CC BY
368
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 338.22 Р.В. Ростовский
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ: ОПЫТ ЭКОНОМИЧЕСКИ РАЗВИТЫХ СТРАН
Рассматриваются подходы зарубежных стран в вопросах участия государства в финансировании системы образования. Изучается опыт пяти экономически развитых государств - Норвегии, США, Новой Зеландии, Японии и Великобритании. Выявляются принципы финансирования образовательных систем, динамики соотношения государственных и привлеченных средств как на макроуровне (уровне системы образования в целом), так и на микроуровне (уровне отдельных университетов).
Ключевые слова: образование, высшая школа, модернизация, расходы на образование, бюджетное финансирование.
Одной из наиболее актуальных проблем современного социально-экономического развития России является модернизация образования, а важным направлением модернизации - изменение структуры финансирования образования и привлечение в образовательную систему средств из различных источников. Расходы государства в России на образование постоянно возрастают. В 2010 г. из средств консолидированного бюджета на российское образование было израсходовано более 346,2 млн. руб. Растут и размеры привлеченных средств. Важным аспектом является поиск оптимального соотношения между средствами государственными и частными. В России этот вопрос остается пока открытым. В этой связи является полезным и практически значимым изучение опыта зарубежных стран с целью применения наиболее оптимальных методов в нашей стране.
Целью статьи было обобщение опыта зарубежных стран в вопросах участия государства в финансировании системы образования. Для исследования были избраны пять экономически развитых государств - Норвегия, США, Новая Зеландия, Япония и Великобритания. В них накоплен значительный опыт в вопросах поиска оптимального сочетания государственных и частных источников финансирования, элементы которого могли бы быть полезными и применимыми в российских условиях. В задачи исследования входило выявления принципов финансирования образовательных систем, динамики соотношения государственных и привлеченных средств как на макроуровне (уровне системы образования в целом), так и на микроуровне (уровне отдельных университетов).
Вопросы участия государства в образовательных системах изучались авторами за рубежом и в России. Из зарубежных исследователей можно выделить Э. Моргана, Д.Б. Джонстоуна, Г.А. Строма, В. Ройтера, Х. Хоффмана, П. Шрофф-Мета и др. В России вопросы государственного участия изучались В.М. Филипповым, Ю.Б. Рубиным, М.В. Курбатовой, С.М. Кадочниковым, Т.Ю. Ломакиной,
Н.П. Дронишинец и пр. Авторский подход к проблеме заключается в сравнительном анализе образовательных систем и определении приоритетов государства в вопросах финансирования систем образования пяти государств.
Причины участия государства в сфере образования. Традиционно, экономическая теория объясняла эти причины исходя из соображений, как эффективности, так и справедливости.
Первая причина заключается в том, что контроль над системой образования является общественным благом, которое рынок не в состоянии полностью финансировать. Идеи теории человеческого капитала, отразив сдвиги в использовании ресурсов общества, рост роли человеческого фактора, коренным образом изменили представление о характере затрат на образование [1. С. 48-49]. Они стали рассматриваться не столько как потребительские расходы, единовременная, безвозвратная затрата ресурсов общества на процесс обучения, а как одно из направлений инвестиций в человеческий капитал, которое увеличивает будущий поток доходов человека, фирмы и общества, а также способствует достижению справедливости, созданию «равенства шансов» в выборе направлений занятости и получении устойчивого дохода. Ранее образование характеризовалось как отрасль, потребляющая блага и ресурсы, выделяемые государством и домохозяйствами на основе перераспределения их доходов в процессе потребления. В новых условиях она стала характеризоваться как сфера производства и инвестирования со стороны заинтересованных в ее продукте субъектов, приносящая доход в форме бо-
В.В. Понкратов
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
лее высокого дохода (для домохозяйств), повышения прибыли (для бизнеса), ускорения темпов роста и решения актуальных социальных проблем общества (для государства).
