CC BY
42
Карпова А.В.
аспирант кафедры инновационного менеджмента и предпринимательства Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) Эл. почта: [email protected]
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЁРСТВО КАК ЭЛЕМЕНТ НАЦИОНАЛЬНОЙ И
РЕГИОНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
В настоящей статье приведено обоснование применения механизмов государственно-частного партнёрства в целях повышения уровня социально-экономического развития регионов. Систематизировано действующее в России нормативно-правовое регулирование ГЧП, которое является правовой основой реализации основных его форм. Последовательно раскрыты основные причины, выгоды участия государства и частного партнёра в совместных проектах, формирующих интерес сторон к взаимовыгодному партнёрству. Также в статье представлен ряд важных направлений совершенствования институциональных условий, содействующих широкой активизации государственно-частного партнёрства.
Ключевые слова: региональная экономика, государственно-частное партнёрство, концессия, инвестиционные проекты, инфраструктурное строительство.
Karpova A.V.
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP AS AN ELEMENT OF NATIONAL AND REGIONAL INFRASTRUCTURE
This article presents the rationale for the use of public-private partnerships in order to increase the level of socioeconomic development of regions. Systematized the current legal regulation of PPP,
which is the legal basis for the implementation of its basic forms. Consistently revealed the main reasons for the benefit of the participation of the state and the private partner in joint projects that form the interest of the parties to a mutually beneficial partnership. The article also presents a number of important directions of improvement of institutional conditions that facilitate a wide intensify public-private partnership.
Keywords: regional economy, public-private partnerships, concession, investment projects, infrastructure construction.
В мировой практике при строительстве и реконструкции инфраструктурных объектов уже давно и весьма активно используются различные схемы государственно-частного партнерства (ГЧП). Основное преимущество ГЧП состоит в том, что в условиях ограниченных бюджетных средств такое партнерство помогает успешно осуществлять важные социально - значимые проекты за счет привлечения ресурсов, знаний и опыта частного сектора.
В широком понимании концепция ГЧП предусматривает выгодное взаимодействие органов государственной власти и частного бизнеса в хозяйственной деятельности, предполагающее решение социально-значимых государственных задач и одновременно позволяющее формировать доходы для частного бизнеса. В узком смысле ГЧП представляется как некое конкретное взаимодействие бизнеса и власти, облечённое в определённую форму.
Широкое распространение механизмов и форм государственно-частного партнёрства в мире обусловило внимание к нему со стороны международных институтов. Так, в трактовке Всемирного банка ГЧП - это соглашения между государственным и частным секторами, заключённые на средне- и долгосрочную перспективу, в результате которых некоторые из услуг, подпадающих под
ответственность государственного сектора, делегируются частному сектору с четкой договоренностью об обязательствах за их реализацию [1]. При этом подчёркивается, что ГЧП не включает так называемые сервисные контракты или договоры на строительство "под ключ", которые относятся к категории государственных закупок или являются обычной приватизацией коммунальных предприятий. Европейская экономическая комиссия ООН определяет, что ГЧП - это есть результат усиления интереса к частным предприятиям со стороны государства с точки зрения использования их потенциала для финансирования, создания и реализации специальных проектов, направленных на развитие инфраструктуры [2]. В документах Европейского союза, в частности, "Зеленой книге о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях" ГЧП определяется как форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечить финансирование, сооружение, реконструкцию, управление и содержание объекта инфраструктуры или предоставления услуги [3].
В России по настоящее время нет чёткого законодательного определения ГЧП, как нет единой нормативно-правовой базы для полноценного внедрения ГЧП, например, закона «О государственно-частном партнерстве». В таблице 1 систематизировано действующее нормативно-правовое регулирование ГЧП в РФ, которое является правовой основой реализации основных форм ГЧП.
