CC BY
365
Государственнотерриториальное устройство России: системный подход
Н.М. Добрынин, М.В. Глигич-Золотарева
Системные исследования государственно-правовой материи являются пока еще чем-то новым для «традиционной» конституционной науки. Между тем и в данной сфере уже наметились первые попытки отхода от абстрактных теоретизирований в сторону управления реальными процессами, происходящими в государстве и обществе. Это позволило выявить целый ряд закономерностей, небесполезных для осмысления происходящих в государстве и обществе процессов. Указанные закономерности едины для всего мира, их можно обнаружить не только в сфере социального устройства, но и при исследовании физических, химических и биологических процессов. Однако бесспорно и то, что процессы в человеческом обществе гораздо сложнее и многофакторнее, чем в природных системах, — поэтому государство и общество называют сложными социальными системами.
Нас интересуют в первую очередь свойства таких систем. В монографии Ф.П. Тарасенко «Прикладной системный анализ»1 выделяется 12 системных свойств, распадающихся на 3 группы: статические свойства, динамические свойства и синтетические свойства.
Указанные свойства будут рассмотрены нами в приложении к реалиям конституционно-правового регулирования государственно-территориального устройства России. Перечисленные свойства федеративной системы не являются для теории и практики федерализма, его правового регулирования чем-то совершенно новым. Некоторые из нижеперечисленных признаков урегулированы нормами права и даже исследованы в теории. Однако уровень системности этих исследований и соответствующего правового регулирования оставляет желать лучшего. Тем более его недостаточно для обеспечения современного высокотехнологичного управления процессами развития Федерации.
1. Статические свойства федеративной системы
Статическими свойствами система обладает в фиксированный момент времени. Главным из этих свойств является целостность, которая выражается в том, что система выступает как единое целое, обособленное от остального мира. Применительно к федеративному государству это свойство приобретает следующую конфигурацию: целостность, суверенность любой федерации является
1 Тарасенко Ф.П. Прикладной системный анализ. М.: КНОРУС, 2010.
ее родовым, обязательным признаком, позволяющим считать федерацию государством, а не конгломератом «суверенных» либо «ассоциированных» государств. Государственные образования могут быть сколь угодно сложносоставными, но, не обладая данным свойством, они не рассматриваются в качестве систем. В лучшем случае это простая совокупность базовых элементов системы (например, Европейский союз).
Целостность и суверенность федерации — это альфа и омега учения о федерализме. Эти категории находят свое отражение в конституционных текстах большинства федеративных государств. В Конституции России системная категория целостности Федерации урегулирована в ст. 4 посредством закрепления следующих норм:
- суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию;
- Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации;
- Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
Целостности отечественной федеративной системы и механизмам ее обеспечения посвящены также ст. 5 (ч. 3), ст. 8 (ч. 1), ст. 15, ст. 67, ст.ст. 74-78, ст. 80 и другие статьи Конституции РФ.
Зарубежные конституции в этом плане также единодушны — в большинстве своем они содержат аналогичные конструкции единства федераций. Сравнительный анализ конституций федеративных государств показывает, что целостность федеративных систем юридически обеспечивается при помощи следующих механизмов: конституционно-правовое закрепление государственной целостности и суверенности; наделение органов власти правом отстаивать и защищать указанные конституционные ценности; положения о федеральном вмешательстве, о верховенстве федеральных конституции и законодательства, о едином экономическом пространстве, о единстве системы власти, о главе государства как о гаранте его единства; запрет сецессии.
Таким образом, единство как признак системности федеративного устройства характеризуется едва ли не наиболее подробным конституционным регулированием. Казалось бы, этого вполне достаточно для обеспечения гарантии целостности федеративных систем. Однако это далеко не так. В последние годы наблюдается настоящее «наступление» на принцип государственного суверенитета (а следовательно, и на целостность государственных систем) под предлогом защиты демократии и прав человека, невзирая на государственные границы. Известные политологи М. Хардт и А. Негри критически оценивают сложившуюся ситуацию: «С развитием процесса глобализации суверенитет национальных государств, пока еще действенный, постепенно разрушается... Даже наиболее сильные национальные государства не могут далее признаваться в качестве верховной и суверенной власти ни вне, ни даже в рамках собственных границ. Вместе с глобальным рынком и глобальным кругооборотом производства возникает и глобальный порядок — новая логика и структура управления, короче говоря, новый вид суверенитета. Наша основная гипотеза состоит в том, что суверенитет принял новую форму, образованную рядом
национальных и наднациональных органов, объединенных единой логикой управления»2.
В этих процессах также проявляется системность: вследствие процессов глобализации как единое целое воспринимается теперь уже весь мир, в этих условиях незыблемость, казалось бы, привычных конституционно-правовых категорий не столь уж очевидна и нуждается в дополнительном обосновании. Прецеденты Косово и Ливии в очередной раз продемонстрировали, что единство любой государственной системы в современных условиях нуждается в обеспечении и защите с использованием широкого спектра специальных механизмов.
