CC BY
40
ёо1: 10.26347/1607-2502201711-12047-052
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В УПРАВЛЕНИИ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ
С.В. Рябинин1, Н.Е. Нехаенко2, А.Г. Волкова1
1 Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Воронежский филиал),
г. Воронеж, Россия
2 Департамент здравоохранения Воронежской области, г. Воронеж, Россия
Проанализировано взаимодействие частного бизнеса и государства при осуществлении управления сферой здравоохранения Воронежской области. Определены особенности и условия, влияющие на реализацию государственно-частного партнерства в управлении здравоохранением региона. Предложены рекомендации для стимуляции государственно-частного партнерства в здравоохранении Воронежской области.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, здравоохранение, регион
Авторы заявляют об отсутствии возможных конфликтов интересов.
STATE-PRIVATE PARTNERSHIP IN HEALTHCARE MANAGEMENT IN VORONEZH REGION
S.V Ryabinin1, N.E. Nekhaenko2, A.G. Volkova1
1 Russian Academy of National Economy and State Service under the President of the Russian Federation (Voronezh branch), Voronezh, Russia
2 The Department of Healthcare of the Voronezh region, Voronezh, Russia
The paper studies the interaction of the private business and the state at carrying out management of healthcare sector in Voronezh region (VR). The characteristics and conditions having influence on implementation of the state-private partnership (SPP) in the regional healthcare management have been determined. The recommendations on the state-private partnership stimulation in Voronezh region healthcare have been made.
Keywords: state-private partnership, healthcare, region
Authors declare lack of the possible conflicts of interests.
Здоровье — наивысшая ценность человека, одна из наиболее значимых сторон жизни социума, тесно связанная с базовым правом на социальное, физическое и духовное благополучие. Проблема здоровья человека — сложнейшая проблема современного мира. Формирование крепкого здоровья населения является одним из важнейших направлений социальной политики государства, которая может осуществляться только при условии эффективного функционирования системы здравоохранения. Формирование благоприятного климата в обществе и уровень его доверия к государственной власти напрямую зависит от уровня их социальной защищенности, что способствует принятию и поддержке политических и экономических преобразований в государстве. В повышении эффективности управлении здравоохранением заинтересованы и граждане, и государство, поэтому в современных условиях необходима модернизация государственного управления здравоохранением, в том числе при помощи механизма государственно-частного партнерства (ГЧП).
Согласно определению В.Г. Варнавского, «Государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности» [1].
Для формирования устойчивых темпов экономического развития и благоприятного климата для создания инвестиционного потока необходима не только грамотная государственная научно-экономическая политика по поддержке приоритетных отраслей, но и развитие человеческого потенциала, потому что становление эффективной системы экономики невозможно без создания и созревания человеческого интеллектуального потенциала, для чего нужно преодолеть существующие тенденции снижения уровня доступности социальной инфраструктуры для населения и изношенности ее базовых фондов, в частности системы здравоохранения.
В современном мире система здравоохранения связана с огромными расходами для государства. Здравоохранение постоянно требует ин-
вестиционных вливаний: на поиск и исследования новых способов лечения, на разработку новых лекарственных средств, на строительство медицинских учреждений. Бюджетных средств государства и регионов недостаточно для полноценной модернизации системы здравоохранения.
В России частное здравоохранение начало свое активное развитие с конца 80-х годов 20-го века. Тогда практически отсутствовала законодательная база для ее регулирования. Первопроходцами частной медицины стали стоматологические и косметологические клиники. В сегодняшнем мире система частного здравоохранения является неотъемлемой частью общества и крупным сектором экономики. Частная медицина широко востребована в России и мире. Частный сектор здравоохранения представляет значительный интерес для инвестиций и бизнеса, так как обеспечен стабильным высоким спросом, стойкой тенденцией к росту.