Объективно государственно-
частное партнёрство формируется в двух случаях. Основным признаком первого вида ГЧП является привлечение государством частного бизнеса в качестве инвестора для реализации общественно - значимых проектов. Такое взаимодействие позволяет более эффективно использо-
вать государственные ресурсы. Ко второму виду ГЧП относится поддержка государством частного бизнеса в виде софи-нансирования строительства инженерно-транспортной инфраструктуры, привлечения бюджетных средств в уставные капиталы совместных предприятий, предоставления государственных гарантий, налоговых льгот и преференций. Такое сотрудничество направлено на обеспечение экономического роста территории и социальной стабильности (ввиду создания или сохранения рабочих мест).
Наибольшее распространение механизмы ГЧП получили в так называемых секторах общественных услуг (в частности, в инфраструктурных отраслях: в электроэнергетике, газо- и водоснабжении, авто- и железнодорожном строительстве, портовой и аэропортовой деятельности, коммунальном хозяйстве). В этих сферах на протяжении многих лет выработался успешный опыт делегирования государством определенной части своих правомочий частным компаниям.
В государственной собственности находится ряд социально важных отраслей, которым необходимо обеспечить бесперебойную работу. Вместе с тем ценными качествами частного предпринимательства являются: склонность к инновациям, мобильность, заинтересованность в конечных результатах, высокая эффективность. ГЧП способствует воссоединению преимуществ обоих видов собственности в целях повышения качества предоставления общественных услуг. Таким образом, сохраняя в государственной собственности жизненно важные объекты, государство имеет возможность в рамках ГЧП передавать часть правомочий частному сектору, таких, как: строительство, эксплуатация и управление этими объектами. Привлечение частного сектора в общественно значимые объекты способствует их эффективному функционированию и рациональному использованию государственных ресурсов.
Таблица 1
Нормативно-правовое регулирование ГЧП в РФ (классификация основных документов)
Формы ГЧП Системообразующая правовая основа Законодательство о прямых формах ГЧП Законодательство об институтах развития Законодательство, регламентирующее отдельные процедуры
• Инвестиционное соглашение (контракт) о реализации проекта • Договор аренды (лизинг) муниципального имущества • Соглашение о разделе продукции • Концессионное соглашение • Государственно-частные предприятия • Реализация инвестиционных проектов на территориях с особыми условиями госрегулирования • Конституция РФ • Гражданский кодекс РФ; • Бюджетный кодекс РФ; • Земельный кодекс РФ; • Налоговый кодекс РФ; • Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135-ФЭ «О защите конкуренции» • Федеральный закон от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства»; • Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3«0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» • Федеральный закон от 30 декабря 1995г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» • Федеральный закон от 21 июля 2005г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» • Федеральный закон от 29.10.1998 г. № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)» • Федеральный закон от 22.07.2005г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»; • Федеральный закон от 17.05.2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» • Постановление Правительства Российской Федерации от 01.03.2008 г. № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» • Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» • Федеральный закон от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» • Федеральный закон от 21.12.2001г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»; • Региональные законы о ГЧП
Необходимость в применении концепции ГЧП обусловлена следующими причинами: во-первых, для развития инфраструктуры требуется значительное финансирование, а возможности бюджета ограниченны, во-вторых, особенности бюджетного планирования и расходования не позволяют с должной эффективностью осуществлять инвестиции с длительными сроками строительства, поэтому появляется потреб-
ность в государственно-частных инвестициях, при которых появляются новые источники и инструменты финансирования проекта.
ГЧП, с другой стороны, - это реальная альтернатива прямому банковскому кредитованию частных бизнес-проектов, гораздо более эффективная, поскольку обладает предпосылками удовлетворения интересов всех участников процесса (таблица 2).
Таблица 2
Преимущества взаимодействия основных субъектов экономики с использованием механизма ГЧП
Участники и бенефициары ГЧП Выгоды / преимущества ГЧП
Государство Решение социальных задач. Рост налоговых поступлений. Экономия бюджетных средств.
Частный инвестор Обеспечение гарантированной доходности капиталовложений. Распределение рисков. Налаживание взаимовыгодного сотрудничества с государством. Новые перспективы роста бизнеса.