Свойство открытости заключается в том, что системы существуют не изолировано от окружающей среды. Они связаны и обмениваются между собой всеми видами ресурсов — веществом, энергией и информацией. На первый взгляд кажется, что в мире сосуществуют открытые и закрытые государственные системы. В действительности же значение разного рода «железных занавесов» не следует преувеличивать. Все системы в той или иной степени открыты окружающему миру, вопрос состоит лишь в степени открытости. Когда речь идет о так называемых закрытых системах, то подразумеваются не целиком изолированные от среды системные образования, а системы с нарушенным ресурсным обменом (долгое время к таким системам относились Россия и Китай, сегодня это Северная Корея). Именно для таких систем характерно циклическое возвращение к уже неоднократно пройденным состояниям и постоянное возрастание уровня энтропии3. Закрытые системы стремятся к физическому хаосу, а процессы в открытых системах могут быть (но необязательно являются!) процессами самоорганизации и, соответственно, развития4. Здесь действует следующая закономерность: «В закрытой системе всегда постепенно нарастает энтропия, которая в конце концов приводит не только к кризису, но и краху. Разнообразие — закон развития всех сложных систем. Без разнообразия нет развития»5.
Так, например, в СССР существовало информационно замкнутое, иерархически организованное пространство жестко централизованных властных отношений, которое формально-юридически позиционировалось как федеративное. Закон всеобщей взаимосвязи и взаимозависимости в природе оказался суров по отношению к такого рода социальным системам: несоблюдение общесистемных закономерностей обернулось для СССР затруднениями в развитии и неизбежным отставанием от стран Запада, которое нельзя уже было преодолеть даже путем наращивания ресурсного обеспечения системы. Хотя очевидно, что в условиях враждебности окружающей среды самоизоляция подчас оказывается если не единственным, то по крайней мере действенным способом защиты
2 Хардт М., Негри А. Империя / Пер. с англ., под ред. Г.В. Каменской, М.С. Фетисова. М.: Праксис, 2004. С. 11-12.
3 Рузавин Г.И. Методология научного исследования. М.: Юнити, 1999. С. 284.
4 Аршинов В.И., Климонтович Ю.Л., Сачков Ю.В. Естествознание и развитие: диалог с прошлым, настоящим и будущим / Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: Новый диалог человека с природой. М.: Прогресс, 1986. С. 408-409.
5 Горемыкин М.Ю. Синергетические принципы управления / Синергетика и социальное управление. М.: Изд-во РАГС, 1998. С. 74.
системы от негативного влияния среды. Добавим: на определенное время, за рамками которого изоляция начинает «работать» не на систему, а против нее.
Для правового поля Российской Федерации системное свойство открытости обеспечивается целым рядом конституционных норм и принципов. Во-первых, это признание неких общепризнанных прав и свобод человека и гражданина и обязанность защищать их, которую государство берет на себя (Глава 2 Конституции РФ). В современных условиях это означает признание права внешних сил (других государств, международных организаций и пр.) на вмешательство во внутренние дела государства. Как неоднократно показала практика, внешнее вмешательство в функционирование государственной системы чревато ее сломом — достаточно сказать, что по этому сценарию были организованы практически все так называемые цветные революции.
Во-вторых, это признание в той или иной форме приоритета неких общепризнанных принципов и норм международного права (ст. 15 Конституции РФ). Указанная конституционная норма выглядит довольно противоречиво: как таковых «общепризнанных принципов и норм международного права» не существует, каждая страна признает только отдельные, удобные ей нормы. Кроме того, полная реализация данного принципа противоречит наличию самостоятельной правовой системы России и ее государственному суверенитету.
В-третьих, это признание за субъектами РФ права на международную и внешнеэкономическую деятельность (п. «о» ч. 2 ст. 72 Конституции). Конституционные модели разных федеративных государств устанавливают разные пределы международной активности субъектов Федерации: от практического запрета таковой в Мексике до полной свободы международных связей в бывшей Югославии — неудивительно, что последовавший за этим распад государственной системы произошел столь стремительно.
Третье свойство системы — это ее внутренняя неоднородность, наличие в ее составе частей, как правило (но необязательно), образующих иерархию. Для федеративного государства это видовой признак, позволяющий отграничить федерацию от унитарного государства. В Конституции РФ за данный признак «отвечают» ч. 1 ст. 5 («Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации») и ст. 65, регулирующая субъектный состав Федерации. Аналогичные нормы присутствуют в конституциях других федеративных государств. В целях обеспечения стабильности федеративной структуры государства его субъектный состав, как правило, напрямую закрепляется основным законом, как это сделано, например, в ФРГ и Мексике.