В ближайшее время количество пациентов частных клиник будет увеличиваться из-за продолжающегося снижения доступности медицинской помощи в сегменте обязательного медицинского страхования (ОМС) и уменьшения страхового покрытия в рамках добровольного медицинского страхования (ДМС) [2]. В 2016 г. отмечается рост рынка платных медицинских услуг более чем на 51 млрд. руб. (на 8,2%), в перспективе прогнозируется рост в среднем на 6% ежегодно и к 2019 г. он достигнет 57% — доля легальной частной медицины [2]. Важно выделить, что согласно майскому указу Президента РФ В.В. Путина 2012 г. «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» к 2018 г. заработные платы медицинскому персоналу с высшим образованием повысят до 200% от средней заработной платы по региону, следовательно, значительная часть денежных средств, распределяемых на здравоохранение, будет использована на увеличение зарплат медицинскому персоналу, а финансирование модернизации существующих мощностей не будет главным [3]. В условиях уменьшения реальных денежных доходов населения в 2014—2016 гг. частные медицинские организации вынуждены прибегать к поиску новых источников дохода, в том числе с применением методов ГЧП.
Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» устанавливает порядок
осуществления медицинской деятельности при помощи механизмов государственно-частного партнерства [4]. В настоящее время ГЧП в Воронежской области регулируется нормативными правовыми документами [5-9].
Анализируя специфику ГЧП в сфере управлением здравоохранением можно выделить ряд субъектов, заинтересованных в данном сотрудничестве.
1. Заинтересованность государства:
— избавление бюджета от нужды нести расходы по содержанию и инвестированию в имущество;
— концессионные и арендные платежи обеспечивают дополнительный доход для бюджета;
— растет качество медицинских услуг и решение социально-экономических проблем государства;
— освобожденные средства могут быть потрачены государством на решение других приоритетных задач.
2. Заинтересованность частного сектора экономики проявляется не только в получении большей выгоды при реализации проектов совместно с государством, но и в дополнительном предоставлении:
— субвенции и субсидии за счет бюджета на осуществление совместной деятельности;
— государственных и муниципальных гарантий;
— права на снижение региональных и местных налоговых ставок;
— бюджетные кредиты, инвестиционные налоговые кредиты;
— льготные условия для долгосрочного управления государственными активами;
— при организации юридических лиц в целях реализации проектов ГЧП получает имущество в виде вклада в Уставной капитал.
В выигрыше в ходе реализации механизма ГЧП в системе управления здравоохранением оказываются пациенты, получающие качественные медицинские услуги.
Воронежская область одной из первых среди субъектов РФ начала работу по реализации ГЧП. Утвержденная постановлением Правительства Воронежской области от 31.12.2013 г. № 1189 Государственная программа Воронежской области «Развитие здравоохранения» содержит Подпрограмму «Развитие государственно-частного партнерства в регионе», в которой определены следу-
ющие основными мероприятия, входящие в состав подпрограммы государственной программы:
— развитие нефрологической службы в рамках ГЧП;
— развитие онкологической службы в рамках ГЧП;
— развитие системы санитарно-авиационной медицинской эвакуации в рамках ГЧП;
— развитие системы первичной медицинской помощи в рамках ГЧП [10].
В рамках реализации подпрограммы «Развитие государственно-частного партнерства в регионе» в начале 2013 г. на базе Воронежской городской клинической больницы скорой медицинской помощи № 10 открыто первое отделение гемодиализа. Кроме того, с момента внедрения механизма ГЧП в здравоохранение Воронежской области произошли следующие изменения. Построены и начали работать современные гемоди-ализные центры в Бобровском, Россошанском, Борисоглебском районах и центры гемодиализа на территории Воронежской областной клинической больницы № 1 и Воронежской городской клинической больницы скорой медицинской помощи № 1. За 6 лет в Воронежской области увеличилось количество аппаратов «искусственная почка» с 43 до 101. В 2012 г. начал работать ООО «Межрегиональный медицинский онкологический центр ранней диагностики и лечения онкологических заболеваний», предоставляющий медицинские услуги на редком и дорогостоящем медицинском оборудовании, такие как система «кибер-нож», «томотерапия», «гамма-аппарат» и другие. Воронежский онкоцентр включен в реестр медицинских организаций, работающих в системе ОМС. В 2012 г. в рамках ГЧП стартовал проект по использованию самолета РНа1;шРС12 для медицинской эвакуации наиболее тяжелых пациентов. При этом наиболее привлекательным сегментом для инвестиций остаются высокотехнологичная медицинская помощь и реабилитация, так как данные направления высокорентабельны и могут возместить затраты через программу государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи [4]. В Воронежской области ежегодно увеличивается количество частных медицинских организаций, реализующих ГЧП, путем включения в сегмент ОМС.
