CC BY
157
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ НАРОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ
УДК 332.1
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В СФЕРЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ТУРИЗМА
Оксана Николаевна Мороз
Сибирский государственный университет геосистем и технологий, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, кандидат экономических наук, заведующая кафедрой управления и предпринимательства, тел. (383)361-01-24, e-mail: [email protected]
Анна Николаевна Шадринцева
Сибирский государственный университет геосистем и технологий, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, кандидат экономических наук, доцент кафедры управления и предпринимательства, тел. (383)361-01-24, e-mail: [email protected]
В современных условиях требуется активизировать деятельность государства и бизнеса, направленную на повышение эффективности функционирования экономики. Одним из приоритетных направлений в этой связи становится государственно-частное партнерство. И сфера туризма не является здесь исключением.
Автор предпринял попытку сформировать механизм выстраивания отношений на основе кластерного подхода в государственно-частном партнерстве, преимущество и новизна которого в создании инновационной экономики также заключается в том, что он отводит ведущую роль бизнесу.
В статье приведены успешные примеры взаимодействия субъектов, участников процесса управления туризмом и указаны основные проблемы отрасли. Определена роль государственно-частного партнерства как возможности совместной разработки моделей управления в сфере регионального туризма. Показаны основные недостатки государственного управления регионального туризма в России, среди которых неопределенность условий и механизмов государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, кластер, региональный туризм.
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN REGIONAL TOURISM
Oksana N. Moroz
Siberian State University of Geosystems and Technologies, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Ph. D. in economics, Associate Professor, Head of Department of Management and Entrepreneurship., tel. (383)361-01-24, e-mail: [email protected]
124
Экономика и управление народным хозяйством
Anna N. Shadrintseva
Siberian State University of Geosystems and Technologies, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Ph. D. in economics, Associate Professor, Department of Management and Entrepreneurship., tel. (383)361-01-24, e-mail: [email protected]
In modern conditions it is required to intensify the activity of the state and business to improve the state of the economy. One of the priorities in this context becomes a public-private partnership. And the tourism industry is no exception.
The author has made an attempt to form a mechanism to build relations on the basis of cluster approach in public-private partnership where a leading role belongs to the business.
The article gives examples of successful interaction of subjects, participants in the management of tourism and identifies the main problems of the industry. The role of public-private partnerships is a development of management models for regional tourism. It is shown disadvantages of governance of regional tourism in Russia, including the uncertainty of conditions and mechanisms of state-private partnership.
Key words: public-private partnerships, cluster, regional tourism.
Сфера туризма и гостеприимства на современном этапе развития мирового хозяйства является одной из динамичных развивающихся сфер в международной торговле услугами.
Но для большинства стран во всем мире, особенно для стран с переходной экономикой, важной проблемой является нехватка качественной и доступной для населения социальной инфраструктуры, которая во многих регионах Российской Федерации выражается недостаточно удовлетворительным состоянием медицинских и образовательных учреждений, перегруженным общественным транспортом, недостаточным количеством рекреационных учреждений, уровнем обслуживания жилищно-коммунального хозяйства и других объектов инфраструктуры (они или изношены, или требуется их срочная реконструкция и ремонт) [1].
Для регионов России туризм является индустрией, которая способна обеспечивать устойчивое питание для развития экономики. Но в настоящее время законодательно прописано взаимодействие между туристскими компаниями и представителями власти только на консультативном уровне. В литературе указывается, что необходимо разработать и нормативно закрепить механизм взаимодействия всех субъектов управления, поскольку недостаточное внимание к интересам и ожиданиям потребителей услуг приводит к диспропорциям в развитии отрасли [2].
Однако отрасль туризма недостаточно сильна, чтобы функционировать самостоятельно, ей нужна поддержка. Наиболее эффективным способом содействия на сегодняшний день является государственно-частное партнерство (ГЧП).
Преимуществам ГЧП уделяется подробное внимание в экономической литературе [3]. Механизмы ГЧП являются базовой конструкцией привлечения внебюджетных инвестиций в развитие различных типов инфраструктуры и объектов непроизводственных отраслей. В общих чертах ГЧП принято определять как возможность вовлечения частного сектора в зону ответственности государства.