Системный взгляд на государственно-территориальное устройство не может не учитывать и местное самоуправление как нижний уровень публичновластной иерархии. Согласно Конституции РФ и российскому законодательству, местное самоуправление не входит в систему государственной власти, однако с системных позиций они неразделимы. Поэтому в качестве базовых элементов в структуру сложноустроенного государства необходимо включать и территориальные сообщества местного уровня — муниципалитеты с их органами власти (данный вопрос регулируется ст. 12 и главой 8 Конституции РФ).
Четвертое статическое системное свойство — структурированность — заключается в том, что части системы не независимы, не изолированы друг от друга, а тесно связаны и взаимодействуют, причем свойства системы в целом зависят от того, как именно взаимодействуют ее части. Перечень существенных связей между элементами системы, удерживающих ее в целости — это структура данной системы. Целостность, таким образом, подкрепляется изнутри системы, через ее структуру.
Структура Федерации определяется как совокупность взаимосвязей между элементами данной системы и ее подсистемами (субъектами Федерации, муниципальными образованиями) и организационным ядром системы — Федерацией, федеральным центром. Существенное значение здесь имеют не только взаимоотношения указанных элементов, но и структурирование самой власти и государственного аппарата. Это огромный массив конституционноправовых отношений, он урегулирован целым рядом статей Конституции РФ (5, 10-12, глава 3 и др.) и норм законодательства. В конституциях зарубежных государств данное системное свойство федерации также урегулировано достаточно подробно.
Однако структуру Российской Федерации и ее власти нельзя считать оптимальной. Во-первых, сложности при коммуникации возникают между самими субъектами РФ. В силу целого ряда объективных причин связи практически всех типов (хозяйственные, информационно-коммуникационные, инфраструктурные, социальные и пр.) между регионами России крайне слабы. Субъекты Федерации не связаны между собой напрямую системообразующими связями, они объединены в единое целое посредством так называемых связей звездного типа: Федерация как система связана с элементами системы (субъектами Федерации), мало связанными при этом друг с другом6.
Федеративная структура России является сложной, она включает в себя 83 элемента, некоторые из которых находятся в состоянии соподчинения по отношению друг к другу. Согласно теории управления, число управляемых единиц должно колебаться в интервале от 6 до 10, в противном случае механизмы управления начинают давать сбои. Налицо и несоблюдение закона кратности: «Существенны также управленческие и институциональные недостатки сложившейся государственно-территориальной структуры. Нарушение управленческого закона кратности — превышение предельного количества областей в стране, сельских районов в области и т.д. — вызывает сбои в территориальном управлении. Многосубъектность Российской Федерации. противоречит мировому опыту: в современных федеративных государствах среднее соотношение центр - субъект составляет 1 к 22. К этому добавляется федеральная асимметрия: фактическое правовое неравноправие областей и республик»7. Очевидно, что структура Федерации в России обременена дисбалансом, отрицательно сказывающимся на внутрисистемных процессах управления.
6 Малиновский (Богданов) А.А. Тектология. Теория систем. Теоретическая биология. М., 2000. С. 214.
7 Галичанин Е.Н. Рецензия на монографию «Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы)» под ред. А. Г. Гранберга / http://www.c-society.ru/wind.
рЬр?ГО=326368&80сЬ=1/.
Во-вторых, система власти, управляющая этими разрозненными территориями, также разрозненна. Для нее действуют те же принципы внутрисистемного управления — законы кратности и оптимального числа управляемых единиц. Управленческий сигнал не в силах преодолеть «толщи» аппаратных наслоений всех уровней.
Примером работы общесистемных закономерностей является деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, образованных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», утвердившим соответствующее Положение8. С одной стороны, в начале двухтысячных годов институт полпредов позволил привести законодательство субъектов РФ в соответствие с федеральными Конституцией и законодательством, с другой — введение данного института структурно еще более отдалило регионы от центра. Первоначально это был временный орган, созданный ad hoc, и после осуществления своей функции, т.е. приведения субфедерального законодательства в соответствие с федеральным, он должен был быть упразднен. Однако у аппарата как у системного образования свои законы развития — данный орган был инс-титуциализирован в качестве постоянного, «оброс» сопутствующими структурами на фоне отмирания функции, которую ему надлежало исполнять.
Разумеется, были попытки искусственно создать для полпредов некую новую функцию, взвалив на их плечи работу по оптимизации системы исполнительной власти в рамках административной реформы, что закономерно привело к прямо противоположному результату — количество управляющих и контролирующих органов выросло, эффективность их работы снизилась. На практике полномочный представитель Президента в федеральном округе обладает весьма ограниченными реальными механизмами влияния (в основном — кадровыми) на деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а его контрольные функции во многом пересекаются с функциями иных органов (в частности, правоохранительных). На определенном этапе развития российского федерализма, в эпоху парада суверенитетов, демонстративного неподчинения ряда регионов Конституции РФ и федеральному законодательству такой подход был вполне оправдан необходимостью сохранения территориальной целостности страны. Однако на сегодняшнем этапе эволюции федеративных отношений в этом нет особой необходимости, указанные функции и органы, их осуществляющие, избыточны.
