CC BY
1489
УДК 347.734
В. Ю. Миронов
Г осударственное регулирование банковской деятельности (финансово-правовой аспект)
В статье рассматриваются понятия «государственное регулирование банковской деятельности» и «банковское регулирование», их отличия от термина «государственное управление», соотношение друг с другом в условиях дискуссионности и недостаточной разработанности в теории финансового права такой важнейшей функции Банка России, как банковское регулирование.
The article describes notions of state regulation of banking activity and banking regulation, differentiation of these notions with the term of state administration, their correlation in conditions of discussions and insufficient development in theory of financial law of such an important function of the Bank of Russia as banking regulation.
Ключевые слова: государственное регулирование банковской деятельности, банковское регулирование, Центральный банк РФ, государственное управление.
Key words: government bank regulation and supervision, bank regulation, The Central Bank of the Russian Federation, state administration.
Государственное регулирование экономического развития страны в целом, как процесс, должно определяться состоянием экономики, поставленными перед обществом целями, тенденциями развития, характером политических и социальных проблем, национальными особенностями, детерминироваться по объектам воздействия. Деятельность кредитных организаций выступает одним из основных объектов государственного регулирования и одновременно интегрируется в финансовые отношения всей экономической системы страны.
Однако ни Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»1, ни Федеральный закон «О банках и банковской деятельности»2 не определяют содержание понятий
© Миронов В. Ю., 2013
1 О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): федер. закон от
10 июля 2002 г. № 86-ФЗ // Рос. газета. 2002. 13 июля.
2 Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 3954 «О банках и банковской деятельности» в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ «О внесении
114
«государственное регулирование банковской деятельности» и «банковское регулирование». В науке данные категории рассматриваются достаточно подробно.
Принцип государственного регулирования признается важнейшим принципом организации и функционирования банковской системы в России3. Государство не вправе оставить вне своего воздействия такую важную сферу своей финансовой деятельности, как банковская.
По мнению О.Н. Горбуновой, государственное регулирование банковской деятельности является областью публичного финансовоправового воздействия, цель которого - оказание содействия решению общегосударственных задач4.
Бурное развитие рыночных отношений, создание хозяйствующих субъектов различных форм собственности, расширение их прав неизбежно привело к необходимости ограничения функций государства и переходу его органов от непосредственного управления экономикой и ее субъектами к более мягкому воздействию на их деятельность.
Рассматривая понятие государственного регулирования, необходимо отметить высказывание А.П. Алехина, который указывает, что «хотя государственное регулирование стало уже обиходным термином, употребляемым иногда как антипод государственному управлению, содержание его до сих пор остается недостаточно определенным»5. Далее он выделяет государственное регулирование в широком и узком смысле. «В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий. Его субъектами являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти. Известным образом на поведение участников урегулированных отношений влияют субъекты судебной власти. В узком смысле государственное регулирование - одна из функций
изменений и дополнений в Закон РСФСР “О банках и банковской деятельности в РСФСР”» // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 6 декабря 1990 г. № 27 ст. 357; Рос. газета. 1996. 10 февр.
3 См., например, Банковское право Российской Федерации. Особенная часть: в 2 т.: учеб. / отв. ред. Г.А. Тосунян. Т. 1. С. 281.
4 См.: Финансовое право: учеб. / под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2002. С. 391-393.
5 Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А. Административное право Российской Федерации. Часть II. Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами: учеб. М.: ТЕИС, 1995. С. 7.
115
государственного управления»6. Подобная точка зрения разделяется и
7
другими учеными .
Некоторые авторы предлагают определять «регулирование» как форму (вид) управленческой деятельности, осуществляемую методами административного и экономического характера8.
Г.А. Тосунян проводит следующее разграничение терминов «государственное управление» и «государственное регулирование»: «Прямое государственное управление предполагает непосредственное вмешательство государственных органов в производственную и хозяйственную деятельность учреждений, предприятий, организаций. ... В условиях прямого государственного управления доминируют административные методы управления. Осуществление государственного управления в форме государственного регулирования выдвигает на первый план экономические методы управления, осуществляется, как правило, “мягко” - в виде нормативного регулирования, рекомендаций, координации направлений, оказания помощи и т. д. ... Этот процесс в соответствующих случаях и ведет к употреблению термина “регулирование” взамен термина “управление”9. При этом Г.А. Тосунян говорит о прямом государственном управлении и государственном регулировании как о формах государственного управления финансовокредитной системой. Однако следует согласиться с мнением Н.М. Бородиной, что понятие «форма управления» применяется в науке административного права в несколько ином значении, чем то, которое предлагает Г.А. Тосунян10.