Вторая причина заключается в сложности определения доли и формирования механизмов частного инвестирования в образование. Проведенные зарубежными исследователями расчеты показывают, что рентабельность человеческого капитала, как правило, выше, чем физического. Например, в США оценка норм отдачи начального образования достигает 50-100%, среднего - 15-20%, высшего -10-15 %. Значительную часть этих выгод получают домохозяйства. При этом чем выше в стране дифференциация доходов в зависимости от уровня образования, тем выше выгоды домохозяйств и их заинтересованность в частных инвестициях в образование, тем выше доля населения в финансировании высшего образования [2. С. 61-68]. Перераспределение доходов в высшем образовании в сторону увеличения частных капиталовложений было вызвано во многих случаях финансовым кризисом правительств [3. С. 81-90]. Причины этих кризисов варьируются от смещения приоритетов правительств к другим общественным потребностям до проблемы собираемости налогов.
В соответствии с возникшей тенденцией получили обоснование утверждения, что правительственный вклад в высшее образование во многих странах слишком велик и, следовательно, экономически неэффективен. Частные инвесторы могут и хотят заменить общественный капитал частными вложениями в высшее образование, поскольку выгода и прибыль от такой деятельности существенна. Рынок должен регулировать допустимые пределы цен. Один из основных политических вопросов во всем мире, сопровождающий быстрый рост цен за обучение, - вопрос о финансовой помощи студентам. Он выдвигает на первое по значимости место вопрос о реализации стратегии привлечения частных капиталовложений как гарантии доступа к образованию тем, кто не имеет достаточных средств.
В научной литературе идут споры, считать ли рост неправительственных статей доходов явлением вынужденным или, наоборот, мобилизующим. Некоторые исследователи считают, что рост доходов является в основном процессом замещения, то есть правительственные статьи сокращаются, и организации, стремясь защитить свою операционную и финансовую базу, вынуждены изыскивать альтернативные источники доходов. Другие полагают, что возможности новых доступных источников доходов действуют мобилизующее или что присутствует комбинация обеих тенденций [3. С. 81-90].
Третья причина, говорящая в пользу государственного финансирования высшего образования, относится к принципу справедливости: перераспределение между богатыми и бедными. Государственные субсидии необходимы, чтобы уравнять возможности поступления в вузы потенциальных студентов из различных социально-экономических слоев. Иначе велика вероятность того, что студенты из бедных слоев населения не смогут обеспечить себе доступ к высшему образованию.
Таким образом, финансируя высшее образование, государство обычно преследует несколько целей: 1) обеспечения «нужного» размера системы высшего образования (достижение макроэффективности); 2) распределения финансовых ресурсов между вузами в соответствии с государственными интересами, запросами студентов и работодателей (достижение микроэффективности); 3) обеспечения доступности высшего образования для всех социально-экономических групп, то есть равенства образовательных возможностей.
Три перечисленных выше причины и вытекающие из них подходы привели к тому, что правительства многих стран держат образование под своим контролем. Чтобы наглядно представить конфликт существующих ранее и формирующихся сегодня подходов к объяснению роли государства в сфере образования, обратимся к краткому обзору моделей участия государства в сфере образования на примере отдельных стран (табл. 1).
Опыт Великобритании. В последние десятилетия образование в Великобритании стало одним из приоритетных направлений в государственной политике. Функции центральной власти четко распределены по трем направлениям: 1) определение политики в области образования и постановка конкретных задач (Министерство образования, культуры, науки и технологий); 2) финансирование высших учебных заведений (Совет по финансированию высших учебных заведений); 3) контроль качества высшего образования [4. С. 10-44]. В стране нет понятия ведомственных вузов - все вузы получают средства из бюджета Совета по финансированию высших учебных заведений. Отраслевые министерства могут быть связаны с родственными по профилю вузами только путем заказов на проведение исследований или на подготовку (переподготовку, повышение квалификации) специалистов, что входит во внебюджетную составляющую доходов вуза.