Не произошло и сокращения государственного аппарата за счет наведения порядка в функционировании территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, а также упразднения института представителей Президента в субъектах РФ. Количество территориальных органов осталось практически прежним. При полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах были созданы мощные управленческие структуры, обладающие значительным административным ресурсом, функции которых законодательством РФ четко не определены. Принятие в рамках округов многочисленных программ, стратегий и концепций социально-экономического развития не играет существенной роли в экономической жизни большинства
8 СЗ РФ. 15 мая 2000 г. № 20. Ст. 2112.
российских регионов. На практике это повлекло по отдельным позициям пятикратное дублирование функций регионального управления: органами власти субъектов РФ, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, Главным контрольным управлением Президента, полномочными представителями Президента и федеральными инспекторами. Если учитывать еще и деятельность Прокуратуры и Счетной палаты, станет ясно, почему усиление федеральных округов не привело к усилению федеративной системы в целом.
Очевидно, что при отсутствии четко закрепленных задач и функций деятельность округов в их нынешнем виде вряд ли даст положительный результат. Данный институт предназначен для использования на определенных участках работы государственного механизма — назовем их «антикризисным управлением», но для этого полномочные представители должны обладать иным статусом и объемом полномочий, соответствующими ресурсами для их осуществления и нести ответственность за свою деятельность. В их нынешнем виде федеральные округа являются избыточным элементом структуры отечественной федеративной системы.
Это только один из примеров системно-структурных проблем, назревших в государственно-территориальном устройстве страны. Игнорирование общесистемных закономерностей управления сложными системами в российском государстве не редкость, а скорее обычная практика. Это отчасти и явилось одной из причин неравномерного развития страны — то замедленного, то рывкообразного. Истоки проблем управления сложной системой берут начало, как правило, в непродуманности структуры данной системы.
2. Динамические свойства федеративной системы
Динамическими свойствами система обладает в развитии. Первое динамическое системное свойство — это функциональность. Функции системы — это ее поведение во внешней среде, те изменения, которые производит система, результаты ее деятельности. Сложные социальные системы, как правило, многофункциональны. Каждый элемент системы должен обладать функциональноструктурной значимостью, иначе целесообразность его вхождения в систему неочевидна. Следующее свойство системы — это ее стимулируемость, т.е. подверженность воздействиям извне и изменение ее поведения в связи с этими воздействиями. Данное свойство системы позволяет управлять ее развитием. Изменчивость — третье динамическое системное свойство. В любой системе со временем происходят изменения, которые необходимо учитывать: предусматривать в проекте будущей системы, способствовать или противодействовать им, ускоряя или замедляя их. Изменяться в системе может практически все: начиная с значения внутренних параметров и заканчивая составом и структурой системы.
Последнее из динамических свойств системы — это ее существование в изменяющейся среде. Неизбежность такого существования для системы имеет множество последствий, главное из которых — необходимость приспособления к внешним переменам. Практика показала, что выживают только те системы,
которым удалось это сделать. А это непростая задача, учитывая, что изменяется не только среда, но и сами изменения в ней, что выражается в ускорении перемен. Увеличение скорости передвижения в пространстве, передачи и обработки информации, производства и потребления за последнее поколение возросли больше, чем за всю предыдущую историю человечества, что, разумеется, требует и более интенсивных перемен в управлении. Единственный шанс сохраниться в турбулентной среде — это обеспечить динамическое равновесие системы, причем чем сильнее внешние изменения, тем активнее должны проводиться внутренние, в том числе прогнозирование, обучение, выработка иммунитета к неподконтрольным изменениям, усиление контроля над остальными9.
Если про статические свойства федеративных систем можно было сказать, что они в той или иной мере, пусть и несовершенно, но все-таки урегулированы нормами права, то в отношении динамических свойств полноценного, не фрагментарного нормативного правового регулирования нет. Важнейшие для любой государственной системы свойства не только подчас не регламентированы, но и вообще мало изучены государственно-правовой наукой. А между тем процессы изменений в федеративной системе происходят ежедневно. Они находят отражение в текущей деятельности органов власти, в подзаконных и исполнительно-распорядительных актах, в различных федеральных целевых программах и т.п., но на уровень полноценного теоретического осмысления и нормативно-правового регулирования динамические свойства федеративной системы пока не вышли.
Так, например, функционально-структурная значимость различных элементов (подсистем) федеративной системы не проходит серьезную оценку, в результате чего складывается ситуация, когда регионы, вносящие в дело Федерации наибольший вклад, скромны в собственных тратах, в то время как повышенные и неэффективные финансовые вливания характерны для слаборазвитых регионов, функционально для Федерации малозначимых. Не развита и оценка функционально-структурной значимости многочисленных органов власти. На примере полпредов в федеральных округах уже было показано, как отсутствие функционально-структурной значимости на том или определенном этапе развития Федерации привело к тому, что органы власти превратились в избыточное звено государственной системы.