Банковский сектор Повышенные гарантии возвратности кредитного капитала. Возможности участия в проекте в составе потенциальных собственников.
Смежные производства Интеграционный эффект: появление новых заказов, возможности кооперации и аутсорсинга.
Население Повышение доступности к объектам социальной и инженерно-транспортной инфраструктуры. Появление рабочих мест. Возможности профессионального роста и высокой оплаты труда.
Публичный и частный партнёры по-разному воспринимают сам договор государственно-частного партнёрства (таблица 3). Для государства институт ГЧП необходим, в силу того что исключительно возможности бюджета несопоставимы с потребностями в фи-
нансировании развития общественной инфраструктуры. А участие частного сектора в прежде исключительно государственных отраслях - появление долгосрочных больших привлекательных для бизнеса рынков.
Таблица 3
Противоречия и сходства в восприятии ГЧП публичным и частным партнёрами
_[4]_
Предмет ГЧП с точки зрения государства
Предмет ГЧП с точки зрения бизнеса
Согласие государства на равноправные отношения с бизнесом может быть обусловлено:
• возможностью бизнеса обеспечить более качественное и эффективное выполнение обязанностей государства;
• наличием у бизнеса специфических компетенций, технологий, управленческих навыков, квалифицированного персонала, обеспечиваемых масштабом обслуживаемых рынков и вложениями в развитие компетенций и подготовку персонала;
• способностью бизнеса привлекать дополнительный капитал для обеспечения своей деятель-
Бизнес не может получить от государства ничего, чтобы он не мог получить на рынке, если только это не касается возможности прогнозируемого в форме обязательств использования исключительных государственных прав
Исключительные государственные права определяются федеральным, региональным и муниципальным законодательством и включают в себя:
• государственное регулирование макроэкономических условий;
• наличие у государства исключительных прав на определённые объекты, предполагающие недопу-
ности в рамках партнерства с государством
щение участия других компаний;
• распоряжение государственной (муниципальной) собственностью;
• закупки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд;
• непосредственное исполнение государственных и муниципальных услуг бизнесу;
• предоставление субсидий;
• возможность построения заградительных барьеров для потенциальных конкурентов._
Анализ лучших мировых и российских практик реализации проектов ГЧП формирует представление о следующих выгодах привлечения частного бизнеса в проект для государства:
1. Об экономии бюджетных ресурсов, а при наличии высоких коммерческих перспектив формируются дополнительные поступления в бюджеты всех уровней.
2. Об ускорении реализации государственных целей и задач за счёт вовлечения в планируемые проекты большего количество новых участников с их финансовыми, трудовыми, логистическими, интеллектуальными ресурсами.
3. О возможностях построения комплексных программ управления реализацией множества проектов с учётом межотраслевой и территориальной сбалансированности.
4. О внедрении передового опыта и инноваций наиболее профессиональных участников рынка.
5. Об активизации предпринимательства и повышение инвестиционного климата территорий реализации успешных государственно-частных парт-нёрств.
6. О рациональном использовании государственных ресурсов: финансовых, трудовых, территориальных.
7. О мультипликативном эффекте: развитии смежных производств, обеспечение экономического роста и социальной стабильности.
8. Об обеспечении интенсивного экономического роста: внедрение новых стандартов работы, развитии техниче-
ского уровня производства и повышении квалификации рабочей силы.
Интерес частного бизнеса к ГЧП также весьма многогранен и обеспечен следующими основными причинами:
1. Возможностями получения прибыли с определёнными гарантиями.
2. Получением разносторонней поддержки со стороны государства (налоговых преференций, помощи в подключении инженерно-транспортной инфраструктуры, получении разрешительной документации), имеющего, помимо прочего, возможности влияния на макроэкономические условия.
3. Возможностями осуществления долгосрочных капиталовложений, обеспечением, тем самым, гарантированной загрузки производственных мощностей под твёрдый государственный заказ.