Ю.А. Тихомиров применительно к сфере управления экономикой говорит не о государственном управлении в данной сфере, а о государственном регулировании11. Саратовской школой
6 Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А. Административное право Российской Федерации. Часть II. Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами: учеб. М.: ТЕИС, 1995. С. 7.
7 См.: Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской Федерации / под ред. д.ю.н., проф. Н.М. Конина. М.: Норма, 2005. С. 105; Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. Воронеж, 2000. С. 166; Бахрах Д.Н. Административное право: учеб. М., 1993. С. 66-67.
8 Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. М., 1997. С. 29; Овсянко Д.М. Административное право. М., 1996. С. 67.
9 Там же. С. 30.
10 См.: Бородина Н.М. Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации / под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: СГАП, 2001. С. 96.
11 См.: ТихомировЮ.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 376-377.
116
административного права в рамках государственного руководства экономикой выделяются два основных метода: государственное
управление и государственное регулирование12. При этом высказано вполне обоснованное мнение о том, что наименование отношений исполнительной власти с хозяйственными обществами более правильно называть государственным регулированием, а не государственным управлением, как в отношении государственных предприятий и учреждений13.
Таким образом, в настоящий момент в отношении государственного воздействия на экономические общественные отношения с участием коммерческих организаций более целесообразно употребление термина «регулирование», а не «управление», поскольку последнее предполагает непосредственное управленческое воздействие с прямым установлением объектов и субъектов управления, корреспонденцией прав и обязанностей, адресностью управления.
Вместе с обоснованием необходимости преобладания регулирующего воздействия в условиях рыночных отношений в юридической литературе прослеживается мысль о невозможности полного отказа от управления14.
По вопросу понятия государственного регулирования банковской деятельности в науке до настоящего времени отсутствует единое мнение.
Н.Ю. Ерпылева определяет регулирование банковской деятельности как систему специфических правил поведения нормативного характера, сформулированных государственными органами, иными властными структурами, а также негосударственными саморегулируемыми организациями, которые имеют своей целью ограничение банковской активности и главным образом банковских операций15. Отсюда следует вывод, что регулирование представляет собой ограничение, имеющее по своей сути экономическую природу. Это ограничение заключает в себе
12 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: учеб. М.: Юристъ, 1996. С. 224.
13 См.: Там же. С. 10-11.
14 См.: Рыбакова С.В. Теоретико-правовые основы банковского надзора в России // Финансовый механизм и его правовое регулирование: материалы междунар. науч.-практ. конф. (24-25 апр. 2003 г.) Ч. II. Саратов, 2003. С. 100; Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронежск. гос. унта, 1998. С. 185-186.
15 См.: ЕрпылеваН.Ю. Международное банковское право. М., 1998. С. 48-49.
117
элемент внеэкономического принуждения и осуществляется в правовых формах властными структурами.
И.С. Попов указывает, что государственное регулирование банковской деятельности представляет собой нормотворческую и индивидуально-властную деятельность субъектов регулирования, направленную на упорядочение создания и деятельности кредитных организаций, банковской системы в целом, формирование и поддержание устойчивого правового порядка в сфере банковской деятельности, защиту прав и законных интересов ее участников и частных лиц16.
Я.А. Гейвандов выделяет в государственном регулировании банковской деятельности два основных уровня. С одной стороны, - это регулирование государством макроэкономических процессов, связанных с денежно-кредитными отношениями. Поэтому воздействие государства осуществляется на все структурные элементы банковской системы, включая Центральный банк Российской Федерации. В рамках этой стороны государственного регулирования принимаются основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, осуществляются иные меры, прямо или косвенно влияющие на состояние банковской системы и внутреннюю политику в государстве. С другой стороны, государственное регулирование банковской системы проявляется в осуществлении непосредственной регулирующей деятельности уполномоченных государственных органов по созданию, организации, регистрации, лицензированию конкретных элементов банковской системы и осуществлению ими банковской деятельности17. Такими органами являются Президент РФ, Правительство РФ, Банк России, суды и др. государственные органы. Такого же мнения придерживаются и некоторые другие ученые18.
Как представляется, государственное регулирование выражается в принятии федеральными органами государственной власти законодательных актов, устанавливающих основы организации банковской системы, ее структуру и принципы функционирования, а также в
16 См.: Попов И.С. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 16.
17 См.: Гейвандов Я.А. Государственное регулирование банковской деятельности в Российской Федерации: теоретический и организационно-правовой анализ: дис. . д-ра юрид. наук. СПб., 1997. С. 53.
18 См., напр.: Чекушина Т.В. Правовые основы взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 13.
осуществлении Банком России от имени государства банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и т. п.