Аналогичная ситуация наблюдается и в случае с многочисленными исполнительными и контрольными органами власти разных уровней. Попытки создания системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований, инициированные указами Президента РФ (в частности, Указом № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»10), не дали желаемых результатов. Президентским Указом был утвержден «Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающий 48 показателей. Для избранной модели оценки функционально-структурной значимости орга-
9 Тарасенко Ф.П. Указ. соч. С. 39, 43-44.
10 Указ Президента РФ № 825 от 28 июня 2007 г. // СЗ РФ. № 27. Ст. 3256.
нов исполнительной власти оказались характерны особенности, которые повлекли за собой низкую степень эффективности ее практической реализации.
1. Перечень не содержит конкретных показателей, выявление которых в субъектах РФ повлекло бы санкции либо ощутимые меры поощрения в отношении их руководства. Причина тому — отчасти неравномерное, асимметричное развитие регионов и невозможность его оценки по единой шкале. И без того колоссальные диспропорции между регионами постоянно увеличиваются, по ряду показателей разрывы достигли катастрофических значений. Коэффициенты «слаборазвитости» не исправили ситуацию.
2. Перечень оказался неполон и несовершенен. Акцент в нем сделан на финансово-бюджетные показатели, в то время как многие ключевые показатели из сферы социально-экономического развития остались за рамками Перечня (особенно из области социального обеспечения, ЖКХ, инфраструктурной сферы, охраны правопорядка и др.). В результате Перечень не отражает реальной социально-экономической ситуации в регионах.
3. Освобождение высших должностных лиц субъектов РФ от занимаемой должности происходит вследствие потери доверия Президента РФ, которое с Перечнем пока никак не корреспондирует. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти, таким образом, носит информационнопоощрительный характер11.
4. Содержащиеся в Перечне показатели являются результатом работы органов власти всех уровней — федерального в большей степени, нежели региональных и местных. В условиях компетенционной неразберихи, эрозии законодательных стандартов, отсутствия нормативно закрепленных социальных стандартов и четких границ ответственности центра, регионов и муниципалитетов, необеспеченности регионального и муниципального уровней соответствующей ресурсной базой для осуществления возложенных на них полномочий подобная методика оценки деятельности малоэффективна. Показательно и то, что она применяется только к органам власти регионального и местного уровней, не затрагивая федеральный. Очевидно, что данная модель оценки функционально-структурной значимости является во многом неудовлетворительной, несмотря на то что посредством ее действительно удалось собрать немало информации о социально-экономическом состоянии регионов12.
Итак, полноценного правового обеспечения динамических свойств федеративной системы в стране нет. Очевидно, что оно не может ограничиваться посланиями главы государства, интервью и иными публичными выступлениями высших должностных лиц, необходимыми, но не образующими нормативную базу развития страны. Требуется включение положений об этом в Конституцию, принятие специального федерального конституционного закона о концепциях (доктринах) развития, принятие (путем утверждения их федеральными законами) самих доктрин, содержащих четкие целевые параметры развития,
11 Пунктом «б» ч. 4 Указа предусмотрено выделение субъектам РФ грантов «для содействия достижению и (или) поощрения наилучших значений показателей с учетом методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
12 Эти данные содержатся на официальном сайте Министерства регионального развития РФ http:// www.minregion.ru/statparams/.
а также создание системы контроля за их исполнением — по аналогии с бюджетным процессом.
Федеральные законы о бюджете, в особенности перспективные бюджетные планы (на 3 года), можно рассматривать в качестве документов, регламентирующих развитие федеративной системы. Однако эти документы по своей природе узконаправленны, да и в целом пока несовершенны. Как отметил Президент страны в одном из своих Бюджетных посланий, «стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, отсутствует достоверная оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования) во взаимосвязи с их ролью в достижении поставленных целей государственной политики, а также оценка всех длящихся расходных обязательств. Предстоит трезво оценить приоритетность стратегических задач, сопоставив их с реальными возможностями. Только комплексный подход к принятию стратегических решений, в полной мере учитывающий уроки кризиса, новые внутренние и внешние условия развития российской экономики, позволит перераспределить ресурсы в пользу эффективных направлений государственной политики»13.
Пока же правовое обеспечение динамических аспектов жизнедеятельности отечественной федеративной системы фрагментарно. Различных концепций развития множество, составляются они без взаимного согласования, вследствие чего часто не способствуют, а мешают развитию государственной системы. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» имеет статус «Для служебного пользования», проект же федерального закона «О государственном стратегическом планировании», разработанный Минэкономразвития России, находится в стадии согласования с ведомствами.