Постановлением Правительства Воронежской области от 30.06.2016 г. №461 «О порядке
межведомственного взаимодействия на этапе разработки и рассмотрения предложений о реализации проектов государственно-частного партнерства, принятий решений о реализации проектов государственно-частного партнерства и осуществления мониторинга реализации соглашений о государственно-частном партнерстве» на основании Закона Воронежской области от 01.06.2016 г. № 65-ОЗ «О регулировании отдельных отношений в сфере государственно-частного партнерства на территории Воронежской области» [8] утвержден порядок межведомственного взаимодействия на этапах разработки, рассмотрения предложений о реализации проектов ГЧП, принятия решений о реализации проектов ГЧП и осуществления мониторинга реализации соглашений о ГЧП. Постановление Правительства Воронежской области от 30.06.2016 г. № 461 [9] также регулирует взаимодействие и координацию деятельности органов исполнительной государственной власти Воронежской области при подготовке проектов ГЧП, принятии решений о реализации проектов ГЧП и осуществлении мониторинга реализации соглашений о ГЧП.
В настоящее время не существует единого и основного институционального акта на федеральном уровне. Трактовка определения ГЧП в Федеральном законе от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ [5] через соглашение о ГЧП может создать препятствия по отнесению других форм сотрудничества публичной власти и частного бизнеса к ГЧП. На сегодняшний день в Воронежской области разработана необходимая законодательная база для регулирования работы исполнительных органов государственной власти в регионе в целях обеспечения реализации ГЧП. Следует отметить, что в настоящее время в Воронежской области в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» ведется разработка и обсуждение программы «Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2035 года».
В марте 2016 г. Воронежской областной думой утвержден проект по созданию автономной некоммерческой организации «Территориальный центра развития государственно-частного партнерства (ГЧП)». Основная задача центра состоит в формировании условий для развития муници-пально-частного партнерства (МЧП), за счет создания системы по поиску и продвижению соци-
ально значимых проектов. Также центр будет обеспечивать сотрудничество органов местного самоуправления с предпринимателями при подготовке, реализации инвестиционных проектов ГЧП и МЧП, и формировать перечень приоритетных проектов, осуществляемых на принципах ГЧП.
Проанализировав данные о реализации ГЧП в регионе, нами разработаны рекомендации по увеличению эффективности ГЧП в управлении здравоохранения Воронежской области предусматривающие:
1. Создание единой федеральной и муниципальной политики в отношении развития ГЧП и здравоохранения, предполагающей переход к системному государственному планированию развития здравоохранения как основного условия социально-экономического роста.
2. Формирование актуальной нормативной правовой базы в сфере ГЧП.
3. Включение частных медицинских организаций, заинтересованных в участии в реализации проектов ГЧП, в планирование и прогнозирование оказания медицинской помощи населению Воронежской области.
4. Содействие и всесторонняя поддержка проектов, связанных с этапом реабилитации пациента. В настоящее время в муниципальной системе здравоохранения этот этап лечения представлен недостаточно, хотя имеет высокую инвестиционную привлекательность.
5. Проведение образовательных программ в сфере ГЧП для специалистов органов исполнительной власти Воронежской области с учетом территориальной специфики для эффективной реализации проектов в области ГЧП, а также управленческих команд, оказывающих организационное, методологическое и иное содействие в запусках и реализации проектов.
6. Совместное ведение диспансерного наблюдения с частными медицинскими организациями в рамках ГЧП.
7. Создание единых институтов развития ГЧП со стороны публичной власти и частного бизнеса.
8. Организация специализированного фонда страхования бюджетных обязательств, который может в перспективе обеспечить стабильность региональных и муниципальных бюджетов для участия в проектах ГЧП.
9. Внедрение стационар замещающих технологий частными медицинскими организациями в
рамках ГЧП с целью снижения коечного фонда муниципальных медицинских организаций.
10. Организация на базе частных медицинских организаций центров для обучения медперсонала, повышения квалификации, демонстрации новых технологий, нового оборудования и хирургических методик, проведения презентаций, круглых столов, семинаров, конференций и т.д.