4. Получением разного рода косвенных выгод от партнёрства: усиления бренда, имиджа надёжного партнёра, получения защиты от недружественных поглощений, возможностей построения заградительных барьеров для потенциальных конкурентов.
5. Перспективами долгосрочного сотрудничества: появляется возможность претендовать на новые проекты.
Проекты ГЧП, как правило, имеют сложную структуру и интегрируют в себе конгломерат различных интересов и правомочий партнёров. С одной стороны, государство как один из партнёров движимо интересом реализации общественно-значимых функций, не забывая о необходимости бюджетной и народнохозяйственной эффективности,
при этом оговаривает в соглашении своё право регулирования и контроля реализации проекта. С другой стороны, частный бизнес как второй участник партнёрства заинтересован в получении коммерческой выгоды проекта, что тесным образом связано с эффективностью общего результата, зависимого от удовлетворённости конечных пользователей, то есть населения. Поэтому необходимо добавить, что в проектах ГЧП, особенно с точки зрения их успешности, важнейшую роль играет потребитель тех продуктов или услуг, которые создаются по проекту, выступая, по сути, третьим участником партнёрства, интересы которого становятся определяющими при формировании и продвижении ГЧП.
Если сфера приложения усилий ГЧП относится к коммерческой деятельности (в отличие от сегмента реализуемых государством общественных интересов), то между партнерами вполне уместен и даже необходим торг о возможном разделе возникающих рисков, о характере делегируемых правомочий и условиях их передачи и использования [5].
Механизмы ГЧП разнообразны, но есть у них базовые качества и признаки, по которым можно идентифицировать эту формализованную кооперацию государственных и частных структур. В их числе называют [6, с. 16-24]:
• государство и частный бизнес (стороны ГЧП);
• закрепление на официальной, юридической основе взаимодействие сторон;
• равноправный характер взаимодействия сторон;
• чётко выраженную публичную, общественную направленность ГЧП;
• ресурсы и вклады сторон, которые в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются;
• финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях бизнеса.
Наиболее распространенной правовой формой ГЧП является концессия, основные положения которой регламентированы Федеральным законом «О концессионных соглашениях» [7], предоставившим новые возможности для реализации проектов государственно-частного партнерства во многих областях общественного сектора. Значительное число регионов принимают собственные региональные законодательные акты в области ГЧП, которые также способствуют наработке региональной практики проектов ГЧП.
На сегодняшний день существует достаточно значимое количество проблемных и противоречивых моментов, затрудняющих осуществление проектов ГЧП в более эффективной, интенсивной форме, соотносящейся с осуществлением данных проектов в ведущих экономиках мира. Тем не менее потенциал развития данной формы сотрудничества власти и бизнеса весьма велик, а успешные примеры (аэропорт Пулково в г. Санкт-Петербурге) являются индикаторами того, что именно ГЧП может стать ключевой формой стимулирования экономического роста в России, основанного на осуществлении как ключевых для федерального масштаба инвестиционно-строительных мегапроек-тов, так и проектов регионального масштаба, являющихся осевыми для экономической модернизации и улучшения качества жизни в субъектах федерации. В данной связи существует ряд важных направлений оптимизации системы ГЧП. Данные направления могут быть условно разделены на прямые, непосредственно касающиеся осуществления подобных проектов, и опосредующие, формирующие предпосылки успешного развития ГЧП.
