CC BY
68
эпп экономика, 1 предпринимательство и право 1 Том 7 • Номер 1 • Январь-март 2017 ISSN 2222-534Х Journal of Economics, Entrepreneurship and Law 1 издательство Креативная экономика
т
Государственное финансирование института информаторства: история и современность
Пальцун И.Н.1
1 Донецкий национальный университет экономики и торговли им. Михаила Туган-Барановского, Донецк, Донецкая Народная Республика
АННОТАЦИЯ:_
Активное использование государственными регуляторами практики финансирования института информаторства (доносительства) в качестве правового инструмента борьбы с финансово-экономическими преступлениями имеет многовековую историю и характерно для разных эпох, стран и народов. Несмотря на вероятную пользу от такой меры, подход требует взвешенной всесторонней оценки и обоснованности, поскольку связан с этическими, психологическими, мотивационными и другими аспектами. Предметом исследования является институт финансирования гражданской активности (информаторства) как способ борьбы государства с коррупцией и мошенничеством. В результате изучения многоаспектности феномена «доноса» с научной точки зрения аргументирована и выделена профилактическая функция, направленная на обнаружение условий, способствующих нарушению норм и стандартов, выявление нарушений, а также установление виновных лиц и привлечение их к ответственности; типологизированы современные причины совершения доноса. Сравнительно-исторический анализ становления института информаторства и создания фонда поощрения доносов не дает однозначного ответа о целесообразности той или иной практики, но тем не менее позволяет сделать вывод о возможной эффективности таких мер. В числе преимуществ выделены: повышение раскрываемости коррупционных преступлений, улучшение индекса восприятия коррупции. Однако отмечается наличие ряда негативных моментов: массовость доносов, рост «заведомо ложных» доносов; создание в обществе атмосферы подозрительности и неуверенности. Рассматриваемая историческая ретроспектива отечественного и зарубежного законодательного регулирования финансирования института доносительства позволила выделить «барьеры» в качестве сдерживающего фактора ложного доносительства и процветания бизнеса на почве массовых доносов на практике.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: информатор, донос, ложный донос, государственное финансирование, профилактическая функция, барьер.
State financing of the Institutes of informers: history and the present time
Paltsun I.N.1
1 Donetsk national university of economics and trade named after M.I. Tugan-Baranovsky, Donetsk People's Republic
Зачем он шапкой дорожит? Затем, что в ней донос зашит, Донос на гетмана злодея Царю Петру от Кочубея.
А. С. Пушкин (из поэмы «Полтава» (1828 г.))
введение
На фоне обострения геополитической и социальной напряженности, роста волатильности, усиления киберпреступности, финансирования терроризма по всему миру, вопрос поиска эффективных мер
по управлению рисками мошенничества, взяточничества и коррупции приобретает особую актуальность.
С целью комплексного управления рисками мошенничества и коррупции государственными органами в рамках реализации antifraud-функции (борьба с мошенничеством) на законодательном уровне предпринимаются определенные шаги, вызвавшие в последнее время широкий резонанс в прессе. Речь идет о поощрении гражданской активности населения через материальное стимулирование органами власти информаторов о неправомерных (противоправных) действиях.
Использование практики оплачиваемых доносов (информаторства) в качестве инструмента борьбы с финансово-экономическими преступлениями имеет многовековую историю и характерно для разных эпох, стран и народов; несмотря на вероятную пользу от такой меры, связано с менталитетом социальной группы конкретного государства и восприятием (положительным или отрицательным) самого факта доноса, что подтверждает актуальность данного исследования.
ABSTRACT:_
The active use by state regulators of practices on financing Institutes of informers (denunciation) as a legal tool of fight against financial and economic crimes has a long history and is typical for different periods, countries and nations. Despite the likely benefits of the measure, the approach requires a balanced and comprehensive assessment and validity as being associated with the ethical, psychological, and other motivational aspects. The subject of study is an Institute of funding civil activity (informers) as a government's tool of fight against corruption and fraud. The study of multiple-aspect phenomenon of "denunciation" from a scientific point of view resulted in grounded and distinguished preventive function aimed at the detection of conditions leading to violations of norms and standards and the identification of violations and perpetrators and bringing them to justice. We also define types of contemporary arguments for committing denunciation. Comparative-historical analysis in establishment of the Institute of informers and the fund to encourage denunciations does not give a clear answer to issues on the appropriateness of each activity, but, nevertheless, it allows drawing a conclusion about possible effectiveness of the measures. Among the advantages we may mark an increase in number of solved corruption crimes, improvement in corruption perception index. However, we mark a number of negative factors: mass denunciations, the increase in "false" denunciations; creation in society of an atmosphere of suspicion and uncertainty. The examined historical retrospective of domestic and foreign legal regulation of financing of the Institution of informers allowed to identify "obstacles" served as a deterrent for false denunciations and prosperity of business on the basis of mass denunciations in real life.
