CC BY
191
4'2014 Пробелы в российском законодательстве
3. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО; ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО;
МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО; СЕМЕЙНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.03); ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС; АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕСС (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.15)
Следует отметить, что понятие «государственно-
3.1. ГОСУДАРСТВЕННОЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОПЫТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Петюкова Оксана Николаевна, д-р юрид. наук. Должность: заместитель заведующего по научной работе. Место работы: ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации». Подразделение: кафедра «Гражданский и арбитражный процесс». E-mail: oksana55@mail.ru Аннотация: Статья посвящена рассмотрению вопросов эволюции российского регионального законодательства о государственно-частном партнерстве. Также в работе приведен анализ положений Проекта Федерального закона N238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации". Данный законопроект направлен на законодательное закрепление механизмов государственно-частного партнерства, снятие ограничений, возникающих в процессе реализации крупных инфраструктурных проектов.
Ключевые слова: государственно-частное
партнерство, инвестиционные проекты, законодательство, регионы, проект закона.
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE RUSSIAN FEDERATION: THE EXPERIENCE OF LEGAL REGULATION
Petyukova Oksana Nikolaevna, Dr of law, professor. Position: deputy head on scientific work. Place of employment: Finance University under the Government of the Russian Federation. Department: Civil and Arbitration Process chair. Email: oksana55@mail.ru
Annotation: The article discusses the evolution of Russian issues of regional legislation on public-private partnership. Also the paper analyzes the provisions of the Draft Federal Law N238827-6 "On the basis of public-private partnerships in the Russian Federation." This bill is aimed at legislative strengthening of public-private partnership, the removal of restrictions arised in the implementation of major infrastructure projects.
Keywords: public-private partnerships, investment projects, legislation, regions, Draft Federal Law.
Современная нормативная правовая база государственно-частного партнерства представляет собой комплекс законов и подзаконных актов, среди которых Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от
28.12.2013) "О концессионных соглашениях", Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от
04.06.2014) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ (ред. от 23.07.2013, с изм. от
23.06.2014) "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и другие.
частное партнерство» в российском законодательстве впервые появилось в 2006 г. в Санкт-Петербурге [1]. Под государственно-частным партнерством (ГЧП) понималось взаимное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, осуществляемое путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных. В широком смысле государственно-частное партнерство - это форма средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях.
Следует констатировать, что в настоящее время в Российской Федерации ввиду бюджетных ограничений отсутствует возможность осуществить финансирование всей необходимой публичной инфраструктуры, требуемой для реализации полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствующих сферах деятельности исключительно за счет бюджетных средств.
В то же время в области общественных финансов провозглашается переход в основном к программноцелевому методу расходования средств федерального бюджета [2, с. 40 - 44]. Разрабатываются и начинают внедряться отраслевые социально направленные федеральные и региональные целевые программы, которые предполагают широкое привлечение частных инвестиций для реализации относительно небольших инвестиционных проектов. При этом доля государственных вложений, как правило, составляет от 20% до 40% от общих затрат.
Малые и средние предприятия, как часто отмечают исследователи, требуют государственной поддержки [3, с. 85-90], но они также имеют и определенный потенциал для решения важных задач Д4, м 50-54]. Малое предприятие может использовать до 100 работников и осваивать средства с выручкой до 400 млн. рублей в год, а среднее соответственно до 250 работников и до 1 млрд. рублей Д5]. Такие средства могут быть вполне достаточными для создания объектов капитального строительства в сфере социального жилья, потребительской инфраструктуры, индустрии развлечений и многих других.
Зарубежный опыт свидетельствует о том, что в некоторых развитых странах отсутствует единый закон о государственно-частном партнерстве, основные принципы его реализации изложены в различных законодательных актах (Франция, Англия, Уэльс, Япония, Австралия). В других же государствах, большинство из которых относится к развивающимся, за исключением Германии (Бразилия, Египет, Ангола, ряд стран Восточной Европы и бывшего СССР) приняты отдельные законодательные акты о государственно-частном партнерстве.
46
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО
Петюкова О.Н.