Государственное регулирование банковской деятельности осуществляется именно в правовой форме, через соответствующие законодательные и нормативные акты, принимаемые органами государственной власти. Государственное регулирование банковской деятельности осуществляется и через другие, закрепленные законом виды деятельности уполномоченных государственных органов (надзор, контроль, лицензирование, применение специальных экономических методов воздействия на кредитную систему)19. Такими уполномоченными органами, являющимися субъектами государственного регулирования банковской деятельности, выступают Федеральное собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Банк России, судебные органы.
Анализ специальной литературы позволяет определить государственное регулирование банковской деятельности как осуществление специально уполномоченными органами нормативного и индивидуально-властного воздействия на банковскую систему в целях упорядочения деятельности элементов банковской системы, защиты прав и законных интересов лиц, взаимодействующих с элементами банковской системы, а также формирования и поддержания устойчивого правопорядка в сфере банковской деятельности.
Вопросы банковского регулирования относятся в настоящее время к числу дискуссионных, так как само понятие этой важнейшей функции Банка России в теории финансового права еще недостаточно разработано.
Цели банковского регулирования определены в законодательстве и состоят в поддержании стабильности банковской системы, а также защите интересов вкладчиков и кредиторов. В качестве целей банковского регулирования могут быть названы также следующие:
- обеспечение соблюдения государственных, общественных и частных интересов в процессе коммерческой деятельности кредитных организаций;
- обеспечение непрерывного денежного обращения, эффективности платежей и межбанковских расчетов между хозяйствующими субъектами,
19 Гейвандов Я.А. Государственное регулирование банковской деятельности в Российской Федерации: теоретический и организационно-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1997. С. 48.
бесперебойного функционирования платежно-расчетной системы в рамках банковской системы20.
Возникающие при этом общественные отношения регулируются в основном нормами финансового права21. По мнению Ю.А. Крохиной, «так как одной из основных целей деятельности Центрального банка Российской Федерации является развитие и укрепление банковской системы РФ, Банк России приобретает публично-правовую обязанность содействовать развитию и стабилизации банковской системы, создавать необходимые условия для реализации права на осуществление банковской деятельности»22. Для более полного уяснения сущности банковского регулирования представляется целесообразным выяснить, как соотносятся следующие понятия: государственное регулирование банковской
деятельности, банковское регулирование и саморегулирование.
Банковское регулирование, по мнению И.С. Попова, включает в себя два процесса, которые имеют разные цели, системы средств и методы регулирования. Основной вид банковского регулирования - это государственное регулирование, основанное на императивном методе регулирования. Данный вид регулирования реализует в банковской деятельности публичное начало и соответственно в качестве цели имеет защиту публичных интересов. Второй процесс - это саморегулирование, основывающееся на диспозитивном методе, равенстве участников и реализуется на основе согласования воли субъектов банковской деятельности, договоре, т. е. в данном случае используются правовые средства частного права23. При этом автор не учитывает тот факт, что, даже вступая в гражданско-правовые отношения, Банк России преследует публичные цели, определенные Конституцией РФ и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Кроме того, такая трактовка противоречит положениям гл. 10 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Н.Ю. Ерпылева не производит четкого разграничения между государственным регулированием банковской деятельности и банковским
20 См.: Банковское право Российской Федерации. Особенная часть: в 2 т.: учеб. / отв. ред. Г.А. Тосунян. М.: Юристъ, 2002. Т.1. С. 283-284.
21 Финансовое право Российской Федерации: учеб. / отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2005. С. 529.
22 См.: КрохинаЮ.А. Финансовое право России: учеб. для вузов. М.: Норма, 2004. С. 565.
23 См.: Попов И.С. Правовой механизм государственного регулирования банковской деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 27.
120
регулированием24. То же самое можно сказать и в отношении Я.А. Г ейвандова. В своем диссертационном исследовании25 он анализирует понятие государственного регулирования банковской деятельности, а в последующих публикациях, говоря о банковском регулировании, дает ему характеристики, выделенные им применительно к государственному регулированию банковской деятельности26. Подобный подход представляется не вполне обоснованным. Возможно, что он является следствием отсутствия законодательного определения понятий государственного регулирования банковской деятельности и банковского регулирования.
Представляется, что банковское регулирование является прерогативой Центрального банка Российской Федерации. Данное суждение основано на анализе Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», который относит банковское регулирование к функциям Банка России. К функциям иных государственных органов банковское регулирование ни одним нормативным правовым актом не отнесено. Следовательно, банковское регулирование осуществляется исключительно Банком России.
Банковское регулирование является государственным, так как Банк России выступает органом государственного управления в денежнокредитной сфере.
24 См.: ЕрпылеваН.Ю. Международное банковское право. М., 1998. С. 48-49.
25 См.: Гейвандов Я.А. Государственное регулирование банковской деятельности в Российской Федерации: теоретический и организационно-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1997.
26 См., напр.: Гейвандов Я.А. Правовые проблемы банковского регулирования в России // Банковское право. 2000. № 2.