KEYWORDS: informer, denunciation, false denunciation, state financing, preventive function, barrier. JEL classification: J18, K14, K42 Received: 16.01.2017 / Published: 31.03.2017
© Author(s) / Publication: CREATIVE ECONOMY Publishers For correspondence: Paltsun I.N. (Irene7140yandex.ru)
CITATION:_
Paltsun I.N. (2017) Gosudarstvennoe finansirovanie instituta informatorstva: istoriya i sovremennost [State financing of the Institutes of informers: history and the present time]. Ekonomika, predprini-matelstvo i pravo, 7(1), - P. 17-31. doi: 10.18334/epp.7.1.37508
Целью данной работы является выделение преимуществ и недостатков, оценка целесообразности использования практики финансирования института информаторс-тва в качестве правового инструмента борьбы с финансово-экономическими преступлениями на основе изучения исторической ретроспективы и современного отечественного и зарубежного опыта.
Основная часть.
«Донос» как социально-экономический феномен и его функции
В самом общем виде под доносом понимают сообщение властям (начальству) о чьих-то преступных действиях. Первоначально отношение к слову «донос» было нейтральным. По материалам свободной энциклопедии (Википедии) начиная с XIX века, с развитием представлений о личной чести, всякий донос воспринимался как противоречащий нравственному кодексу «порядочного человека», который не должен подключать власть к общественной и частной сфере. Современное значение термина в большинстве случаев сугубо отрицательное; в юридическом словоупотреблении оно осталось только как «заведомо ложный донос» или «извет». Противоположное восприятие доноса в США, где вместо термина «доносчик» используется положительное «informer» (информатор), «whistleblower» («свистун» или «дующий в свисток»).
Многоаспектность феномена доноса с научной точки зрения исследована В.А. Нехамкиным [2, С. 63] (Nekhamkin, 2014; P. 63), при этом автор выделяет различные грани данного явления: информационная, этическая, психологическая, мотива-ционная и родственная.
Не совсем согласны с выделением «родственной» стороны доноса, которая «касается ближайших родственников доносчика. Зная, что они могут пострадать, доносчик должен иметь определенную иерархию ценностей, оправдывающую поступок, ставящую интересы целого (страны) выше части (личности)» [2, С. 64] (Nekhamkin, 2014; P. 64). Построение иерархии ценностей человека, по нашему мнению, вписывается в теорию иерархии потребностей Абрахама Маслоу и относится к мотивации индивидуума [10] (Maslow, 1943).
На рисунке 1 представлено авторское видение функций доноса как социально-экономического феномена:
ОБ АВТОРЕ:_
Пальцун Ирина Николаевна, кандидат экономических наук, доцент (Irene7140yandex.ru)
цитировать СТАТЬЮ:_
Пальцун И.Н. Государственное финансирование института информаторства: история и современность // Экономика, предпринимательство и право. — 2017. — Том 7. — № 1.. — С. 17-31. doi: 10.18334/ epp.7.1.37508
Рисунок 1. Функции доноса как социально-экономического феномена Источник: адаптировано на основании [2] (Nekhamkin, 2014)
Следует отметить, что в каждом конкретном случае информаторства (доносительства) трудно выделить единственную функцию, скорее, можно говорить о симбиозе главной и второстепенных.
Так, информационная функция доноса проявляется в передаче сведений о совершенном кем-либо преступлении государственным структурам, начальству с целью принятия соответствующих мер. Именно эта сторона доноса как явления чаще всего выступает центральной и раскрывается в энциклопедических словарях (таблица).
Таблица
интерпретация термина «донос» в энциклопедических словарях
источник определение
1 2
Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона Сообщение частным лицом подлежащей власти о совершенном кем-либо преступлении с целью вызвать судебное расследование.
Малый академический словарь Тайное сообщение властям, начальству, содержащее обвинение кого-либо в чем-либо.
Толковый словарь русского языка Д. Н. Ушакова Орудие борьбы буржуазно-черносотенной реакции против революционного движения — сообщение царскому или другому реакционному правительству о тайно готовящихся революционных выступлениях, о деятельности революционных организаций или отдельных революционеров.