В то время как до 2009 года законы о ГЧП были приняты только в пяти субъектах Российской Федерации, в 2009 году - еще в 8-ми, в 2010 г. - в 23-х, а в 2011 -2012 годах в 36 субъектах России были приняты новые либо внесены изменения в действующие законы [6, с. 1 - 28]. В настоящее время региональные законы о ГЧП приняты в 69 субъектах Российской Федерации, однако, большая их часть является декларативными актами. Зачастую региональные законы содержат расплывчатые нормативные положения, противоречат федеральным законодательным актам, затрагивающими вопросы ГЧП.
Отсутствие федерального закона о государственночастном партнерстве негативно сказывается на правоприменительной практике [7]. Принятие региональных законов о ГЧП вне системной связи с федеральным законодательством делает неэффективной практическую реализацию данного института в России.
Как признает большинство исследователей и практиков, наиболее проработанным из всех региональных законов является Закон Санкт-Петербурга от
25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах".
Преимуществами Закона "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" являются гибкие формулировки, что позволяет избежать чрезмерного регулирования, а также наличие нормы о защите частного инвестора от возможных изменений законодательства.
22 июня 2013 года был принят Закон Московской области N 64/2013-03 «Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве», который заменил ранее действовавший Закон Московской области от 8 июня 2011 года N 80/2011-03. Он устанавливает порядок и условия участия Московской области в ГЧП, а также формы такого участия. Его достоинством является открытый перечень форм участия, что позволяет гибко структурировать проект, учитывать его коммерческую и иную специфику, а также интересы каждой из сторон.
Региональным законодателем был учтен предшествующий опыт правового регулирования государственно-частного партнерства в Московской области. Значительное внимание уделено формам ГЧП, связанным с предоставлением партнеру земельных участков и иного недвижимого имущества на праве аренды с передачей в собственность партнеру объекта соглашения.
Более подробно регламентирован порядок проведения конкурса на право заключения соглашения и договора аренды земельного участка для строительства, условия предоставления бюджетных ассигнований, а также контроль за реализацией проектов.
Однако, в целом региональному законодательству о государственно-частном партнерстве характерны несогласованность с федеральным законодательством как в терминологии, так и в конкретных нормативных предписаниях о порядке реализации проектов ГЧП.
Следует отметить, в Законе Московской области N 64/2013-03 дается понятие «государственно-частное партнерство», при этом в значительной части нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в особенности принятых до 2008 г., применяется термин «частногосударственное партнерство» [8].
Несогласованность также проявляется и в содержательных характеристиках понятия «государственночастное партнерство», присутствующих в региональ-
ных законах. Зарубежный опыт правового регулирования и доктринальные подходы к понятийному аппарату ГЧП свидетельствуют о приоритете именно общего, публичного интереса в государственно-частном партнерстве. ГЧП - это привлечение на контрактной основе частного сектора для более эффективного и качественного выполнения задач, относящихся к публичному сектору, в ситуации бюджетных, финансовых, мотивационных, компетентностных ограничений, на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций сторонами [9, с. 24-32].
Безусловно, региональные законы о ГЧП должны соответствовать законодательству о стратегическом планировании в субъектах Российской Федерации. Однако, в целом ряде законов субъектов РФ (например, Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском, Забайкальском, Пермском, Приморском краях, Амурской, Астраханской, Вологодской, Воронежской, Ленинградской областях) взаимосвязь документов стратегического планирования и проектов государственно-частного партнерства не прослеживается.
Лишь в некоторых региональных законах о ГЧП предусматривается необходимость соответствия инфраструктурных проектов документам стратегического планирования.
В ранее действовавшем Законе Московской области от 8 июня 2011 года N 80/2011-03 «Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве» отмечалось, что основанием принятия решения об участии Московской области в проекте, реализуемом на основе государственно-частного партнерства, является соответствие проекта целям и задачам, установленным Стратегией социально-экономического развития Московской области, Генеральным планом развития Московской области, Среднесрочной программой социально-экономического развития Московской области, а также разрабатываемыми в соответствии с ними программами Правительства Московской области. Аналогичная норма содержится в от. 7 действующего в настоящее время Закона Московской области от 22 июня 2013 г. N 64/2013-03 «Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве».
Положительным моментом является тот факт, что региональное законодательство Московской области о ГЧП связано с региональным инвестиционным законодательством. Но только в девяти законах субъектов Российской Федерации об инвестиционной деятельности предусмотрены нормы и институты, связанные с государственно-частным партнерством. При этом в России сейчас действует более 80 нормативноправовых актов различного уровня, регулирующих инвестиционную деятельность д1 0].
