть также использована для описания развития любых малоосвоенных территорий, граничащих с развитыми регионами.
Помимо неоклассических и кумулятивных теорий иногда выделяют и другие теории регионального роста. Однако, по мнению X. Ричардсона, они вряд ли могут претендовать на полноту, а в ряде случаев и теоретическую обоснованность.
В 1960-е гг. довольно популярным было мнение о связи экономического роста регионов со значением экспорта в их экономике (теория экспортной базы). Данная концепция отрицала возможность автономного развития за счет внутренних инвестиций и технического прогресса, не учитывала связи между степенью открытости регионального хозяйства и масштабами его внутреннего рынка. Мало внимания уделялось и роли миграции человеческих ресурсов и капитала.
Главным недостатком моделей типа «затра-ты-выпуск» для объяснения регионального роста стало отсутствие возможности в полной мере учитывать хозяйственную динамику.
Значительный пласт региональной экономики представляют эконометрические теории. X. Ричардсон полагает, что эконометрические расчеты могут быть неплохим подтверждением теоретических гипотез. Однако, как показывает практика, соответствующие модели возникали не как реакция на ускоренное развитие концепций регионального роста, а при накоплении большого объема статистических данных. В результате исследователи получали некоторые математические взаимосвязи, которые они не пытались объяснить, вскрыв таким образом причины экономического роста.
Еще одним направлением исследований в области регионального роста часто признают работы Я. Тинбергена, X. Боса27 и их последователей. Однако Тинберген, главным образом, рассматривал практические мероприятия по регулированию экономического развития регионов28.
В качестве отдельного направления современных региональных исследований необходимо также выделить работы, основывающиеся на институциональных подходах29. Большое внимание в них уделяется политике региональных органов власти
как одному из важнейших факторов экономического развития регионов. Таким образом, они также не могут претендовать на полноту анализа причин межрегиональных различий в темпах роста. Причем в качестве регионов рассматриваются чаще всего субъекты Федерации, поскольку именно субнациональные власти в федеративных государствах обладают достаточно широким набором полномочий, позволяющим говорить о собственной экономической политике региональных властей.
На наш взгляд, главным минусом всех существующих теорий регионального роста является недостаточная опора па теории размещения предприятий. На необходимость фундаментальной связи микроэкономических теорий размещения с макроэкономическими теориями регионального роста неоднократно указывали многие экономисты начиная с Э. Робинсона30. Но тогда уровень разработанности динамических теорий размещения был еще невысоким, а использование статических теорий особых результатов не приносило. Это отмечали X. Зиберт и X. Ричардсон31.
Не претендуя на создание сколько-нибудь законченной модели, связывающей экономический рост региона и динамические модели размещения (это на современном этапе вряд ли возможно), тем не менее сформулируем основные выводы, которые, на наш взгляд, следуют из динамических моделей размещения:
иерархически-волновой характер распространения предприятий по территории означает, что диспропорции между регионами с течением времени не могут исчезнуть, всегда будут оставаться передовые в экономическом отношении регионы (исходя из этого региональные диспропорции могут исчезнуть лишь в том случае, если научно-технический прогресс остановится.
До тех пор пока этого не произойдет, всегда будут появляться центры зарождения нововведений);
30 Robinson Е. Location Theory, Regional Economics and Backwads Areas. In: Backward Areas in Advanced Countries. Proceedings of a Conference held by the International Economic Association. London, Melbourne, Toronto, New York, 1969. - P. 3 - 20.
31 Richardson H. Regional Growth Theory; Siebert H. Regional Economic Growth: Theory and Policy.
32 Гранберг А. Основы региональной экономики. - M.: ГУ-ВШЭ, 2000
Friedmann J. Urbanization, Planning and Development. Beverly Hills, London, 1973.
Regional Policy: Readings in Theory and Applications. Friedmann J., Alonco W. Cambridge, London, 1975.