Социокультурный словарь Сообщение властям о действиях тех или иных лиц, которые доносчик оценивает как дискомфортные, опасные для общества.
Исторический словарь Сообщение, письменное или устное, компетентным органам сведений о лице либо поступке, содержащем, на взгляд доносителя, доносчика, признаки преступления.
Психологическая сторона доноса проявляется в «личной» готовности самого человека стать информатором и наличии «соответствующего микроклимата, поощряющего данное явление, его постоянная стимуляция через идеологию, коллективные действия» [2] (Nekhamkin, 2014). Так, в советский период донос являлся обязанностью каждого гражданина, проявлением сознательности и доблести, детей (Павлик Морозов, Проня Колыбин, Лидия Тимащук и др.) приучали к доносительству с ранних лет [1] (Anisimov, 2004). В наше время уже никого не удивляют украинские новости, где патриоты информируют общественность и правоохранительные органы о «ненадежных» преподавателях-сепаратистах (учитель из Мелитополя К. Николенко, директор районной школы Запорожья А. Озеров, директор СШ № 92 Хортицкого района Н. Румянцева и др.), обвиняя в симпатии к СССР, России, чтении «сепаратистских групп в соцсетях» и т. д. (news.online.ua).
Как справедливо отмечает В. А. Нехамкин [2] (Nekhamkin, 2014), «донос нарушает практически каждую из десяти заповедей Моисея, на которых строится общечеловеческая мораль, что подчеркивает важность этической стороны доноса». Например, И. Л. Солоневич, находясь в эмиграции, писал: если я теперь «обнаружу какого-нибудь революционера, безо всякого зазрения совести пойду в полицейский участок, ибо я имею право защищать свою жизнь и свободу ... и свободу всей моей страны. В 1914 году я, может быть, еще и постеснялся бы, но теперь я не постесняюсь. Ибо это значило бы совершить предательство по отношению к будущим детям моего народа, которых товарищи социалисты снова пошлют на верную смерть» [6] (Solonevich, 2010). Аналогичные высказывания встречаются и в наше время, оправдывая донос тем, что он предотвращает еще большую беду. По мнению публициста А. Десницкого, «вопрос не в том, доносить или не доносить. Вопрос в том, как сделать, чтобы гражданин видел в чиновнике не самодура, готового на него обрушить все мыслимые кары по любому поводу или без повода, а менеджера по оказанию государственных услуг населению. А такого почему бы и не держать в курсе текущих событий?» (28 мая 2015 г., по материалам http://rublev.com).
Мотивационная сторона доноса проявляется в выявлении и исследовании причин, по которым человек осуществляет донос. По нашему мнению, типологию современных причин совершения доноса можно представить такими группами:
• получение экономической выгоды (личное обогащение): руководство еще с древнейших времен стимулировало информатора обещанием выплатить часть имущества жертвы или фиксированное денежное вознаграждение, тем самым «подталкивая» к доносу);
• недобросовестная конкуренция и карьеризм: желание любыми способами устранить объект доноса (включая такие инструменты, как дезинформаторство и клеветничество), причем доносчиком может быть как конкурент непосредственно, так и третье лицо, используемое конкурентом в своих целях;
• искреннее стремление помочь руководству / государству (патриотизм) в решении той или иной проблемы;
• давление внешних факторов: боязнь и страх за последствия «недонесения»;
• мотивы, не влекущие за собой выгод как таковых (ни финансовых, ни этических, никаких прочих): так называемое «вредительство» и др.
Профилактическая функция доноса направлена на выявление условий, способствующих нарушению норм и стандартов, установленных законами и нормативно-правовыми актами, возникновению нарушений, а также в установлении лиц, виновных в нарушении, привлечение их к ответственности в соответствии с законодательством.
Контрольно-надзорные органы разных стран, понимая масштабы ущерба, который коррупционные преступления могут нанести финансовой системе, тесно сотрудничают друг с другом, чтобы привлечь виновных к ответственности. По официальным данным 14-го международного исследования «Ernst & Young» «Корпоративные нарушения — индивидуальные последствия» [9], многие респонденты поддерживают такие усилия: 83% согласны, что активное уголовное преследование преступников помогает сдерживать мошенническую деятельность, взяточничество и коррупцию. При этом 42% респондентов признаются, что могут оправдать неэтичные действия, совершаемые для достижения намеченных финансовых показателей, а 16% финансовых руководителей среднего звена готовы одобрить идею о предложении денежного вознаграждения в обмен на заключение или продление контракта.