Следует согласиться с мнением А.А. Ефремова о возможной консолидации инвестиционного законодательства и отдельных законов о государственночастном партнерстве, что позволило бы использовать единый понятийный аппарат, систему гарантий, механизмы государственной поддержки, в том числе единые критерии и порядок отбора проектов, а также оценку их экономической и социальной эффективности [11, с. 1 - 28].
Также необходима и нормативная взаимосвязь региональных законов о ГЧП с бюджетным законодательством. Финансирование расходов, связанных с проектами государственно-частного партнерства, предусматривается только в 11 из 83 законов субъектов
47
4'2014
Пробелы в российском законодательстве
Российской Федерации о бюджете на 2012 год, в числе которых закон Московской области.
Как показывает опыт, наиболее характерными недостатками региональных законов являются: смешение ГЧП с другими видами отношений; отсутствие конкретных схем реализации ГЧП; отсутствие вариантов распределения рисков [12, с. 18-25].
По данным компании «Эрнст энд Янг», 75% респондентов считают, что необходимо существенное изменение российского законодательства о ГЧП для обеспечения его соответствия современным реалиям, а для этого необходимы следующие меры:
- доработать Федеральный закон Ж15-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
- увеличить количество возможных видов государственно-частного партнерства, установленных федеральным законодательством;
- внести поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации для получения возможности отражения в бюджете долгосрочных обязательств по проектам государственно-частного партнерства;
- внести поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации для устранения негативных налоговых последствий применения договорных схем государственно-частного партнерства;
- внести поправки в Земельный кодекс Российской Федерации для устранения неопределенности правового регулирования земельных отношений в рамках проектов государственно-частного партнерства;
- изменить порядок тарифообразования и обеспечить возможность фиксации тарифов в долгосрочном периоде;
- разработать специализированное отраслевое законодательство о государственно-частном партнерстве;
- обеспечить нормативно-правовыми методами возможности ускорения инициирования и подготовки проектов государственно-частного партнерства;
- предоставить субъектам Российской Федерации более широкие полномочия, позволяющие им самостоятельно регулировать процесс реализации региональных проектов государственно-частного партнерства;
- обеспечить возможности использования средств Инвестиционного фонда Российской Федерации на инфраструктурные проекты, реализуемые на основе регионального законодательства о государственночастном партнерстве;
- предоставить федеральные гарантии по защите региональных проектов государственно-частного партнерства от дискриминационных изменений федерального законодательства [13, с. 8].
По мнению председателя совета директоров "Градиент Альфа Инвестментс Групп" П. Гагарина, с учетом международного опыта в российском законодательстве должны раскрываться следующие понятия:
- компания с целевой правоспособностью (компания, создаваемая специально для реализации проекта; SPV-компания);
- механизм отбора проектов;
- возможность подписания прямого соглашения между сторонами реализации проекта, в том числе финансирующими проект организациями;
- возможность использования объекта соглашения как залога, а также порядок осуществления прав залога;
- механизм общественного контроля (раскрытие информации) [14, с. 10 - 11].
Член Наблюдательного совета Федерального центра проектного финансирования, сопредседатель группы специалистов ЕЭК ООН по ГЧП от Российской Федерации Х.М. Салихов подчеркнул, что согласно законодательной практике развитие ГЧП в каждом отдельно взятом субъекте Федерации должно опираться, прежде всего, на определенную нормативную базу, позволяющую участникам проектов, как властям, так и инвесторам, при реализации совместных проектов взаимодействовать в рамках правового поля и «играть» по одним правилам [15, с. 10 - 11].
Повышение качества правового регулирования государственно-частного партнерства на уровне субъектов Российской Федерации будет способствовать улучшению инвестиционного климата и привлекательности института ГЧП для частных партнеров.
В настоящее время ко II чтению готовится проект Федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", 26 апреля 2013 г. принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в I чтении. Изначально планировалось, что подготовленный Министерством экономического развития РФ законопроект будет регулировать ГЧП на региональном и муниципальном уровнях, а федеральные проекты будут реализовываться на основе Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". Позже было принято решение о законодательном регулировании государственно-частного партнерства и на федеральном уровне.