125
Вестник СГУГиТ, вып. 2 (30), 2015
Активное использование инструментов государственно-частного партнерства приобретает все большую популярность. Отсутствие специального федерального закона в Российской Федерации несколько препятствует развитию государственно-частного партнерства, так как отсутствуют единые правила для реализации проектов ГЧП. На федеральном уровне действуют несколько актов, так или иначе затрагивающих сферу ГЧП: Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [4], Федеральный закон РФ от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» [5] и Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [6].
Новосибирская область является одним из лидеров в РФ по развитию ГЧП. На 1 марта 2015 г., по данным центра развития ГЧП и Минэконоразвития России, Новосибирская область занимает 4-е место в РФ среди субъектов РФ по уровню развития государственно-частного партнерства [7]. Новосибирская область зарекомендовала себя как один из наиболее успешных субъектов по реализации концессионных соглашений, но имеющих недостаточно высокий уровень развития нормативно-правовой базы и инвестиционной привлекательности.
В то же время и в особо охраняемых природных территориях государственно-частное партнерство в сфере развития рекреации, познавательного туризма и спорта на земельных участках признается как эффективный механизм удовлетворения частных, общественных и публичных интересов [8], и в сфере делового туризма исследователи упоминают ГЧП как один из инструментов, развитие которого позволяет укрепить доверие между властью и представителями бизнеса на региональном уровне [9].
Возможно, именно культурно-познавательный туризм (КПТ), реализуемый в рамках ГЧП, может стать важнейшим средством активизации потенциала культурно-исторических центров и обеспечения сохранности памятников исторического наследия. В Стратегии долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. и Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. [10] одним из приоритетных направлений государственной политики, направленной на улучшение качества жизни населения, признано развитие инфраструктуры отдыха и туризма, включая содействие развитию КПТ.
По оценкам Всемирной туристской организации, КПТ является одним из наиболее перспективных и динамично развивающихся видов туристской деятельности в мире. Например, в США доля КПТ составляет до 81 % от общего числа внутренних туров. В странах Евросоюза эта доля уже сейчас составляет 24 %, а по экспертным оценкам, через 10 лет она достигнет 50 % от общего числа внутренних туров.
В условиях недостаточности бюджетного финансирования объектов культуры привлечение средств частного сектора экономики в процессе реализации
126
Экономика и управление народным хозяйством
программ КПТ может стать основным финансовым рычагом для обеспечения сохранности и защиты памятников истории и культуры. Как показывает мировой опыт, КПТ является одним из наиболее действенных механизмов такой защиты. Собственно, механизм понятен - привлекательность объекта наследия увеличивает туристский поток, а это, в свою очередь, влечет за собою увеличение инвестиций и доходов, часть которых может и должна быть использована на содержание объекта наследия.
Однако средства предпринимательских структур не смогут решить всей проблемы. В первую очередь, инициатива должна исходить от органов государственного и муниципального управления (ОГМУ), так как именно они являются определяющим звеном в цепочке мер по обеспечению сохранности памятников истории и культуры (определение объекта, выработка мер сохранения памятника культурного наследия в процессе его эксплуатации, определение способов привлекательности для привлечения инвестиций бизнеса и т. д.).
Есть основание полагать, что через создание туристских и туристскорекреационных кластеров будет достигнута одна из главных стратегических целей - повышение конкурентоспособности России на международном рынке туристских услуг. Следует отметить, что основная цель механизма ГЧП - привлечение частного сектора для поддержки государства в реализации общественно-значимых обязанностей по отношению к населению - обеспечить все население доступной и качественной социальной инфраструктурой. Преимущества использования ГЧП в сфере инфраструктуры заключаются в том, что государственно-частное партнерство:
- осуществляется в сфере ответственности государств;
- направлено на развитие инфраструктуры, в том числе социальной;
- обеспечивает частному инвестору более широкие возможности для участия в управлении проектами, чем при выполнении государственного заказа;
- носит долгосрочный характер;
- обеспечивает разделение рисков проекта между партнерами [11].
Задача государства состоит в создании и продвижении на внутреннем и мировом рынках качественного российского туристского продукта, созданного для целей КПТ. Частный бизнес не может проводить некоммерческую имиджевую рекламную кампанию всей страны: его цель - продвижение собственного продукта, в то время как создание благоприятного образа России является исключительно государственной задачей. Это подтверждает мировая практика [12].