К таковым прямым направлениям можно отнести:
- усиление государственного участия в софинансировании и другой значимой поддержке реализации проектов ГЧП (помощь в получении разрешительной документации, согласовании технико-экономических параметров проекта с контрольно-надзорными государственными службами, подключении к сетевым объектам инженерной инфраструктуры, привлечении профессиональных консультантов и налаживании взаимодействия с инфраструктурными институтами);
- развитие практической возможности применения инструментов проектного финансирования, когда кредитные учреждения выдают кредит напрямую управляющей компании на реализацию проекта без дополнительного обеспечения, когда гарантией возвратности служит прозрачная схема формирования стабильных доходов, из которых последовательно будет происходить погашение кредитных средств;
- создание и расширение возможностей региональных гарантийных фондов, способных предоставлять гарантии, в том числе под выполнение долгосрочных проектов с длительным сроком строительства и ввода в эксплуатацию;
- развитие системы страхования долгосрочных проектов ГЧП;
- применение схем целевого льготного кредитования стратегических социально-значимых проектов ГЧП;
- создание дополнительных стимулов для заинтересованности бизнеса в участии в проектах ГЧП путём осуществления менее развитых в России форм данного партнёрства, предполагающих сравнительно большую экономическую выгоду для представителей частного сектора;
- формирование методологических основ на уровне субъектов федерации, обеспечивающих взаимодействие орга-
нов власти и частного бизнеса на всех этапах осуществления ГЧП.
К опосредующим направлениям можно отнести:
- завершение иерархизированной системы правового обеспечения проектов ГЧП и урегулирование противоречивых и сдерживающих положений различных нормативно-правовых актов в контексте осуществления проектов ГЧП;
- усиление борьбы с коррупционными механизмами в системе ГЧП, исключение возможностей применения необъективных критериев при проведении конкурсной процедуры на право заключения соглашения о ГЧП;
- подготовку специализированного кадрового потенциала в контексте формирования специалистов экономического и юридического профиля, занимающихся вопросами ГЧП.
В целом в условиях низких темпов экономического роста национальной экономики именно углубление мер по развитию ГЧП, полноценному и масштабному использованию данных механизмов с учётом вышеуказанных направлений, способно стать серьёзным драйвером разгона экономики, модернизации основных фондов социально значимых объектов, а также осуществлении инфраструктурных проектов, способствующих повышению конкурентоспособности местной индустрии и эффективному региональному развитию.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. A World Bank Resource for PPPs in Infrastructure. http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/overview/what-are-public-private-partnerships
2. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства // Европейская экономическая комиссия ООН, 2008. ISBN: 978-92-14160403
3. Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Commission of the European Communities. Brussels, 30.04.04.
4. Исследовательский отчёт Баженова А.В. «Центр государственно-частного партнёрства: результаты работы в 2009 году». ВША МГУ им. М.В. Ломоносова 1 декабря 2009г.
5. Дерябин М. Государственно-частное партнерство в России: теория и практика. Размещено по адресу http://institutiones.com
6. Амунц Д. М. Государственно-частное партнёрство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоёмких проектов. // Справочник руководителя учреждения культуры. - 2005. - № 12. - С. 16-24.
7. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005г. №115-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 25.04.2012 №38-Ф3) // Собрание законодательства РФ. 2005. №30. Ст.3126; 2012. №18. Ст.2130.
8. Тяглов С.Г., Федорова Я.В. Развитие государственно-частного партнерства в регионе: инфраструктурные проекты Ростовской области //В книге: Управление инновациями - 2014 Материалы международной научно-практической конференции. под редакцией Р.М. Нижегородцева. 2014. С. 8183.
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. A World Bank Resource for PPPs in Infrastructure. http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/overview/what-are-public-private-partnerships
2. A practical guide to promoting good governance in public-private partnership // economic Commission for Europe UN, 2008. ISBN: 978-92-1-4160403
3. Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Commission of the European Communities. Brussels, 30.04.04.
4. Research report Bazhenov, A. C. "the Center for public-private partnership: progress in 2009". YOUR MSU them. M. C. University December 1, 2009.
5. Deryabin M. Public-private partnership in Russia: http://institutiones.com
6. The Amunts D. M. Public-private partnership. The concession model of joint participation of government and the private sector in the implementation of financially considerable projects. // Directory of the Manager of cultural institutions. - 2005. No. 12. - p. 16-24.
7. Federal law "On concession agreements" dated 21.07.2005, No. 115-FZ (as last amended, dated 25.04.2012 No. 38-FZ)