Важным нововведением должна стать отмена конкурсов на передачу земельных участков, необходимых для реализации проекта, предполагается, что будет проводиться один конкурс на весь проект ГЧП.
В связи с принятием Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" предполагается принятие смежных нормативно-правовых актов о порядке принятия решения о реализации проекта и отбора претендентов, процедуры контроля реализации и прекращения соглашения о ГЧП. Также возможно принятие отдельных законов, устанавливающих особенности реализации отдельных форм ГЧП, видов соглашений о ГЧП с учетом специфики их реализации в различных сферах (жилищно-коммунального хозяйства, социальной и ДР).
Со дня вступления в силу Федерального закона будет устанавливаться переходный период в течение 360 дней для гармонизации регионального и федерального законодательства.
При этом соглашения о государственно-частном партнерстве, заключенные в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, будут действовать на условиях, на которых они были заключены, до окончания срока их действия.
В полномочия субъектов Российской Федерации, согласно Проекту Федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", входят:
- разработка и принятие региональных законов о ГЧП;
- установление порядка проведения конкурсных процедур на принципах открытости и прозрачности, равенства участников конкурса на право заключения соглашения о ГЧП, добросовестности исполнения сторонами обязательств;
- подготовка, заключение, исполнение и прекращение действия соглашений о ГЧП;
48
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО
Петюкова О.Н.
- осуществление контроля за соблюдением частным партнером условий соглашения о ГЧП, заключенного субъектом Российской Федерации.
Принятие федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" призвано придать импульс развитию нормотворчества в данной сфере для успешной реализации инфраструктурных инвестиционных проектов, как федерального, так и регионального уровня.
Вместе с тем, следует отметить, что Комитет Государственной Думы ФС РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству в своем Заключении "На проект Федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" высказал ряд критических замечаний. В частности, было отмечено следующее.
- В тексте законопроекта присутствует упоминание о "принципах ГЧП", хотя само описание данных принципов отсутствует.
- В результате текстуального толкования законопроекта можно обнаружить риск перехода правоотношений, регулируемых законодательством о размещении заказов, под действие законопроекта о ГЧП.
- Законопроект не содержит норм, ограничивающих перераспределение объема обязательств и инвестиций в ходе исполнения соглашения о ГЧП, что в свою очередь может привести к неконтролируемому увеличению бюджетных обязательств, взятых на себя публичным партнером, и необоснованному снижению суммы инвестиций частного партнера.
- Расходование бюджетных средств предполагается в отсутствие единых прозрачных и администрируемых правил отбора частного партнера.
- Не сформулированы принципы контроля за использование объекта соглашения о ГЧП частным партнером в соответствии с целевым назначением объекта соглашения. При этом, в действующем российском законодательстве отсутствуют механизмы контроля за соблюдением подобных норм и целевым использованием объекта соглашения со стороны частного партнера.
В связи с этим, Комитет Государственной Думы ФС РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству поддержал законопроект в I чтении при условии его доработки. Необходимо дополнение проекта федерального закона нормами, определяющими:
- соразмерность инвестиций публичного и частного партнеров и исключающими возможность перераспределения объема обязательств в рамках исполнения соглашений:
- единые принципы проведения процедур отбора частного партнера для заключения с ним соглашения, указания источника размещения информации о процедурах, а также единство порядка размещения информации о процедурах отбора частного партнера и указания на документы, которые должны быть составлены в ходе проведения процедуры.
- принципы проведения отбора частного партнера на федеральном уровне.
- вопросы контроля публичного партнера за использованием объекта соглашения о ГЧП частным партнером в соответствии с целевым назначением объекта соглашения.
- ответственность частного партнера за изменение целевого назначения объекта соглашения о ГЧП.
Как отметил директор Департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Министерства экономического развития Российской Федерации И.Ю. Коваль, установление норм, регулирующих реализацию проектов государственночастного партнерства на федеральном уровне позволит регионам расширить практику применения ГЧП. Прежде всего, потому, что не будет возникать риска переквалификации соглашений о государственночастном партнерстве в иные виды договоров и отмены конкурсных процедур, проведенных по региональному законодательству[16, с. 23 - 27].
Ведь в регионах немало примеров того, как отсутствие нормативно-правовой базы мешает осуществлению конкретных проектов ГЧП.