Таблица 1
Модели участия государства в финансировании сферы образования отдельных стран
Страна Провозглашаемая цель Используемые инструменты
Великобри- тания Через доступное высшее образование способствовать росту промышленного производства 1) Все вузы финансируются на 50-60% из государственного бюджета (на основе нормативного финансирования) 2) Внебюджетные средства составляют 40-50% доходов (проведение исследований, переподготовка, повышение квалификации, обучение иностранных студентов) 3) С 1998/1999 учебного года введена плата за обучение своих студентов (1/8 от государственных затрат на обучение в год) 4) Г осударственное беспроцентное кредитование обучения погашается после окончания вуза
США Через доступное высшее образование способствовать росту промышленного производства 1) Высшее образование компетенция субфедерального правительства 2) Около 57% вузов являются частными 3) Федеральное правительство участвует в образовании через предоставление студенческих займов и образование исследовательских фондов
Норвегия Через доступное высшее образование способствовать росту промышленного производства 1) Государственное финансирование выделяется парламентом за счет общих государственных грантов каждому вузу 2) Грант выделяется по единой бюджетной схеме. Бюджет для каждого вуза составляется как часть государственного бюджета, одобренного парламентом. Определяется количеством студентов 3) Государство оплачивает обучение, остальные расходы финансируются студентами. Они имеют право на финансовую поддержку (стипендии и займы на образование) 4) Капитальные расходы не отражаются в вузовских бюджетах. Оплачиваются за счет расходов государства на общие нужды 5) Затраты на исследования финансируются грантами из фондов: частных, общественных, ЕС, промышленных и государственных агентств
Новая Зеландия Через доступное высшее образование способствовать росту промышленного производства 1) Финансовая автономия и глобальное финансирование: государство оплачивает обучение только студентов дневного обучения (EFTS) приоритетные направления, курсы и численность которых устанавливаются исключительно государством 2) Система оплаты: вузы сами определяют стоимость 1 студента, 75% платы государство финансирует напрямую. Если студент не EFTS или нуждается в средствах, он имеет право на государственный кредит, возврат которого осуществляется через налогообложение
Япония Всеобщее и максимально доступное высшее образование 1) Превалирование частного сектора в высшем образовании 2) Низкое финансирование государственного сектора
Источник: [9. С. 28-37].
2012. Вып. 2 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Ежегодно Министерство образования и занятости публикует доклад об основных задачах, целях и приоритетах в области высшего образования. Вопросами финансирования вузов занимается Совет по финансированию высшего образования, фактически отделенный от Министерства образования и занятости, подчиняющийся только правительству страны. Ежегодно Совет рассматривает показатели деятельности вузов и по определенной формуле, известной ректорам и общественности, определяет бюджетное финансирование вуза по всем статьям, включая научные исследования.
В принципах нормативного финансирования вузов в Великобритании учитывается категория вузов (специальностей), они разбиты на несколько групп - гуманитарные, технические, медицинские и др. Есть также коэффициенты, учитывающие региональные особенности вузов, в частности, более дорогие коммунальные услуги в крупных городах или зафиксированные в Правительственном докладе о политике в области образования на очередной год приоритеты в отдельных регионах. Как правило, Советом по финансированию высшего образования определяется только фонд заработной платы профессорско-преподавательского состава (хотя и по определенной формуле, базируясь на численности студентов и т.п.), а конкретную численность профессорско-преподавательского состава определяет вуз.
В Великобритании примерно 50-60% бюджета вуза составляют средства, выделяемые государством. Оставшиеся 40-50% вузы зарабатывают в основном за счет (в порядке убывания долей): проведения прикладных исследований по договорам с фирмами; проведения работ по заказам региональных властей; платы за обучение от иностранных учащихся; спонсорских взносов (которые сопоставимы, а в ряде случаев превышают плату за обучение от иностранных учащихся).
Опыт США. Модель участия правительства США в сфере образования имеет свои отличительные особенности [5. С. 93-104; 4. С. 81-90]. Высшее образование в стране находится под ответственностью штатов, а не федерального правительства. Поэтому, с незначительными исключениями (как, например, военные академии), государственное высшее образование признано и управляется 50 штатами. Примерно 57% колледжей и университетов, зачисляющих 23% всех студентов, являются частными некоммерческими, среди которых большинство - это наиболее престижные колледжи и университеты, а также открытые вузы. Федеральное правительство обладает двумя важными функциями, которые одинаково применяются как к частным, так и к государственным вузам: обеспечение студентов финансовой помощью, которая большей частью выступает в форме гарантированных правительством и субсидированных займов, а также обеспечение большинства (но не всех) исследовательских фондов, в особенности функционирующих в области биомедицинских и физических наук.