Еще один важный для динамики систем вопрос — это вопрос о соотноси-мости изменения системы с изменениями в окружающей среде: они могут быть быстрее, медленнее либо совпадать. Это предопределено природой системы и ее предназначением. Системы, предназначенные для переноса информации во времени (книги, памятники, произведения искусства), тем лучше выполняют свою функцию, чем медленнее они меняются при изменениях в окружающей среде. К этому разряду можно отнести изменения в таких основополагающих для государства актах, как Конституция, федеральные конституционные и федеральные законы, кодексы. Другие реакции организованных систем идут (должны идти) практически одновременно с изменениями среды либо с небольшим запаздыванием: — например, коррекция подзаконных актов, бюджета, судебные решения. Однако существуют такие системные функции, осуществление которых возможно, только если изменения в системе опережают изменения в среде. Типичный пример — управление государственной системой: поиск и апробирование различных вариантов управляющего воздействия должны происходить в ускоренном темпе, чтобы выбранное воздействие шло в реальном масштабе времени14.
13 Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2011-2013 годах от 29 июня 2010 г. / См. официальный сайт Президента РФ http://www. kremlin.ru/.
14 Тарасенко Ф.П. Указ. соч. С. 43.
Отечественные традиции стратегического планирования этого, как правило, не подразумевают. Новые программы и доктрины появляются постоянно, однако они направлены в основном на урегулирование тех состояний системы, которые она пережила задолго до начала преобразований, поэтому происходит борьба не с причинами, а со следствиями тех или иных системно-структурных проблем. Ярким примером этого можно считать вопросы развития отдельных регионов страны, в частности Дальнего Востока и прилегающих территорий. Они активно обсуждаются во властных структурах начиная с 2002 г. За это время одобрено и частично реализовано немало концепций и программ развития региона, однако эту деятельность нельзя назвать эффективной, ситуация в регионе по ряду параметров является критической. Среди упомянутых документов:
1) утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 480 Федеральная целевая программа (ФЦП) «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы и до 2010 года»;
2) утвержденная Постановлением Правительства РФ от 9 августа 2006 г. № 478 ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы»;
3) Указ Президента РФ от 27 января 2007 года № 87 и Постановление Правительства РФ от 23 февраля 2007 г. № 127 об образовании Государственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей;
4) Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г. (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2009 г. № 2094-р); в настоящее время на согласовании в Правительстве РФ находится проект Плана по ее реализации;
5) Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, известная как Стратегия-2020 (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р), здесь Дальнему Востоку посвящен целый блок;
6) Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации (ее проект в настоящее время находится на утверждении в Правительстве РФ), также регулирующая вопросы развития региона, и т.п.
И это далеко не все стратегические документы, посвященные развитию Дальнего Востока. Однако громадье планов пока не переросло в рывок социально-экономического развития региона. Дальний Восток сегодня, как и десять лет назад, — очень проблемный регион, причем проблемы его вызваны не только объективными факторами (большая протяженность территории, суровый климат, давление сопредельных государств), но и длительным отсутствием внятной государственной политики. Очевидно, что нормальное развитие региона подразумевает наличие некой единой стратегии. Пока взаимосогласованность многочисленных концептуальных документов на федеральном и на региональном уровнях оставляет желать лучшего. Количество концептуальных документов не перешло в качество управления. Слабым звеном отечественного стратегического планирования по-прежнему является «размытость» целевых показателей развития, бессистемность планов, их оторванность от реальности, слабое использование программно-целевого метода стратегического планирования.
3. Синтетические свойства федеративной системы
Третья группа системных свойств — это синтетические свойства, т.е. обобщающие, интегральные свойства, делающие упор на целостность системы и ее взаимодействие со средой.
Эмерджентность (от англ. emerge —возникать) — свойство системы, более остальных раскрывающее ее природу. «Объединение частей в систему порождает у системы качественно новые свойства, не сводящиеся к свойствам частей, не выводящиеся из свойств частей, присущие только самой системе и существующие, только пока система составляет одно целое. Система есть нечто большее, нежели простая совокупность частей»15. Рассмотрим эмерджентность подробнее.
1. Любая система обладает эмерджентными свойствами, которые не могут быть объяснены через свойства ее отдельно взятых частей. Федерация — это далеко не механическое соединение ее субъектов и их органов власти.
2. Источником, носителем эмерджентных свойств является структура системы: при разных структурах у систем, образуемых из одних и тех же элементов, возникают разные свойства. Унитарные государства тоже состоят из частей — административно-территориальных образований, однако их статус и объем полномочий, взаимоотношения с центром принципиально отличаются от таковых у субъектов Федерации. Отсюда и различия в формах государственно-территориального устройства — федерацией и унитарным государством (конфедерация с позиций системного анализа вообще не является системой).
3. У системы имеются и неэмерджентные свойства, которые могут совпадать со свойствами ее частей. Интересным случаем, когда части системы обладают свойствами системы в целом, является так назывемое фрактальное построение системы. Принципы структурирования фракталов те же, что и у системы в целом. В социальных системах фракталы проявляют себя в тождестве организации на различных структурных уровнях.