К примеру, проект строительства автомобильной дороги "Восточный обход г. Перми, II очередь строительства" был приостановлен на этапе выбора консультантов региональным управлением ФАС по причине отсутствия термина ГЧП в нормативных документах федерального уровня. Проекты по сбору и переработке твердых бытовых отходов в Пермском крае не реализованы из-за отсутствия законодательной базы, регулирующей права инвесторов при реализации проектов ГЧП на межмуниципальном уровне.
Российским законодательством не допускается участие на стороне концедента и Российской Федерации, и ее субъекта.
Не предусматривается возможности нахождения имущества, создаваемого по соглашению о ГЧП, в течение всего периода действия в собственности частного партнера.
Федеральный закон «О концессионных соглашениях» не учитывает, что на стороне концедента могут выступать два и более публично-правовых образования. Не предусмотрен механизм аренды публичным образованием уже созданного объекта соглашения, вследствие чего возникают сложности при возврате инвестиций частного партнера.
После принятия федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства», как подчеркнул И.Ю. Коваль, планируется подготовка Постановления Правительства РФ об оценке эффективности реализации проекта в рамках государственно-частного партнерства. Такую процедуру оценки будет проводить уполномоченный орган по вопросам ГЧП в отношении всех проектов.
В заключении следует отметить, что регулирование государственно-частного партнерства на федеральном законодательном уровне создаст необходимые правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты, реализуемые в целях улучшения доступности и повышения качества публичных услуг на условиях распределения рисков и привлечения частных инвестиций.
Список литературы:
1. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.11.2006 N 1429 "О проекте закона Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" // "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", N 12, 20.12.2006.
2. Шохин С.О. Правовое обеспечение государственно-частного партнерства с участием малого и среднего бизнеса // Юридический мир. 2013. N 12. С. 40 - 44.
3. Медведев А. И., Медведева Н. М. Экономикоправовые механизмы поддержки эффективного функционирования малого и среднего бизнеса в сфере ус-
49
4'2014
Пробелы в российском законодательстве
луг в контексте экономики новой формации // Бизнес в законе. - 2013. - С.85-90.
4. Айзетуллова Н. А. К вопросу о правовых стимулах и правовых ограничениях для отдельных категорий инвесторов // Бизнес в законе. -2013. - №6. - с. 50-54.
5. Федеральный закон от 24.07.2007 N 209-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" // "Парламентская газета", N 99-101,09.08.2007.
6. Ефремов А.А. Оценка эффективности публичноправового регулирования государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2013. N 2. С. 1 - 28.
7. Проект Федерального закона N 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 26.04.2013) // СПС Консультант Плюс.
8. Постановление Правительства Москвы от 24.06.2008 N 567-ПП (ред. от 03.07.2012) «О Плане действий по развитию частно-государственного партнерства в городе Москве на 2008-2011 годы».
9. Баженов А. В. Использование механизма государственно-частного партнерства как катализатора антикризисного потенциала развития инфраструктуры // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы / Под общей редакцией А. А. Зверева. М., 2009. С.24-32.
10. Защита прав инвесторов в капитальном строительстве / В.А. Баранов, А.А. Овчинников, О.Н. Петю-кова и др.; под ред. В.А. Баранова, О.Н. Петюковой. М.: Деловой двор, 2012.
11. Ефремов А.А. Оценка эффективности публичноправового регулирования государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2013. N 2. С. 1 - 28.
12. Халимовский Ю.А. Государственно-частное партнерство в субъектах РФ: блуждание в темноте // Налоги. 2011. N 14. С. 18 - 25.
13. Как обеспечить успех ГЧП в России. Обзор за 2012 год. М., 2012. С. 8.
14. Гагарин П. Государственно-частное партнерство: проблемы и перспективы развития // Финансовая газета. 2013. N 14. С. 10 - 11.
15. Салихов Х.М. Законодательное совершенствование механизмов государственно-частного партнерства: региональные аспекты // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы / Под общей редакцией А. А. Зверева. М., 2009. С. 9-13.
16. Цуциев М.А. Закон о ГЧП: новые возможности [Интервью с И.Ю. Ковалем] // Бюджет. 2014. N 4. С. 23 - 27.
50