11. Увеличение информационной открытости для создания благоприятного общественного мнения и общественного контроля. В настоящее время создана платформа поддержки инфраструктурных проектов «РОСИНФА», осуществляющая комплексное информационное обеспечение сферы ГЧП.
Исполнение вышеуказанных мероприятий будет содействовать эффективному сотрудничеству частного сектора экономики и государства на региональном уровне, что в перспективе поспособствует стабильному экономическому росту, увеличению инвестиционной привлекательности региона и повышению качества жизни граждан, проживающих на данной территории.
ЛИТЕРАТУРА
1. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: ГУ-ВШЭ. 2010. 287 с.
2. Доклад «Взгляд на перспективы развития частных медицинских услуг в РФ в 2017—2019 гг.». Доступно по: http://investinrussia.com/data/files/sectors/ru-ru-research-on-development-of.pdf. Ссылка активна на 04.09.2017.
3. Указ президента РФ от 7.05.2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». Доступно по: http://www.consultant.ru. Ссылка активна на 04.09.2017.
4. Федеральный закон от 21.11.2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Доступно по: http://www.consultant.ru. Ссылка активна на 04.09.2017.
5. Федеральный закон от 13.07.2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муници-пально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Доступно по: http:// www.consultant.ru.
6. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Доступно по: http://www.consultant.ru. Ссылка активна на 04.09.2017.
7. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 10.02.2017) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». Доступно по:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82134/. Ссылка активна на 04.09.2017.
8. Закон Воронежской области от 01.06.2016 № 65-ОЗ «О регулировании отдельных отношений в сфере государственно-частного партнерства на территории Воронежской области» (принят областной Думой 26 мая 2016 г.). Доступно по: http://base.garant.ru/46402298/
9. Постановление Правительства Воронежской области от 30.06.2016 № 461 «О порядке межведомственного взаимодействия на этапе разработки и рассмотрения предложений о реализации проектов государственно-частного партнерства, принятий решений о реализации проектов государственно-частного партнерства и осуществления мониторинга реализации соглашений о государственно-частном партнерстве. Доступно по: http:// base.garant.ru/18184424/. Ссылка активна на 04.09.2017.
10. Постановление Правительства Воронежской обл. от 31.12.2013 № 1189 «Об утверждении государственной программы Воронежской области «Развитие здравоохранения». Доступно по: http://base.garant.ru/18183287/1/. Ссылка активна на 04.09.2017.
Поступила 04.10.2017 Принята к опубликованию 28.11.2017
REFERENCES
1. Varnavsky V.G., Klimenko A.V., Korolev V.A. Gosudarst-venno-chastnoe partnerstvo: teoriya i praktika [State-private partnership: theory and practice]. M.: GU-VShE. 2010. 287 p.
2. Doklad «Vzglyad na perspektivy razvitiya chastnyh medicinskih uslug v RF v 2017—2019 gg.» [Report «Prospective view of private medical service development in the Russian Federation in 2017—2019»]. Available at: http:// investinrussia.com/data/files/sectors/ru-ru-research-on-de-velopment-of.pdf. Accessed on 04.09.2017.
3. Ukaz prezidenta RF ot 7.05.2012 goda № 597 «O meropri-yatiyah po realizacii gosudarstvennoj social'noj politiki». [Decree of the President of the Russian Federation of May 7, 2012 No. 597 «On the measures of the state social policy implementation»]. Available at: http://www.consultant.ru. Accessed on 04.09.2017.
4. Federal'nyj zakon ot 21.11.2011 goda № 323-FZ «Ob os-novah ohrany zdorov'ya grazhdan v Rossijskoj Federacii». [Federal Law of 21.11.2011 No. 323-FZ «On the health protection fundamentals of the citizens of the Russian Federation»]. Available at: http://www.consultant.ru. Accessed on 04.09.2017.
5. Federal'nyj zakon ot 13.07.2015 goda № 224-FZ «O gos-udarstvenno- chastnom partnerstve, municipal'no-chast-nom partnerstve v Rossijskoj Federacii i vnesenii izmenen-ij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii» [Federal Law of 13.07.2015 No. 224-FZ «On the state-private partnership, municipal-private partnership in the Russian Federation and introduction of alterations of separate legislative acts of the Russian Federation»]. Available at: http://www.consultant.ru. Accessed on 04.09.2017.