Федеративное государство с этой точки зрения отчасти относится к фракталам, поскольку его субъекты в принципе должны обладать в той или иной мере организацией, тождественной организации всей федерации. Данное требование закрепляется в конституциях некоторых федеративных государств при установлении общих принципов организации государственной власти в субъектах Федерации. Однако пределы федерального регулирования данной сферы весьма разнятся: от «поверхностной» аргентинской модели до относительно «детализированных» мексиканской и канадской.
Российская конституционная модель регулирования основ организации органов власти субъектов Федерации носит промежуточный характер: с одной стороны, конституционное закрепление общих принципов организации государственной власти в субъектах РФ является предельно общим, с другой — сами «общие принципы», содержащиеся в нормах федерального законодательства, можно охарактеризовать как сверхдетализированные. Конституционная норма о структурном единстве и подобии нижестоящих органов власти вышестоящим выглядит следующим образом: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области,
15 Тарасенко Ф.П. Указ. соч. С. 45.
автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Структура власти в субъектах РФ регулируется «базовыми» федеральными законами: № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»16.
4. Будущее системы зависит в гораздо большей степени от того, как ее части взаимодействуют между собой, чем от того, как они действуют сами по себе. Поэтому для федерации так важна не автономность субъектов Федерации, не объем их полномочий по развитию своей территории (хотя это тоже немаловажный фактор), а работа регионов на федерацию в целом. В теории федерализма такой взгляд отстаивал известный русский правовед Александр Ященко задолго то возникновения системного анализа как отдельной науки. Созданная им теория дуалистического суверенитета подразумевает двойной источник суверенитета. Сущность этой теории состоит в том, что «в федеральном государстве суверенитет не принадлежит ни союзу, ни отдельным штатам, а лишь совместно и власти союза и власти штатов. В федеральном государстве центральная власть и местные власти не рядом друг с другом, как это полагала классическая теория разделения суверенитета, и не одна над другой, как это склонна утверждать унитарная теория, а друг с другом и друг в друге. В федеральном союзе центральное и местное правительства не противопоставляемы одно другому, а примиряемы в высшем единстве»17.
При этом Ященко различал собственно самоуправление, автономию, ведающую внутренними делами, и участие субъекта Федерации в осуществлении суверенной власти. Автономия может быть слабо выраженной (т.е. сфера самостоятельности субъектов Федерации вне реализации общефедеральных целей и задач может быть небольшой), но если сохраняется участие в выработке общих решений, федеративное устройство существует. «Совершенно неверно путают и соединяют федерализм и автономию; это два совершенно различных принципа. Федерализм как понятие скорее противоположен автономии. Федерализм есть создание коллективной власти, автономия — сохранение своей индивидуальной. Федерализм вовсе не зависит от степени автономности частей.»18. Именно на вкладе конкретного региона в общефедеральный «экономический концерт» (этот термин также принадлежит Ященко) и должна основываться функционально-структурная оценка деятельности его органов власти. Как показывает практика, улучшение работы отдельных подразделений
16 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 18 октября 1999 г. № 42. Ст. 5005; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 6 октября 2003 г. № 40. Ст. 3822.
17 Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев: Типография К. Маттисена, 1912. С. 288 и 319.
18 Там же. С. 343-346.
организации вовсе не обязательно приводит к улучшению действия всей организации и часто даже наоборот. В процессе управления сложной системой следует заниматься не столько совершенствованием работы ее отдельных частей (в нашем случае это субъекты Федерации и макрорегионы — федеральные округа), сколько улучшением взаимодействия между ними и стимулированием их саморазвития.
Неразделимость на части рассматривается в научной литературе как отдельное системное свойство, хотя это во многом продолжение свойства эмерд-жентности. Если мы хотим сохранить ту или иную систему, ее нельзя разделять на части. При изъятии из системы составного элемента (элементов, подсистем) изменяется состав системы и ее структура. В результате получается уже другая система с иными свойствами. Второе следствие изъятия части из системы состоит в том, что часть системы в большинстве случаев не будет обладать общесистемными свойствами. С этой точки зрения можно судить о том риске, который подстерегал отечественную государственность в конце 80-х - начале 90-х годов прошлого века, когда в процессе распада Союза ССР (1991 г.) страна была сначала разделена на 15 частей, а потом те же тенденции охватили и Россию («парад суверенитетов» 1991-1993 гг.). Государственная система разделялась на составляющие ее элементы под лозунгом «Берите себе суверенитета столько, сколько хотите»19 — с тем чтобы впоследствии быть якобы собранной заново на новой «демократической» платформе.