Управление американским частным высшим образованием является компетенцией правлений, которые обычно называются «советами попечителей». Советы попечителей состоят из граждан, занимающих высокое положение и обладающих достаточным состоянием, чтобы заниматься благотворительностью в пользу вузов или, благодаря своему социальному положению, влиять на других, делать пожертвования. Попечители очень часто являются выпускниками этих вузов и действуют (законно) на добровольных началах, так как имеют интерес в развитии колледжа или университета и почет, приобретаемый от таких действий.
Власть в государственных вузах подобным образом находится в руках правлений, а не министерств (в США они называются «государственные департаменты образования»). Эти правления избираются непосредственно либо (чаще) назначаются губернатором и одобряются законодательным органом штата. Они представляют не только общественный интерес, но и интересы какого-то конкретного колледжа или университета.
Большинство государственных колледжей и университетов США управляются не одним правлением, а частью мультикампусной системы: группой государственных вузов, в которой каждый имеет свою миссию, академические и другие программы, внутреннюю политику и методики, а также главного операционного директора, которыми управляет единое правление посредством системного директора.
За последние 20 лет государственные колледжи и университеты США испытали заметные перемены в соотношении статей доходов из различных источников. Следует обратить внимание на тот факт, что уменьшение в размере пропорций не означает уменьшения ни в текущих ценах, ни в постоянном долларовом эквиваленте. Общая сумма доходов по американским колледжам и университетам возросла (увеличение составило 81% в постоянном долларовом эквиваленте) за данный период. Таким образом, существенное снижение финансовых вливаний со стороны государства в долевом вы-
ражении отражает скорее снижение темпов роста, нежели абсолютное снижение в текущих или постоянных ценах.
Опыт Норвегии. Принципы государственного участия в образовании в Норвегии имеют свои отличия. Большая часть университетских фондов базируется на различных государственных грантах [6. С. 28-31]. Всевозрастающая доля общеуниверситетских ресурсов поступает из иных источников. Национальный исследовательский совет ежегодно предоставляет крупные гранты для университетов. Гранты, выделяемые общественными или частными фондами, ЕС, промышленными, государственными и муниципальными агентствами, финансируют основную часть исследовательской работы в университетах.
В настоящее время парламентские гранты выделяются в качестве общих грантов для каждого университета (поуниверситетское финансирование). Предполагается, что гранты покроют расходы на всю университетскую деятельность, включая основное управление, библиотеки, дорогостоящее оборудование, ремонт, а также различные капитальные затраты. Гранты состоят из единой бюджетной схемы. Бюджет для каждого учебного заведения составляется как отдельная часть годового бюджета, одобренного парламентом. Ключевой цифрой при составлении годового бюджета вузов в Норвегии является число студентов. За последние 15 лет XX в. количество студентов в университетах Норвегии почти удвоилось, но теперь оно снижается.
В Норвегии высшее образование бесплатно для всех, однако студенты обязаны платить за членство в организациях социального обеспечения, отвечающих за жилье, и т.д. Финансовая поддержка студентов основана на стипендиях и займах на образование из Государственного банка.
При расчете бюджета для вуза Министерство основывает свое решение на бюджете предыдущего года, увеличивая финансирование, добавляя средства для дополнительного набора студентов или других новых расходов и адаптируя его к изменениям цен и зарплат. Правительство также может произвести необходимые сокращения, чтобы ликвидировать дефицит общенационального бюджета. Таким образом, бюджет соединяет в себе исторически сложившиеся бюджеты для каждого вуза в отдельности и средства на увеличение числа студентов по единой двух ценовой системе.
Вопросы ассигнований на новые здания для университетов решаются парламентом отдельно и ежегодно. Эти затраты не отражаются университетскими бюджетами, так как стоимость новых зданий оплачивается Министерством в рамках расходов на общественные нужды. За исключением временных мелких потребностей в дополнительных помещениях, снимаемых в частном секторе, все здания являются собственностью университетов, и их содержание и текущий ремонт покрываются за счет университетского бюджета.
Распределение ресурсов на основании достигнутых результатов становится все более важным в Норвегии. Университеты могут свободно распределять средства бюджета между различными статьями затрат. Снятие финансовых ограничений вкупе с возрастающей значимостью внешних источников дохода радикально изменили финансовое управление университетов. Наиболее важные элементы внутренней организации и управления университетом зависят от национальных стандартов, воплощенных в законах и моделях национального бюджета. Изменения в этих стандартах оказывают влияние и на поведение организаций.