В такой ситуации регуляторам крайне сложно обеспечить ведение бизнеса субъектов предпринимательства строго в рамках правового поля. Поэтому органами государственного контроля всячески поддерживается практика:
• создания предприятиями внутренних органов, реализующих контрольную функцию (служба внутреннего аудита, ревизионная служба);
• проведения обязательных и инициативных внешних проверок;
• разработки Кодексов корпоративной этики;
• внедрения политики поощрения информаторства на макро- и микроуровне, причем зачастую слово «донос» подменяется на «контроль дисциплины коллег», «наставнические функции», «помощь руководству для обеспечения качества продукции/работ/услуг», «конфиденциальное содействие на контрактной основе» и т. д.;
• создания телефонных «горячих линий» и электронных адресов как в рамках предприятия, так и в сети Интернет (например, «Укрдонос» (http://ukrdonos. org.ua)), на сайтах самих государственных органов;
• введение должности риск-менеджера или человека, которые принимает сообщения о злоупотреблениях на условиях конфиденциальности и т. д.
Таким образом, государственными регуляторами человек признается важным источником получения информации о происходящих правонарушениях. По инфор-
мации «Ernst & Young» [9], 62% российских офисных работников готовы анонимно сообщать руководству о нарушениях дисциплины своих коллег.
Наиболее простым и самым распространенным способом информаторства на сегодняшний момент являются «горячие линии» и электронные сообщения. Горячие линии для получения таких сообщений организованы в 55% компаний, принявших участие в опросе «Ernst & Young» [9]. Примечательно, что первые почтовые ящики для анонимных доносов на ученых, философов, политиков появились начиная с 1310 года во Флоренции в виде «львиной пасти» с надписью: «Denontie secrete contro chi occultera gratie et officii o colludera per nascon der la vera rendita d essi» («Тайные обвинения против любого, кто скрывает милости или услуги или тайно сговорился, чтобы утаить истинный доход от них»). Дверка с обратной стороны открывалась в присутствии комиссии, составлялся протокол. В 1387 году анонимные доносы запретили, их сжигали не читая.
Учитывая междисциплинарный характер и масштабность феномена исследования, в одной работе невозможно охватить все аспекты данного явления, поэтому остановимся подробнее только на истории именно оплачиваемых доносов, способных «подтолкнуть» человека к проявлению «гражданской активности».
исторический экскурс в практику оплачиваемых доносов
Использование практики оплачиваемых доносов в качестве правового инструмента борьбы с финансово-экономическими преступлениями имеет многовековую историю и характерно для разных эпох, стран и народов. Самый первый факт доносительства зафиксирован в Библии: Иуда, донесший на Христа, получил за это от властей «тридцать сребреников» («...Тогда один из двенадцати, называемый Иуда Искариот, пошел к первосвященникам и сказал: что вы дадите мне, и я вам предам Его? Они предложили ему тридцать сребреников.») (Евангелии от Матфея (Мф. 26:14-16 и Мф. 27:3-10)).
Практика оплачиваемых доносов своими истоками уходит в Древний Египет и Древний Китай. Из сочинения правителя области Шан Гунсунь Яна, написанного в середине четвертого века до нашей эры, находим, что услугами доносчиков широко пользовались фараоны, щедро их вознаграждая: «Независимо от того, является ли сообщивший знатным или человеком низкого происхождения, он полностью наследует ранг знатности, поля и жалование того старшего чиновника, о проступке которого он сообщит правителю» [3] (Perelomov, 1993).
В Силезии в 1705 году существовал порядок, по которому доносчик получал не меньше трети суммы, назначенной судом в качестве штрафа тому, на кого он донес. Эту практику перенимает Петр Первый. Зачастую заработанный капитал люди не пускали в оборот, а прятали или переправляли за границу. Поэтому Петром I издается Указ: «Если кто донесет, где сосед деньги прячет, тому доносчику из тех денег треть,
а остальное — на государя». В 1713 году был принят еще один указ: «Кто на такого злодея (государственного преступника) подлинно донесет, то ему за такую ево службу богатство тово преступника, движимое и недвижимое, отдано будет, а буде достоин будет, дастся ему и чин его, а сие позволение даетца всякого чина людям от первых даже и до земледельцоф». При Петре Первом в 1711 году официально создано первое Фискальное ведомство государственных чиновников, которые отслеживали, не учинялся ли где-нибудь «неправый суд» или не совершалось ли незаконного «в сборе казны и прочего».