Большинство государств мира, осознавая важность туризма для своих экономик, вкладывают значительные средства в продвижение национального туристского продукта. Так, Греция на весь мир славится своим историкокультурным наследием: в ней насчитывается до 25 000 исторических памятников и достопримечательностей (это четверть от общего числа памятников в России). Однако долгое время туристы стремились попасть в Грецию не столько ради памятников, сколько ради отдыха на средиземноморских курортах. Греческое правительство приняло решение развивать культурный туризм в ре-
127
Вестник СГУГиТ, вып. 2 (30), 2015
гионе за счет вовлечения в туристические программы объектов историкокультурного наследия страны. В этих целях в Греции начала развиваться инфраструктура поддержки и развития туризма, которая сегодня имеет два уровня. Первый уровень - Министерство туризма Греции и Г реческая национальная туристическая организация (GNTO), занимающиеся продвижением греческого туризма на международном, общенациональном и региональном уровнях и координацией крупных проектов в туристической сфере. GNTO имеет 21 региональное представительство и 25 зарубежных офисов в 18 странах мира. Второй уровень - малые и средние организации: Учебный центр по подготовке кадров в сфере туризма, Агентство по управлению госсобственностью в сфере туризма и специально созданное Агентство по развитию культурного туризма, которое работало в двух направлениях: запускало и координировало программы культурных мероприятий и продвигало историко-культурное наследие Греции в мировых СМИ, используя все возможности современных информационных технологий.
В 2005 г. Правительство Г реции выделило рекордную сумму на продвижение национального турпродукта - 121,7 млн. евро. В 2007 г. GNTO запустила новую кампанию «Исследуйте свои чувства в Греции», цель которой - сочетать первоклассное обслуживание и продвижение культурного и природного наследия. В итоге, в рейтинге самых популярных туристических направлений Греция сегодня занимает 15-е место в мире и 4-е место в Европе. Ежегодно Грецию посещают более 13 млн. туристов, около 90 % из которых составляют европейцы. Пример Греции показывает, что широкая рекламная кампания туристских возможностей страны прямо способствует росту количества иностранных и отечественных туристов, а следовательно, и росту поступлений в экономику страны.
С 1998 г. в Великобритании осуществляется поддержка со всех уровней власти на привлечение частного капитала на развитие творческой индустрии, обеспечивающей комплексное сочетание туризма, посещение памятников истории культуры, музеев, различных фестивалей и т. д. Сейчас только в Лондоне действует 20 агентств развития творческих индустрий [13]. Другие страны также имеют успешный опыт ГЧП в сфере туризма [14].
Богатейшее культурно-историческое наследие России - один из наиболее привлекательных мировых ресурсов для туризма в Российской Федерации. По данным Всемирного экономического форума, Россия занимает 9-е место из 133 стран мира по числу культурных объектов. Только на территории Костромской области зафиксировано до 20 тыс. памятников культуры федерального и местного значения. К сожалению, Россия, входящая в лидирующие позиции по обеспеченности природными и культурными ресурсами, находится лишь на 53-м месте по конкурентоспособности туристской отрасли [15]. Богатый природный и историко-культурный потенциал Российской Федерации используется, по экспертным оценкам, не более чем на 20 %. Это связано, в первую очередь, с тем, что культурно-исторические центры России плохо представлены в мировом информационном пространстве, и лишь малая часть культурно-
128
Экономика и управление народным хозяйством
исторических центров охвачена туристской инфраструктурой. Анализ обеспеченности местами размещения в 40 исторических малых и средних городах Российской Федерации показывает, что в 60 % из них отсутствуют благоустроенные гостиничные учреждения, а комфортабельные условия размещения созданы менее чем в 10 городах. По оценкам экспертов, более 60 % объектов культурного наследия находятся в предаварийном или аварийном состоянии и требуют проведения немедленной консервации и реставрации.
Очевидно, что география КПТ в России может и должна быть гораздо обширнее, чем в настоящее время. Существующие в туризме технологии позволяют сделать привлекательной и посещаемой практически любую местность или город: уникальные объекты наследия являют собой неисчерпаемый источник для создания оригинальных масштабных проектов их туристского использования. Огромный туристский потенциал могут иметь даже небольшие исторические городские поселения. Примером может служить город Мышкин (Ярославская область, население 6 500 жителей).