33 Самуэльсон П. Экономика, т.2. - М.: НПО «АЛГОН», ВНИ-ИСИ, 1994.
34 Dennison S. The Station of Industry and the Depressed Areas. London, 1939.
существуют разные факторы распространения предприятий, и один из них - экономическая политика региональных властей; вряд ли можно с уверенностью утверждать, что разрыв между регионами-лидерами и регионами-аутсайдерами будет постоянно увеличиваться, как предполагают сторонники кумулятивных теорий регионального роста, поскольку в реальных условиях капитал перетекает из крупнейших экономических центров в периферийные районы - их отсталость объясняется, скорее, постоянным запаздыванием с принятием нововведений различного плана; сложившиеся диспропорции в уровнях экономического развития регионов не являются раз и навсегда заданными, поскольку центры роста могут возникать в новых местах, в том числе в прежних периферийных районах.
Теории государственного регулирования экономического развития регионов или теории региональной политики
Ответ на вопрос о необходимости, целях и объектах государственного регулирования экономического развития регионов вытекает из теорий регионального роста>2. Важнейший вывод неоклассических теорий гласит, что со временем уровни экономического развития регионов выравниваются. Поэтому на начальном этапе развития региональных теорий сторонники этой научной школы пришли к выводу о нецелесообразности государственного вмешательства в экономическое развитие регионов33. Вместе с тем они не отрицали необходимости выделения проблемным регионам финансовой помощи на решение социальных вопросов.
Сторонники теории кумулятивного роста, исходя из увеличения или по меньшей мере сохранения диспропорций в уровнях экономического развития регионов, наоборот, предлагали проводить активную региональную политику34. Им принадлежит и формулировка такой цели региональной политики, как уменьшение различий в уровнях экономического развития регионов (или выравнивание уровней экономического развития регионов, причем под выравниванием понимается не достижение равенства, а сглаживание различий). Из этого следует, что государство должно стимулировать развитие наиболее отсталых регионов.
Изначально теории государственного регулирования экономического развития регионов практически исчерпывались этими двумя крайними подходами. Однако идеи приверженцев неоклас-
сических теорий на практике не подтверждались: в краткосрочном периоде диспропорции в уровнях экономического развития регионов не исчезали. Поэтому государству в той или иной степени приходилось вмешиваться в экономическое развитие регионов. Г. Камерон35 выделил три течения:
• неинтервенционалистов, которые в принципе отрицали необходимость воздействия государства на региональный рост;
• адаптеров, которые ратовали за смягчение воздействия стихийных рыночных регуляторов и незначительное корректирование развития территорий путем ускорения естественных процессов благодаря стимулированию миграции рабочей силы и инвестиций;
• радикальных преобразователей, выступавших за проведение интенсивного регулирования. Аналогичную классификацию предложили и
отечественные ученые36. Отличие их подхода заключается в том, что они выделяли четыре течения, условно говоря, деля «адаптеров» и «активных преобразователей» на три течения.
Суть идеи «адаптеров» заключается в том, что задачей государственного регулирования является ускорение естественно протекающих процессов без смены их направления37. То есть стимулирование экономического роста эффективно лишь тогда, когда оно соответствует общим тенденциям развития и размещения предприятий, определяемым интересами частных компаний. А это происходит тогда, когда в неразвитых индустриальных районах имеются или возникают предпосылки для развития промышленности, которые лишь подкрепляются соответствующей целенаправленной политикой государства. Если же государство пытается стимулировать экономическое развитие в заведомо непривлекательных (по крайней мере, на определенном этапе развития страны) для частных интересов регионах, то его усилия оказываются по большей части безрезультатными.
«Пионерами» теории государственного регулирования экономического развития регионов считаются С. Деннисон и А. Лёш. Они заложили два принципиально различных концептуальных подхода к регулированию развития - Деннисона
3SNew Directions in Federal Economic Development Programs. - Explorations in Economic Research. 1977, vol. 4, № 3. P. 345 -469.