Таким образом, почти во всех указах об извете подтверждалось, что изветчика ждет награда. В случаях исключительных, связанных с раскрытием важного государственного преступления, сумма награды резко увеличивалась. Доносчик мог получить свободу — «вольную» (если он был крепостной или арестант), конфискованное поместье преступника, различные торговые льготы и привилегии. Обычно чиновники-фискалы исходили из сложившейся наградной практики, в случаях неординарных награду устанавливал сам государь [1] (Anisimov, 2004). Аналогично строилась система поощрения доносов и в других странах.
С приходом к власти В. И. Ленина и далее всячески приветствовались и поощрялись доносы, новое общество строилось на доктрине безоговорочной любви к партии и вождю, доносительство объявлено величайшей гражданской доблестью. В середине 20-х годов также существовала практика, когда часть из конфискованного в процессе коллективизации имущества доставалась добровольным информаторам.
А. И. Солженицын [5] (Solzhenitsyn, 1990) в романе «В круге первом» пишет, что в «шарашке» (специальном научном учреждении для заключенных) Марфино в 19471950 годах осведомители МГБ получали зарплату в размере. 30 рублей.
Политика государства, всячески поощрявшая доносы, была направлена на все слои населения, независимо от возраста, пола, уровня жизни. Формами поощрения стали не только публичная слава и признание, но и материальные награды. В 30-х годах начали встречаться «семейные доносы»: так, семье Артемовых, состоящей из 7 человек, удалось «разоблачить» виновных, по их мнению, 172 человека. Членов семьи наградили орденами и ценными подарками. Доносчики-дети поощрялись не только публично (в журналах и газетах, о них слагались стихи и песни, в их честь возводили памятники, назывались школы), но и получали материальную награду (именные часы, годовую подписку на детскую газету, пионерскую форму, денежное вознаграждение, отдых в пионерлагере «Артек» и т. д.).
Начиная с 90-х годов ситуация изменилась, доносительство советского периода массово осуждалось, а в наше время все чаще звучат призывы к долгу каждого гражданина информировать власть (оказывать содействие и помощь) в раскрытии фактов коррупции и мошенничества.
Правовое поле финансирования информаторства
В наше время государственный аппарат продолжает активно формировать правовое поле введения денежных вознаграждений за сообщения о фактах коррупции и мошенничества. Наиболее «богатый» опыт в данной сфере у США, где отсутствует отрицательное восприятие доноса. Ниже представлены результаты мониторинга законодательной базы, предусматривающей вознаграждение информаторам за сообщения о фактах коррупции и мошенничества.
Соединенные Штаты Америки
1867 г. — впервые узаконена практика сотрудничества налоговой службы с информаторами.
1934 г. — Закон о фондовой бирже (The Securities Exchange Act): лица, предоставившие Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) информацию об инсайдерской торговле, могут рассчитывать на вознаграждение в размере 10% суммы наложенного на компанию штрафа.
1986 г. — Закон о фальсифицированных требованиях (The False Claims Act): если дело по иску частного лица от имени государства («свистуна») против нарушителя выигрывает информатор, ему причитается вознаграждение: 15-25% выигранной при помощи Минюста суммы; 25-30% — если Минюст не включается в процесс, оставив истца одного; 10% — когда истец узнал о нарушениях не сам лично, а использовал сообщения СМИ, проанализировал официальные документы. По официальным данным [8], за период 1987-2015 гг. было подано 10,59 тыс. таких исков на сумму 33,23 млн дол. При этом общая сумма по искам при поддержке государства составила 31,07 млн дол. (в 94% случаев).
1989 г. — Закон о защите «свистунов» (The Whistleblower Protection Act).
2002 г. — Закон Сарбейнса-Оксли (The Sarbanes-Oxky Act): не устанавливает четкую сумму вознаграждения информаторам, но подчеркивает право каждой корпорации самостоятельно определять формы поощрения информирования (премии, продвижение по карьерной лестнице и т. д.).
2010 г. — Закон Додда-Фрэнка о реформировании Уолл-стрит и защите потребителей 2010 года (The Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act), вступил в силу с 15.07.2011 г.: предусматривается более щедрое вознаграждение, если информатор сообщает о нарушении сразу в SEC, а не своему руководству. Вознаграждение составляет 10-30% от суммы штрафа по итогам расследования штрафа (при условии, что его величина не ниже 1 млн дол.).