Что касается технологий ГЧП, то ярким примером отечественного туристского кластера на локальном уровне может служить Ясная Поляна на территории государственного мемориального и природного заповедника «Музейусадьба Л. Н. Толстого "Ясная Поляна"»», имеющего огромный мировой туристский интерес. В состав туристского кластера вошел не только музей-усадьба Л. Н. Толстого, но и Издательский дом, Агентство культурного туризма, сувенирный и книжный магазины, художественная галерея, гостиница, центр народных ремесел и гончарных мастерских, пункты общественного питания, детский сад «Муравейное братство», промышленная и автотранспортная базы и ряд мемориальных комплексов - филиалов музея. Основная цель проекта -воспроизведение особой культурной среды, которая существовала в период жизни Л. Н. Толстого и обладала силой просветительного и образовательного воздействия.
Кластерный подход - это новый инструмент ГЧП, который широко используется в разных сферах экономики [16]. Так, например, практика успешного кластерного развития имеется в Сибирском государственном университете геосистем и технологий [17]. Одним из кластеров СГУГиТ является кластер «Профессиональные пользователи наземной инфраструктуры глобальных навигационных спутниковых систем». Сегодня практика реализации кластерной политики предполагает ведомственный подход, поскольку официально предусмотрено формирование кластеров в субъектах РФ по инициативе органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления на основании Методических рекомендаций по реализации кластерной политики в субъектах РФ [18]. В качестве ключевых детерминант кластерной политики называют такие, как инновации, малый и средний бизнес, региональное развитие, государственно-частное партнерство [19].
Развитие инфраструктуры напрямую обеспечивает экономический рост региона, и по этой причине жизненно необходимо для региональных властей. В
129
Вестник СГУГиТ, вып. 2 (30), 2015
развитии туризма партнерство государства и бизнеса можно называть государственно-частным в связи с большей заинтересованностью властей в развитии региональной сферы туризма. Для бизнеса способ заработать не имеет значения, важны условия сотрудничества.
В рамках проекта «Особые экономические зоны» (ОЭЗ) туристско- рекреационного типа, работающего в Республике Бурятия, частному бизнесу предложено строительство объектов в месте с уже полностью подготовленными коммуникациями для обеспечения жизнедеятельности (вода, свет), льготные условия налогообложения и гарантированный государственный заказ.
Напомним, согласно ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 30.11.2011 особая экономическая зона - часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны.
В настоящее время привлечение инвесторов в Республику Бурятия - трудоемкий процесс. Сказывается удаленность региона от экономических и политических центров, неразвитость инфраструктуры, низкая плотность населения наряду с большими пространствами. Основные проблемы - ограниченная транспортная доступность ОЭЗ, недостаточно высокое качество транспортной инфраструктуры.
ОЭЗ ТРТ «Байкальская гавань» расположена на берегу озера Байкал - в этом месте максимально представлены природные богатства региона - целительные минеральные источники, горы, пейзажи и уникальное сочетание ландшафтов. В перспективе ОЭЗ ТРТ «Байкальская гавань» может станет центром международного туризма на востоке России.
Восемь зон экономического благоприятствования органично дополнят ОЭЗ ТРТ «Байкальская гавань», включив в туристское освоение самые привлекательные рекреационные местности и живописные территории Республики Бурятия. Каждая такая зона имеет свой потенциал и инвестиционную привлекательность: термальные лечебные источники, этнокультурные центры, аквапарк. В целом создается некий туристский каркас, позволяющий показать Бурятию во всей ее красе. Резидентами для региональных зон являются преимущественно местные компании, уровень вложений которых сопоставим, и выделить из них якорного резидента представляется затруднительным. Все компании имеют опыт ведения бизнеса [20].
Для масштабного и эффективного осуществления партнерства государства и бизнеса в сфере туризма, обеспечения управления его развитием необходимо наличие определенных условий. К ним относятся: развитие сферы туризма до самостоятельной отрасли экономики; разработка и принятие необходимого отраслевого законодательства; создание реестра государственной и муниципальной собственности, которая может быть использована в проектах государственно-частного партнерства в сфере туризма; разработка принципов развития го-
130
Экономика и управление народным хозяйством
сударственно-частного партнерства и совершенствование законодательной базы для развития государственно-частного партнерства, что предполагает формирование специализированного раздела законодательства о государственночастном партнерстве, в том числе в сфере туризма.