Таким образом, университет обладает высокой степенью свобод в плане использования бюджетной схемы, однако Министерство оставляет за собой основные политические и стратегические решения, такие, как, например, определение специальностей и числа новых студентов, а также общего числа студентов на каждом факультете.
Опыт Новой Зеландии. К особенностям моделей финансирования в Новой Зеландии относится финансовая автономия и глобальный бюджет вузов, а также система оплаты образования в вузах [7. С. 4-9]. Глобальное финансирование и финансовая автономия были введены достаточно давно. Оно основано на EFTS (студентах дневной формы обучения). Государство оказывает влияние не напрямую, а через студентов. Ценность EFTS составляет от 3 996 до 26 137 новозеландских долларов. Существует восемь групп EFTS в зависимости от возраста студента, статуса студента или выпускника, типа высшего образовательного учреждения (для частных он ниже), курса.
Процесс бюджетного финансирования строится по следующей схеме: 1) государство информирует о приоритетных направлениях и курсах; 2) образовательное учреждение сообщает, сколько студентов оно намерено принять на данный курс; 3) государство сообщает, сколько студентов оно готово профинансировать (однако образовательное учреждение может зачислить больше студентов).
2012. Вып. 2 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Модель EFTS дает высшим образовательным учреждениям широкие полномочия по определению своих затрат. Это дает возможность эффективного использования бюджета почти во всех сферах (зарплата, инвестиции, недвижимое имущество). Государство не вмешивается напрямую, однако проводит свое влияние через установленные финансовые условия. Одним из элементов управления является спрос со стороны студентов. Но система требует высокого уровня доступной информации о высших образовательных учреждениях и предлагаемых ими курсах для того, чтобы студенты имели выбор и гарантированную свободную конкуренцию.
Система оплаты услуг вузов практиковалась несколько лет и содержит следующие элементы и механизмы: 1) оплата устанавливается в размере 25% от общей стоимости образования, то есть не зависит от стоимости обучения, 75% которого должно оплачивать государство; 2) образовательные учреждения сами должны определять объем оплаты и являться ее получателями (средняя оплата составляет 2800 новозеландских долларов в год); 3) с 1992 г. каждый гражданин может получить государственный кредит на образование. Возврат кредита зависит от дохода/зарплаты после окончания обучения и производится через систему налогообложения.
Фиксированная связь между индивидуальным и государственным вкладом в стоимость образования (25% : 75%) важна - государству не позволяется снижать свою долю финансирования. Капитальная стоимость кредита выплачивается студентом, а не государством. Это означает, что система будет функционировать даже при бюджетных ограничениях.
Опыт Японии. Высшее образование Японии занимает одно из ведущих мест в мире по уровню охвата населения высшим образованием [8. С. 70-79]. Качество подготовки специалистов в японских вузах по международным стандартам остается низким, прежде всего вследствие недостаточного внимания государства к развитию высшей школы. В результате, по сравнению с другими странами, доля частных учебных заведений среди вузов Японии оказалась исключительно высокой, что отрицательно сказалось на качестве и структуре подготовки специалистов.
Вместе с тем финансовые возможности частных вузов (за исключением нескольких) весьма ограничены. В период 1950-1990-х гг. текущие расходы на одного студента в государственном вузе были выше, чем в частном. В то же время плата за обучение в частных вузах значительно превосходит оплату в государственных вузах. В среднем это различие достигает двукратного размера, а в технических и медицинских вузах разрыв увеличивается в три - пять раз. Такая политика государства, когда в обществе доминирует частный характер высшей системы образования и плата за обучение в частных технических вузах намного превышает оплату в государственных, ведет к возникновению структурных диспропорций в подготовке специалистов. Поскольку частным вузам не хватает средств, они предпочитают проводить политику создания факультетов по гуманитарным и социальным наукам [9. С. 23-39].