По материалам «Tax-Today», в 2015 году около 100 «информаторов» в США получили более 103,5 млн долларов. В августе 2016 года судья Джулиан Джейкобс вынес решение в пользу двоих супругов, помогших расследованию дела об отклонении от уплаты налогов в особо крупных размерах. По материалам дела, налоговая служба отказалась выплатить вознаграждение информаторам, аргументируя тем, что дело уже
закрыто. После предъявления доказательств по решению суда налоговая служба обязана выплатить супругам 74 млн дол. с учетом всех сумм, полученных от нарушителя (налоговая недоимка, криминальный штраф, конфискация).
Англия
1998 г. — Закон о раскрытии информации, представляющей общественный интерес (Public Interest Disclosure Act): в целом не приветствуется поощрение в виде вознаграждения, но предусматривается компенсация информатора за понесенный ущерб.
По некоторым источникам, в отчете Банка Англии говорится о нерентабельности процедур финансирования доносов.
Румыния
2004 г. — Закон о защите «свистунов»: касается только государственных служащих, рассматривает информирование как долг любого честного служащего, не предусматривается поощрение в виде вознаграждения.
Канада
2012 г. — утверждение Налоговым управлением Канады программы «Offshore Tax Informant». Вознаграждение информаторам выплачивается в размере 5-15%, если подтвержденная и полученная налоговой службой сумма доначисленного налога больше 100 тыс. дол. Информаторами не могут считаться государственные чиновники или работники некоторых служб, имеющие доступ к криминальным полицейским данным.
Казахстан
2012 г. — Постановление «Об утверждении Правил поощрения лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающих содействие в противодействии коррупции» (утратило силу).
2015 г. — Постановление № 1131: предусматривается единовременное денежное поощрение от 30 до 100 месячных расчетных показателей в зависимости от степени тяжести. В случае отказа гражданина от единовременного денежного вознаграждения поощрение может производиться в виде грамоты или объявления благодарности. Финансирование производится за счет средств республиканского бюджета, в 2012 году на эти цели выделено 32 млн тенге. В 2013 году государство «вознаградило» 172 человека, выплатив в общей сложности 19 млн тенге.
Россия
2015 г. — рассматривается в Госдуме Законопроект «О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, от преследования и ущемления их прав и законных интересов»: вознаграждение в размере от 5 до 15% от суммы взятки или «незаконно перемещенных денежных средств». а в том случае, если сообщение позволило предотвратить ущерб казне, вознаграждение составит от 5 до 15% от суммы предотвращенного ущерба, которую определит суд (максимум 3 млн руб.). Это каса-
ется государственных и муниципальных служащих. Работникам иных организаций выплата устанавливается с учетом финансово-экономического положения предприятия. Предполагается создание механизма, подобного в США, т. е. «награда» выплачивается не из бюджетных средств, а за счет средств нарушителя.
Белоруссия
2016 г. — Постановление Совета Министров № 101 от 5 февраля 2016 года: выплачивается до 50 базовых величин (примерно 10 долларов) — тяжкое или особо тяжкое преступление, менее тяжкое — до 30 базовых величин. Не распространяется действие Положения на военнослужащих, сотрудников госорганов и других организаций, которые борются с коррупцией, участников уголовного дела.
Украина
2016 г., август — в Верховную Раду Украины внесен законопроект о поощрении за доносы на коррупционеров денежной премией в размере 10% от суммы, которая была украдена чиновником у государства, но возвращена благодаря информации, полученной от гражданина («Народный Корреспондент», 05.08.2016).
Кыргызстан
2016 г. — в парламент подан на рассмотрение законопроект «О лицах, выявивших факты коррупции», согласно которому человек, который поможет следственным органам раскрыть финансовое преступление, получит 20% от суммы взятки.
Таким образом, сравнительно-исторический анализ становления института инфор-маторства и создания фонда поощрения доносов не дает однозначного ответа о целесообразности той или иной практики, но тем не менее позволяет сделать вывод о возможной эффективности таких мер. В числе преимуществ выделены: повышение раскрываемости коррупционных преступлений, улучшение индекса восприятия коррупции. Однако отмечается наличие ряда негативных моментов: массовость доносов, рост «заведомо ложных» доносов; создание в обществе атмосферы подозрительности и неуверенности.
индекс восприятия коррупции
Как констатирует международная организация «Transparency International», согласно Индексу восприятия коррупции (Corruption Perception Index)1 2015 года, в борьбе с коррупцией на постсоветском пространстве страны занимают такие позиции: Эстония (23 место), Литва (32), Латвия (40), Грузия (48), Армения (95), Молдавия (103),
1 Индекс восприятия коррупции (Corruption Perception Index) — ежегодный составной индекс, измеряющий уровень восприятия коррупции в государственном секторе различных стран. Составляется международной организацией «Transparency International» на основе данных опросов, проведенных среди экспертов и в деловых кругах (http://www.transparency.org).