6. Federal'nyj zakon ot 28 iyunya 2014 goda № 172-FZ «O strategicheskom planirovanii v Rossijskoj Federacii» [Federal Law of 28.26. 2014 No. 172-FZ «On the strategic
planning in the Russian Federation»]. Available at: http:// www.consultant.ru. Accessed on 04.09.2017.
7. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 17.11.2008 N 1662-r (red. ot 10.02.2017) «O Koncepcii dolgosrochnogo so-cial'no-ehkonomicheskogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda» [Decree of the Government of the Russian Federation of 17.11.2008 No. 1662-r (revision of 10.02.2017) «On the Concept of long-term social and economic development of the Russian Federation for the period till 2020»]. Available at: http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_82134/. Accessed on 04.09.2017.
8. Zakon Voronezhskoj oblasti ot 01.06.2016 № 65-OZ «O regulirovanii otdel'nyh otnoshenij v sfere gosudarst-venno-chastnogo partnerstva na territorii Voronezhskoj ob-lasti» (prinyat oblastnoj Dumoj 26 maya 2016 g.) [Voronezh Region Law of 01.06.2016 No. 65-OZ «On the regulation of particular relationship in the field of state-private partnership in Voronezh region territory» (approved by the Regional Council on May 26, 2016)]. Available at: http:// base.garant.ru/46402298/. Accessed on 04.09.2017.
9. Postanovlenie Pravitel'stva Voronezhskoj oblasti ot 30.06.2016 N 461 «O poryadke mezhvedomstvennogo vzaimodejstviya na ehtape razrabotki i rassmotreniya pred-
lozhenij o realizacii proektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva, prinyatij reshenij o realizacii proektov gos-udarstvenno-chastnogo partnerstva i osushchestvleniya monitoringa realizacii soglashenij o gosudarstvenno-chast-nom partnerstve [Decree of Voronezh Region Government of 30.06.2016 No. 461 «On the procedure of interdepartmental cooperation at the stage of the development and consideration of the suggestions on implementation of state-private partnership projects, decision making on implementation of state-private partnership projects and monitoring the implementation of agreements on state-private partnership»]. Available at: http://base.garant.ru/18184424/. Accessed on 04.09.2017.
10. Postanovlenie Pravitel'stva Voronezhskoj obl. ot 31.12.2013 № 1189 «Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy Voronezhskoj oblasti «Razvitie zdravoohraneniya» [Decree of Voronezh Region Government of 31.12.2013 No. 1189 «On approval of Voronezh region state programme «Healthcare development»]. Available at: http:// base.garant.ru/18183287/1/. Accessed on 04.09.2017.
Received on 04.10.2017 Accepted for publication on 28.11.2017
Сведения об авторах
Рябинин Станислав Викторович — магистрант кафедры Государственной и муниципальной службы и кадровой политики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации (Воронежский филиал). Тел.: +7 (980) 552-33-13. E-mail: stanislav.ryabinin@mail.ru
Нехаенко Наталия Евгеньевна — д-р мед. наук, профессор, заместитель руководителя департамента здравоохранения Воронежской области. Тел.: +7 (910)7323176; Е-mail: nehaenko_natalia@mail.ru
Волкова Анна Геннадьевна — канд. экон. наук, доцент кафедры Государственной и муниципальной службы и кадровой политики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации (Воронежский филиал). Тел.: +7 (960) 102-53-54. Е-mail: ppivolk@mail.ru
About the authors:
Ryabinin Stanislav V. — Post-graduate student of the State and Municipal Service and Staffing Policy at the Russian Academy of National Economy and State Service under the President of the Russian Federation. Tel. 8-980-552-33-13. E-mail: stanislav.ryabinin@mail.ru
Nekhaenko Natalia E. — D. Sc. (Medicine), professor, deputy head of Voronezh Region Healthcare Department; Tel. 8-910-732-31-76. E-mail: nehaenko_natalia@mail.ru
Volkova Anna G. — Cand. Sc. (Economics), assistant professor of the Russian Academy of National Economy and State Service under the President of the Russian Federation; Tel. 8-960-102-53-54. E-mail: ppivolk@mail.ru