Отношения делового мира к сложившемуся положению было двойственным. При наличии системы пожизненной занятости и акцента на старшинство при продвижении по службе и оплате труда большинство служащих, как ожидается, будут работать в одной и той же компании до выхода на пенсию. Поэтому бизнес вкладывает значительные средства в свои собственные программы обучения по месту работы. В некоторых случаях потребность компании в новых дипломированных специалистах удовлетворяется в одном университете. Подобная политика привела к тому, что университеты в Японии имеют монополию на человеческие ресурсы. Их единственная функция - сортировать и классифицировать студентов в ходе вступительных экзаменов, а 4 года спустя направлять их в мир с дипломом учебного заведения. Однако сейчас политика государства встретилась с новыми вызовами, поскольку основным требованием, предъявляемым бизнесом к системе высшего образования, становится подготовка творческих, неординарно мыслящих, способных к инновациям и инициативе студентов.
Правительства имеют различные подходы к определению оптимальной стратегии для развития производительных сил. Они пытаются найти свои пути решения этого вопроса, главным образом в социальном диалоге, нацеленном на постоянное сотрудничество. С этих позиций вполне обоснованным является обращение внимания на следующее утверждение: экономика основана на деятельности институтов как «устойчивых привычек мышления, присущих большой общности людей».
Анализ причин государственного участия в образовании и моделей участия на примере отдельных стран позволяет подвести определенные итоги: 1) финансирование высшего образования имеет альтернативы, обусловленные развитием и самого общества и системы образования как общественного института; 2) высшее образование занимает центральное место во все более технологичной и основы-
вающейся на знаниях экономике, является двигателем индивидуальной, социальной и экономической мобильности; 3) пример ряда стран показал: растущий спрос на образование отражает тот факт, что «образование становится еще одним потребительским товаром “верхнего звена”» [5. С. 93-104]; 4) высшее образование сталкивается с ухудшением финансового положения большинства учреждений, в особенности в той степени, в которой они зависят от государственного финансирования; 5) имеются значительные ограничения политики диверсификации доходов, которые зависят от уровня промышленного развития страны, особенностей исторического, культурного и социального развития.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Кадочников С.М. Особенности высшего образования как экономического блага и некоторые практические следствия этих особенностей // Университетское управление: практика и анализ. 2001. №2.
2. Курбатова М.В. Проблемы становления системы частного инвестирования в высшее профессиональное образование // Университетское управление: практика и анализ. 2003. №3.
3. Морган Э.В. Диверсификация источников финансирования в системе высшего образования: сравнительный обзор // Университетское управление: практика и анализ. 2004. №2.
4. Ломакина Т.Ю. Современный принцип развития непрерывного образования. М.: Наука, 2006.
5. Джонстоун Д.Б. Сокращение финансирования высшего образования: стимулы и ограничения диверсификации доходов // Университетское управление: практика и анализ. 2002. №2.
6. Стром Г.А. Национальная система финансирования вузов Норвегии // Университетское управление: практика и анализ. 2000. №4.
7. Ройтер В. Финансирование образования: Международные модели, пути, опыт и мышление// Университетское управление: практика и анализ. 2000. №4.
8. Дронишинец Н.П. Проблемы управления системой высшего образования в Японии// Университетское управление: практика и анализ. 2002. №1.
9. Рубин Ю.Б. Рынок образовательных услуг: от качества к конкурентноспособным бизнес-моделям // Высшее образование в России. 2011. №3.
Поступила в редакцию 02.11.11
R. V. Rostovskiy
State financing of system of higher education: Experience of economically developed countries
The article considers the approach of foreign countries in the issues of active state participation in financing of educational system. The experience of five economically developed countries such as Norway, the USA, New Zealand, Japan and Great Britain is studied. The principles of financing of educational systems, the dynamics of correlating of state and attracted funds in macro level (the level of system of education in whole) and micro level (the level of individual universities) are revealed.
Keywords: education, higher school, modernization, education expenditure, budgetary financing.
Ростовский Роман Валерьевич,
кандидат экономических наук, старший преподаватель Московский психолого-социальный институт 115191, Россия, г. Москва, 4-й Рощинский проезд, 9а E-mail: [email protected]
Rostovskiy R.V., candidate of economics, senior lecturer Moscow Psyhologo-Social Institute 115191, Russia, Moscow, 4th Roshchinsky passage, 9a E-mail: [email protected]