Таким образом, в России в большинстве исследований экономических механизмов взаимодействия государства и частного капитала для развития туризма речь ведется о существующей системе «государственно-частного партнерства» в связи с тем, что государственный или публичный интерес в партнерстве стоит на первом месте, а бизнес стоит на позиции «невесты на выданье». Если бизнес рассмотрит в проекте необходимые для него условия, потенциал для получения прибыли, и риски в его понимании будут оправданы, то он включится в проект. В настоящее время данная форма партнерства открывает все новые стороны - пробелы в законодательной базе, опасность несоблюдения сторонами всех условий из-за не зависящих от сторон обстоятельств, низкий уровень доверия сторон друг к другу, нестабильность на рынке.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Бояринцев Б. И., Чесноков Ю. В. Роль государственно-частного партнерства в комплексном развитии спорта, туризма и санаторно-курортной сферы регионов // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. - 2014. -№ 7 (50). - С. 30.
2. Тхагасапов А. В. Основные принципы построения взаимодействия между субъектами управления в туристской отрасли // Сервис в России и за рубежом. - 2014. - Т. 8. -№ 6 (53). - С. 111.
3. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. - 2011. - № 9. - С. 41-50.
4. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 06.04.2015) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 14. - Ст. 1652.
5. Об особых экономических зонах в Российской Федерации: федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. -№ 30 (ч. II). - Ст. 3127.
6. О концессионных соглашениях: федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 29.12.2014) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 30 (ч. II). - Ст. 3126.
7. Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства 2014/2015 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depinvest/2015031951
8. Лунева Е. В. Государственно-частное партнерство в сфере развития рекреации, туризма и спорта на земельных участках в особо охраняемых природных территориях // Юрист. - 2014. - № 2. - С. 25.
9. Смагина Н. Н. Международный деловой туризм как фактор активации внешнеэкономической деятельности и региональных бизнес-структур // В мире научных открытий. -2014. - № 11.4 (59). - С. 1556-1569.
10. Стратегия долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года (утв. Постановлением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р) [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
131
Вестник СГУГиТ, вып. 2 (30), 2015
11. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре [Электронный ресурс]. -Режим доступа: ppiaf.org>sites/ppiaf.org/files/publication
12. Демченко С. Г., Карибов И. С. Государственная поддержка сферы туризма // Известия Сочинского государственного университета. - 2013. - № 3 (26). - С. 38-44.
13. Латыпов В. С., Воротников А. М., Перспективы использования государственночастного партнерства в сфере культуры и развития культурно-познавательного туризма // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. - 2010. - № 4 (45) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://dpr.ru/journal/journal_43_9.htm
14. Каменских Э. А. Государственно-частное партнерство как эффективный метод взаимодействия по формированию и развитию кластера туристско-рекреационных услуг // Мир науки. - 2013. - № 2 (2). - С. 12.
15. Global Competitiveness Report 2014-2015 // Официальный сайт Всемирного экономического форума; http://www.weforum.org/reports/global-competitiveness-report-2014-2015
16. Бойко А. Е. Формирование кластеров как инструмент повышения конкурентоспособности туристских услуг: дис. на соиск. уч. ст. канд. эконом. наук. - Новосибирск: САГС, 2011.
17. Середович С. В., Рязанцева И. В. Модель образовательного кластера как элемент инновационного развития вуза // Вестник СГГА. - 2013. - Вып. 1 (21). - С. 123-129.
18. Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации: утв. Минэкономразвития РФ 26.12.2008 № 20615-ак/д19 [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
19. Гришин С. Ю. Методологические подходы к обоснованию государственной политики в сфере регулирования туристских кластеров // Известия Сочинского государственного университета. - 2014. - № 4-1 (32). - С. 86.
20. Харитонова О. Б. Содержание понятия «государственно-частное партнерство» в сфере регионального туризма // Социально-политические науки. - 2013. - № 2. - С. 35.
Получено 06.05.2015
© О. Н. Мороз, А. Н. Шадринцева, 2015
132