36 Грицай О., Трейвиш А. Центр и периферия в региональном развитии. - М.: Наука, 1991.
37 Витковский О. Политико-географические аспекты изучения промышленности капиталистических стран и его проблемы. - В кн. Региональная политика, 1992.
38 Dennison S. The Station of Industry and the Depressed Areas. London, 1939.
39 Jleut А. Географическое размещение хозяйства.
можно причислить к «активным преобразователям», Лёша, как уже говорилось выше, - к «адаптерам». Деннисон38 рассматривал регулирование депрессивных районов. Основное внимание он уделял методам воздействия па географию промышленных инвестиций, причем как косвенным, так и прямым, связанным с централизованным контролем над размещением новых капиталовложений в промышленность. Деннисон не сравнивал эффективность тех или иных форм государственного воздействия на локализацию промышленных предприятий, однако отмечал, что полный контроль государства предпочтительнее субсидирования инвестиций, поскольку он позволяет решать широкий круг проблем, не связанных с локальной безработицей, таких как растущая концентрация в крупнейших городских конурбациях.
Лёш39 рассматривал более широкую область применения государственного регулирования экономического развития регионов, при этом высоко оценивал способность региональной экономики к саморегулированию. В числе конкретных мер он предлагал использовать те, которые облегчают протекание естественных процессов в пространстве. Он выступал за создание льготных условий для переноса производства, поощрение конкуренции, предлагая создать центральное бюро, которое могло бы предоставлять информацию о наиболее желательных и легкодоступных направлениях инвестирования. Все это, по мнению Лёша, могло бы повысить мобильность капитала, что он полагал достаточным условием выравнивания территориальных диспропорций. В отличие от Деннисона, Лёш не считал целесообразным стимулирование инвестиций в отсталые районы.
Отметим также, что значительный вклад в развитие теории регулирования экономического развития регионов в конце 1940-х гг. внес Э. Гувер. Он причислял к целям государственного регулирования как более совершенное размещение частных предприятий, так и воздействие на экономику проблемных регионов, стимулирующее рост производства и улучшение структуры хозяйства района. Меры регулирования Гувер подразделял на ответные, которые смягчают отрицательные последствия деятельности стихийных рыночных сил, и на предваряющие, которые позволяют улучшать ситуацию с занятостью в долговременной перспективе. Он также отмечал необходимость проведения селективного регулирования по отношению к разным отраслям хозяйства и в зависимости от состояния экономической конъюнктуры. Однако, указывая на важность регулирования в долгосрочном плане, Гувер связывал региональные ме-
роприятия в первую очередь с краткосрочным, антициклическим регулированием.
По оценкам РЦЭР при Правительстве РФ, идеи «адаптеров» в наибольшей степени приемлемы для современной России. В пользу этого вывода свидетельствуют следующие аргументы. К недостаткам «неинтервенционалистских» подходов относится, во-первых, недоиспользование потенциала развития страны из-за недоиспользования потенциала развития отдельных регионов40. Львиную долю стоимости промышленного производства, доходов государственного бюджета формируют сырьевые отрасли, а значительная часть запасов полезных ископаемых, как известно, находится в малоосвоенных районах, где требуются государственные вложения в инфраструктуру (хотя, конечно, деятельность государства по воспроизводству минерально-сырьевой базы можно отнести к структурной политике). Во-вторых, истоки современных региональных проблем России лежат в многолетней практике плановой экономики: не было бы плановой экономики, скорее всего, не пришлось бы решать, например, проблемы перенаселенности районов Крайнего Севера. В настоящее время реализуется программа помощи переселенцам из районов Крайнего Севера в центральные регионы страны. В-третьих, и это, пожалуй, главное, есть сферы деятельности, в которых государство обязательно участвует, - это прежде всего развитие инфраструктуры. Чем более осознанным будет расходование выделяемых на это средств, тем больший эффект оно даст. Наконец, отказаться полностью от проведения региональной политики в России вряд ли удастся по политическим мотивам, поэтому гораздо лучше, если эта политика будет продуманной и обоснованной.