Место
160 140 120 100 80 60 40 20 0
2011
140
Канада Казахстан
10
Год
2012
2013
2014
2015
2016
Рисунок 2. Динамика Индекса восприятия коррупции после принятия странами положений о поощрении лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения
Источник: составлено по материалам данных «Transparency International» (http://www.transparency.org)
Россия (119), Казахстан (123), Украина (130), Таджикистан (136), Узбекистан (153), Туркмения (154). При этом, как отмечают эксперты, Эстония обошлась без материального поощрения граждан, поднявшись по сравнению с 2014 годом на 3 пункта, делая упор на тотальную компьютеризацию и максимальную прозрачность работы госорганов.
С целью выявления вероятностной связи между принятием положений о поощрении лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения, и показателем Индекса восприятия коррупции исследован опыт Канады и Казахстана, утвердивших такие нормы в 2012 году (рисунок 2).
Как видно из рисунка, в Канаде, входящей в десятку лидеров по борьбе с коррупцией, проведение программы «Offshore Tax Informant» существенно не повлияло на улучшение позиции страны. Казахстан, с момента принятия положений о поощрении лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения, смог улучшить показатель на 10 пунктов.
Определение зависимости между этими событиями требует дальнейших статистических исследований.
9
9
9
«Барьеры» для формирования эффективной системы финансирования информаторства
Неутешительным является вывод, что в настоящее время в большинстве стран признается и поддерживается идея создания фонда поощрения информаторства. При этом считаем нужным использование ограничительных мер, сдерживающих ложные доносительства и процветание бизнеса на почве массовых доносов. По словам члена комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции
А. Выборного, «нужно поставить барьеры, которые не позволят превратить доносительство в бизнес» (lerta.ru, 20.05.2015).
Возможными «барьерами» для формирования рентабельной и эффективной системы финансирования информаторства могут быть:
1) Финансовый (определение минимальной границы суммы, с которой выплачивается вознаграждение). Так, Правительство США выплачивает информаторам за помощь налоговым органам в сфере выявления нарушителей налогового законодательства до 30% от взимаемой с нарушителя суммы. В настоящее время финансовое поощрение возможно только при условии, если сумма взыскания больше 2 млн дол.
2) Профессиональный (нормы вознаграждения ограничиваются конкретными профессиями / сферами деятельности). Например, 19.05.2015 в Госдуме РФ обсуждался Законопроект «О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, от преследования и ущемления их прав и законных интересов», распространяемый на сотрудников государственной и муниципальной службы, работников государственных корпораций, федеральных фондов и различных организаций. Согласно документу, лицам, сообщившим своему работодателю или правоохранителям о коррупционных правонарушениях, гарантируется бесплатная юридическая помощь... В течение трех лет человек может быть уволен, не по своей инициативе переведен на другую должность или привлечен к дисциплинарной ответственности только по итогам рассмотрения его вопроса специальной комиссией с участием прокурора.
При этом зам. начальника управления президента РФ по вопросам противодействия коррупции Валентин Михайлов подчеркнул, что вопрос «быть такому документу или нет предрешен. Обществу должен быть послан ясный сигнал, что такой человек — герой. В этом главная идея документа» (lerta.ru, 20.05.2015).
3) Барьер «неслучайности», т. е. факт доноса подтверждается несколькими свидетелями, минимизируя при этом субъективизм доносителя и его личные мотивы. Например, во Флоренции в 1542 году был принят закон, согласно которому рассматривались только те доносы, в которых проходили три свидетеля.
4) Предметный барьер предполагает ограничение круга вопросов, по которому возможно финансовое поощрение: уклонение от уплаты налогов, «отмывание» денег, финансирование терроризма, коррупция, хищение бюджетных средств, конфликт интересов, использование инсайдерской информации, фальсификация финансовой отчетности и «двойная» бухгалтерия, ценовые сговоры, манипуляции на фондовом рынке, введение в заблуждение / обман акционеров, инвесторов, клиентов, партнеров, некомпетентность и пренебрежение обязанностями, аффилированные лица и т. д.).
5) Временной барьер, т. е. так называемый «срок исковой давности» фактов коррупции и мошенничества, по которым предусмотрено финансовое вознаграждение.