Проигнорировав свойство неделимости системы, «реформаторы» столкнулись с негативными для государственности последствиями. Отделившиеся от системы элементы (бывшие союзные республики) начали представлять собой настолько самостоятельные системные образования, что войти обратно в состав системы они уже не могли. Та же судьба вполне могла постичь и некоторые российские регионы (в первую очередь республики). Процессы распада системы вышли из-под контроля и стали затрагивать даже стратегически важные элементы, отделение которых в первоначальные планы «реформаторов» не входило. О суверенитете стали объявлять не только национальные республики, но и области (процессы «республиканизации»), и даже отдельные муниципальные образования (Воркута, Краснопресненский район Москвы и др.). Отечественная государственная система оказалась крепче, чем прогнозировалось. Она устояла под напором суверенизации конца ХХ века. Однако системные уроки, преподанные ей, свидетельствуют о том, что в случае расчленения система теряет свои свойства и переходит в иное состояние.
Еще одно системное свойство — ингерентность (от англ. inherent — являющийся неотъемлемой частью чего-либо), т.е. приспособленность к окружающей среде, совместимость с ней. Факт открытости систем еще не означает, что все они в одинаковой степени гармонируют со средой. От ингерентности зависят степень и качество осуществления системой своих функций. В естественных системах ингерентность повышается путем естественного отбора, в искусственных системах этим следует дополнительно заниматься. Для федеративных отношений проблема ингерентности связана во многом с международно-правовым статусом субъектов Федерации и муниципалитетов, их возможностью
19 Автором высказывания является Б.Н. Ельцин.
осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Процесс глобализации неизбежен, однако практика показывает, что он хорош только тогда, когда регионы и даже отдельные местности сохраняют свои культурные особенности и определенную степень обособленности, автономности.
Целесообразность — последнее, но едва ли не главное свойство системы. В искусственных системах подчиненность их состава и структуры поставленной цели настолько очевидна, что ее следует признать фундаментальным системным свойством. Цель, ради которой создается система, предопределяет всю ее архитектонику. Система есть средство достижения цели, а не наоборот. Если поставленная цель не может быть достигнута за счет имеющихся возможностей, система демонтируется и на ее месте создается новая20.
Очевидно, что цель существования любой государственной системы должна быть отражена в Конституции — основном законе страны. Для России это Конституция Российской Федерации. Однако в Конституции раздел, посвященный целеполаганию государственной системы, отсутствует. Думается, это не случайно: разработчики Конституции либо не имели четко оформленных целей, либо по тем или иным причинам вынуждены были обходить вопрос о це-леполагании стороной. Но несколько целевых установок все-таки проникли в Преамбулу Конституции. Среди них: (1) утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия; (2) сохранение исторически сложившегося государственного единства; (3) признание общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов; (4) возрождение суверенной государственности России; (5) утверждение незыблемости демократической основы России; (6) благополучие и процветание России.
Однако из шести указанных целей России как сложного системного образования одна из целей (3) категорически неприемлема, две (4), (6) собственно целями не являются, одна (1) крайне неудачно сформулирована, одна (5) спорна и еще одна (2) — неполна. То есть с нормативно урегулированными целями и задачами имеются довольно существенные пробелы. Правда, есть еще ст. 2 Конституции, которая гласит, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Однако данная норма в высшей степени декларативна и оторвана от реальности — особенно это проявляется на фоне острейшего демографического кризиса.
Таким образом, целесообразность в системе российского конституционализма является «слабым звеном»: из Конституции совершенно неясно, зачем страна существует и куда она движется (должна двигаться) в своем развитии. А между тем неясность в целях государственной системы рано или поздно приводит к проблемам в ее функционировании, поскольку аппарат управления такой системой занят в основном реакцией на текущие изменения среды и не в состоянии действовать стратегически. Отсюда и многие проблемы отечественной государственности, ставшие уже хроническими.
Управление — это целенаправленное воздействие на систему, которой в нашем случае являются и государство, и общество. Управление системой включает в себя в качестве обязательного компонента цель управления, куда входит не только конечное желаемое состояние системы, но и вся траектория движения
20 Тарасенко Ф.П. Указ. соч. С. 52.
к нему с учетом первичности публично задаваемых ценностей и целей развития перед целями административно-управленческими21. Желательно закрепление так называемого дерева целей в конституционном тексте, причем не в тезисной форме и не в Преамбуле Конституции, для этого мало подходящей.
Таким образом, любые характеристики нашего государства как сложной социальной системы могут быть описаны как системные свойства: статические, динамические либо синтетические. Причем если статические свойства в целом подробно исследованы конституционно-правовой наукой и отражены в нормативных документах, то с иными свойствами федеративной системы дело обстоит иначе: отдельные нормы в законодательстве присутствуют, но нет их осмысления в системном единстве и взаимосвязи друг с другом. Начинать процесс управления развитием государства следует с четкой формулировки в Конституции целей и ценностей этого государства как системного образования.
21 Тарасенко Ф.П. Указ. соч. С. 134-137.