Подходы «активных преобразователей» не могут применяться на нынешнем этане развития России хотя бы потому, что они требуют таких затрат, которыми российский федеральный бюджет не располагает. Более того, эффективность этих зат-
40 Dennison S. The Station of Industry and the Depressed Areas. London, 1939.
А1Лямин В. География и общество. - М.: Изд-во МГУ, 1998.
42 Согласно Д. Харвею, «территориальная справедливость» подразумевает, что распределение доходов между территориями, как распределение доходов в обществе в целом, должно бьпъ, с одной стороны, направлено на обеспечение минимальных потребностей всех членов общества, с другой стороны - необходимо соблюдение оплаты по принципу «кто больше создает, тот больше получает».
43 Куклински Э. Региональное развитие - начало поворотного этапа. - Региональное развитие и сотрудничество, 1997, № 0, с. 3-7. См. также: Ясаи Э. Социальное рыночное хозяйство: социализм в иной форме? - Политэконом, 1996. - № 1. - С. 16 - 18, 21 - 23.
рат, согласно теории кумулятивного роста, на которую «активные преобразователи» опираются, будет крайне низкой. Вообще логичность вывода о необходимости активного государственного вмешательства в экономическое развитие регионов на основе того, что некоторые регионы заведомо непривлекательны для инвесторов, крайне сомнительна. Сторонники кумулятивной теории роста, скорее, должны были говорить о необходимости «адаптационной» региональной политики.
Что касается тезиса о неэффективности стимулирования экономического развития наиболее проблемных регионов России, то можно возразить, что в промышленно развитых странах такое стимулирование осуществляется, и его не считают бессмысленным. Здесь стоит напомнить о концепции формирования полюсов роста Фридмана41 . Исходя из соотношения масштабов территориальных диспропорций в России и промышленно развитых странах, вполне можно предположить, что в России формирование полюсов роста находится на одной из начальных стадий. Тогда как в промышленно развитых странах - на последней (выстроена полиареальная структура с мощной периферией), когда гораздо больше и полюсов роста, и диффузия нововведений распространяется на гораздо большую периферию. Чем более развита структура полюсов роста, тем выше эффективность стимулирования экономического развития наиболее отсталых в экономическом отношении регионов.
Несмотря на целесообразность следования в целом «адаптационной» модели региональной политики, часть мер государственного регулирования должна быть все же направлена на стимулирование роста наиболее проблемных регионов. Этот тезис в значительной степени связан с вопросами территориальной справедливости и экономической эффективности национальной экономики. Под социальной справедливостью на практике чаще всего подразумевают перераспределение средств в пользу наиболее проблемных регионов42. Существуют по меньшей мере две точки зрения на эту проблему.
Одна точка зрения - наблюдается обратно пропорциональная зависимость между территориальной справедливостью и экономической эффективностью. То есть стимулирование экономического развития проблемных регионов однозначно ведет к снижению экономической эффективности. Именно на основе этого утверждения Э. Куклински, например, рассуждает о желательности перехода от концепции региональной политики, направленной на уменьшение территориальных диспропорций, к концепции территориальной конкуренции43.
Другая точка зрения заключается в том, что территориальная справедливость приносит не только негативные, но и позитивные эффекты44. Подобный тезис обычно обосновывают тремя соображениями. Во-первых, несправедливость и неравенство обусловливают неполноту использования потенциала развития регионов. Во-вторых, они могут дать краткосрочный экономический эффект, но в долгосрочной перспективе привести к накоплению диспропорций, на устранение которых потом придется тратить больше средств. В-третьих, и это считается главным, подобные диспропорции могут вылиться в социальный взрыв, который может смести несправедливую, но нацеленную на эффективность систему задолго до того, как она даст ожидаемый экономический эффект45.