Система наказаний за ложные доносы должна быть сопоставима по тяжести с наказанием за преступление, т. е. строиться по принципу талиона (лат. lex talionis, от talio — возмездие). Еще в Соборном Уложении 1649 г. (ст. 17) сказано, что в случае извета «в государевом деле и измене» изветчик подвергался тому же наказанию, которое должен был понести оговоренный [4] (Chistyakov, 1984).
Выводы
Грань между доносом и информированием активного законопослушного гражданина о фактах мошенничества и коррупции на самом деле весьма тонкая и почти неуловимая. В обоих случаях это сообщение тайной информации о лице / группе лиц в правоохранительные органы. Определяющим является именно мотив такого сообщения: «предотвратить», «помочь», а не «навредить», «получить выгоду».
Сравнительно-исторический анализ становления института информаторства и создания фонда поощрения доносов не дает однозначного ответа о целесообразности той или иной практики, но тем не менее позволяет сделать вывод о возможной эффективности таких мер. И, конечно, считаем нужным использование на законодательном уровне ограничительных барьеров, сдерживающих ложные доносительства и процветание бизнеса на почве массовых доносов.
•
источники:
1. Анисимов Е.В. Русская пытка. Политический сыск в России XVIII века. — СПб: Норит, 2004.
2. Нехамкин В.А. Донос как социально-экономический феномен (из отечественного опыта 1930-х годов) // Историческая психология и социология истории. — 2014. — Т. 7. — № 2. — C. 63-79.
3. Переломов Л.С. Книга правителя области Шан. — М.: Ладомир, 1993. — 392 с.
4. Чистяков О.И. Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9 т. Т. 3. — М.: Юридическая литература, 1984.
5. Солженицын А.И. В круге первом. — М.: Художественная литература, 1990.
6. Солоневич И.Л. Народная монархия. — М.: Институт русской цивилизации, 2010. — 624 с.
7. Corruption Perceptions Index by Transparency International: 2012-2015 [Электронный ресурс] // Transparency.org. — URL: http://www.transparency.org.
8. Fraud Statistics — Overview (October 1, 1987 — September 30, 2015) [Электронный ресурс] // U.S. Department of Justice. — 2015. — URL: https://www.justice.gov/opa/ file/796866/download.
9. Global Fraud Survey 2016: Corporate misconduct — individual consequences [Электронный ресурс] // Ey.com. — 2016. — URL: http://www.ey.com/Publication/ vwLUAssets/2016-Fraud Survey/$FILE/EY Global Fraud Survey.pdf (дата обращения: 30.09.2016).
10. Maslow A. A Theory of Human Motivation // Psychological Review. — 1943. — Vol. 50. — № 4. — P. 370-396.
REFERENCES:
Anisimov E.V. (2004). Russkaya pytka. Politicheskiy sysk v Rossii XVIII veka [Russian torture. Political detection in Russia in the 18 th century]. Saint Petersburg: Norit. (in Russian).
Chistyakov O.I. (1984). Rossiyskoe zakonodatelstvo Kh-KhKh vekov [Russian legislation of the X-XX centuries]. Moscow: Yuridicheskaya literatura. (in Russian).
Fraud Statistics — Overview (October 1, 1987 — September 30, 2015) (2015). U.S. Department of Justice. Retrieved from https://www.justice.gov/opa/file/796866/ download
Global Fraud Survey 2016: Corporate misconduct — individual consequences (2016). Ey.com. Retrieved September 30, 2016, from http://www.ey.com/Publication/ vwLUAssets/2016-Fraud Survey/$FILE/EY Global Fraud Survey.pdf
Maslow A. (1943). A Theory of Human Motivation. Psychological Review, 50(4), 370396.
Nekhamkin V.A. (2014). Donos kak sotsialno-ekonomicheskiy fenomen (iz otechest-vennogo opyta 1930-kh godov) [Report as a socio-economic phenomenon (from the domestic experience of the 1930s)]. Istoricheskayapsikhologiya i sotsiologiya is-torii, 7(2), 63-79. (in Russian).
Perelomov L.S. (1993). Kniga pravitelya oblasti Shan [The book of the governor of Shan]. Moscow: Ladomir. (in Russian).
Solonevich I.L. (2010). Narodnaya monarkhiya [The People's Monarchy]. Moscow: Institut russkoy tsivilizatsii. (in Russian).
Solzhenitsyn A.I. (1990). V kruge pervom [The First Circle]. Moscow: Khudozhest-vennaya literatura. (in Russian).