Проблема достижения минимально необходимого уровня «территориальной справедливости», конечно, может и должна решаться в основном за счет предоставления текущей финансовой помощи проблемным регионам. Однако в некоторых случаях этого может оказаться недостаточно, особенно когда речь идет о высоком уровне безработицы. Кроме того, практически невозможно выработать формализованные подходы к определению ситуации, когда нельзя ограничиться текущей финансовой помощью.
Набор мер государственного регулирования экономического развития регионов, по оценкам РЦЭР при Правительстве РФ46, не подчиняется единой теоретической концепции и различается по странам в зависимости от проблем, характерных для конкретного государства. При этом все используемые меры по повышению привлекательности регионов для частных инвесторов могут быть разделены на две принципиально разные группы:
1) за счет улучшения свойств территории - совершенствования инфраструктуры. Причем
44 См., например: Богомолов О. Созидательный потенциал справедливости. - Политэконом, 1995. - № 1. - С. 24 -27; Шмэль В. Чтобы была уверенность в завтрашнем дне. -Политэконом, 1996, N° 1, С. 43 - 52.
45 Смириягин Л. Концепция территориальной справедливости в американской радикальной географии. Вопросы экономической и политической географии зарубежных стран. - М., 1989, вып. 10 - Современные исследования за рубежом, с. 90 - 104.
46 Кузнецова О. Теоретические основы государственного регулирования экономического развития регионов. - М.: Вопросы экономики. - 2002. - № 1.
47 Hagerstrand T. Theoty of the Spatial Structure of Social Communication and the Diffusion of Information. In: Papers and Proceedings of Regional Science Association.
48 Куклински Э. Региональное развитие - начало поворотного этапа. - Региональное развитие и сотрудничество, 1997. - № 10; Ясан Э. Социальное рыночное хозяйство: социализм в иной форме? - Политэконом. - 1996. - № 1.
инфраструктуру в данном случае можно понимать в широком смысле как синтетический показатель условий хозяйствования в данном районе;
2) за счет предоставления определенного набора льгот приходящим в регион инвесторам. При выборе следует учитывать, что развитие инфраструктуры, государственная поддержка территорий и механизмы бюджетного выравнивания позволяют создать благоприятные условия для роста экономики региона на долгосрочную перспективу. В то время как финансовая поддержка компаний посредством портфельных инвестиций в ряде случаев может дать лишь временный эффект. Известны многочисленные случаи из мировой практики, когда инвесторы приходили в регион, привлекаемые налоговыми льготами, и уходили из него, когда действие налоговых льгот кончалось, что сопровождалось дополнительным оттоком капитала из реального сектора экономики и снижением производственного потенциала территорий.
Если опираться на динамические модели регулирования экономического потенциала региона, прежде всего на обозначаемую в их рамках диффузию нововведений47, то нужно применить «адаптационную модель» региональной политики, что на практике предполагает стимулирование экономического развития в тех регионах, которые в первую очередь будут затронуты диффузией нововведений, или по крайней мере, в тех регионах, которые относятся к разряду депрессивных территорий48 .
«Адаптационная модель» региональной политики не исключает применения обоих типов мер. Но развитие инфраструктуры является более «безопасным». Даже в том случае, когда при принятии решения произойдет ошибка с определением перспективных с точки зрения экономического роста регионов, в долгосрочном плане эта мера все равно будет иметь позитивный эффект. Льготы для инвесторов хороши лишь в том случае, если к моменту окончания их действия регион, в котором они применяются, станет благоприятным местом размещения предприятий благодаря естественным процессам. И скорее всего налоговые льготы необходимы, если приходится стимулировать экономическое развитие в наиболее отсталых в этом отношении регионах, где либо требуются огромные затраты времени и средств на развитие инфраструктуры, либо нет возможности даже с помощью инфраструктуры компенсировать негативные свойства территорий (например ее удаленность).
(Окончание следует)
